行政司法改革與重組

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本文作者：趙雄麟工作單位：上海勞動和社會保降局

一、司法制度改革

1、現行司法制度的弊端隨著法治的逐步推進和政治民主化程度的不斷提高,公民、法人和其他杜會組織的權利意識、法治意識逐步增強,我國司法制度中與社會經濟墓礎不相適應的一面日益突顯出來。有人將現行司法制度的弊端歸納為四個方面:一是司法的隨意性和不可預見性;二是司法地方保護主義盛行;三是司法官員腐敗現象嚴重;四是司法機關權威不足、效率低下。¹因此,推進司法改革,消除司法弊端,增強司法職能,實現司法公正,已經成為我國法治建設的關鍵之舉。

2、行政司法制度存在的異端在司法制度改革的呼吁中,行政司法制度改革的呼聲較高,主要原因是司法地方保護主義的盛行,使司法的公正性和權威性受到嚴重挑戰。根據目前的司法制度,司法機關依行政區域設置,司法機關在組織人事、經費開支等涉及司法活動命脈的人、財、物方面受制于同級政府,造成了司法機關對地方政府的高度依賴,地方利益在客觀上成為當地司法機關利益的一部分,一些地方的司法機關及其司法人員成了地方利益的忠實代表。而地方行政機關在展行職能過程中需要司法權的「保駕護航」,司法機關往往被要求協助當地行政機構完成難以單獨完成的任務。因此,司法與行政結成的利益共同體,使統一的司法體制幾乎成了司法的地方自治,嚴重損害了司法機關的公正與權威。

3、司法制度改革的思路司法制度應該任何改革?有人提出:司法制度改革的思路有兩種:一是以不改變現有法律制度為前提,對司法制度實行技術性改進的‘功能化”改革思路;二是以與司法相關的社會政治制度通盤改革為前提,對司法制度進行合理重組的“結構化’改革思路。就前者來說,司法制度的合理性程度如何,更重要的還要依賴于現代政治制度的安排。就后者而言,司法改革遠不是一個部門內部的改革,在根本上是政治制度的改革,其涵義也就超出了司法制度改革的本身。

4、行政司法制度改革的思路我國國內的公法制度,主要是憲法和行政法制度,就行政司法的憲法背景而言,需要加強的是整個行政司法制度的權威性、公開性和可預測性,以及行政司法制度的統一性。地方行政機構利用和依賴司法機構來完成行政管理的任務,使司法成為地方行政機構向下推行政策和實現杜會控制的一部分,在這種情形下,行政訴訟難以為繼,行政訴訟制度形同虛設。從法治的角度看,政府行為模式的變革需要通過法律化、制度化的方式來進行,因此,規范和引導政府行為模式變革的行政司法制度改革必將成為司法制度改革的中心問題.從上述意義上講,行政司法制度的改革,必將涉及“功能化,和“結構化”二個方面。

二、行政司法制度改革

因此,提出比照美國建立獨立樸地方的跨省區的巡回法院,由這些法院處理跨省區的行政司法爭端,由于數目不多,不至樸對中央的財政造成太大的壓力,法官的素質相對容易得到保證,及較少地受原制度內的因素的干擾,因此能為解決地方保護主義問題提供一個司法機制。三是針對人事財政制度改革:由于認為人事財政受制于地方黨委政府的體制是行政司法難以公正權威的主要原因,因此,順理成章的改革建議就是司法機關在人員和財政上與地方脫鉤,由上級司法機關任命法官和由中央封政直接負貴司法系統的經費,實行編制、預算單列,真正改變司法機關對行政機關的組織、人事和經費上的依旅關系,實現司法機關完全獨立,真正實現司法的公正和權威。(l)行政司法制度改革的取向行政司法功能化改革是將司法職能、司法權威等作為主要改革目標,行政司法結構化改革是將司法獨立、司法公正等作為主要改革目標。然而,中國的司法制度改革不能脫離現行政治制度框架,中國的司法機構,特別是墓層的司法機構,在很大的程度上依然是一個政治組織,它必須隨時處理和協調與其他政治組織的關系。因此,行政司法制度改革應當結合功能化改革和結構化改革,使行政司法機關不僅完全獨立于立法機關和行政機關,而且還享有違憲審查權,可以撤銷違反憲法的法規和行政行為。通過行政司法制度的改革,建立具有中國特色的公法制度。(2)行政司法機構的單獨設!一般認為解決司法地方保護主義,保障司法統一的關鍵是在人、財、物方面切斷司法機關與地方政府的聯系。但是,司法地方保護主義的產生原因不僅僅在人、財、物幾個方面,其他如地方制定特殊保護性規則與法律、法規、規章的沖突,為保護本地區利益而進行的司法干預,民族自治區、經濟特區、沿海開放城市、經濟開發區等使用某些特殊經濟政策與其他地區存在的差別等等,都可能發展為司法地方保護主義。因此保障行政司法統一,應從解決行政司法地方保護主義的根源著手考慮。為解決司法地方保護主義的問題,單列設里跨區域的行政法院應該是功能性改革的最佳選擇。在現行法院設!體系的基礎上,將地區法院中的行政庭從法院結構中劃出,通過司法組織體系重構的方式設l跨區域的行政法院,改變原先完全以行政區劃劃分司法轄區及與行政機關平行設立司法機關的做法。通過行政司法組織設里的重構,既解決了行政法院人、財、物與地方利益的分離,為克服地方保護主義促進司法統一創造了條件,也為司法公正權威創造了條件。更重要的是,這種改革對司法組織體系并不構成重大變動,符合現行的政治制度框架。(3)行政訴訟范圈的逐漸擴大要處理好司法與行政的相互關系,一方面應充分發揮司法在司法審查中的職能,加強充分保障公民合法權利的司法審查,強化政府執法守法方面的司法審查,促進司法統一。另一方面,必須劃清司法和行政的職能,區別社會整體利益與地區局部利益,確定行政司法的界限,提高維護社會正義的司法權威。

為落實行政司法的公法職能,擴大行政訴訟范圍及改革行政審理依據應該是結構性改革的選擇之一改革《行政訴訟法》,規定抽象行政行為、由行政機關最終裁決的行為、行政許可行為等納入行政法院的受案范圈;規定行政法院審理行政案件時依據憲法、法律、行政法規以及參照行政規章處理;落實公民、組織因違法、不當行政行為受到損害的政府貴任追究機制。通過行政司法的公法職能的落實,確立依法治國的原則,通過行政訴訟案件的處理,規范和引導政府向著法制化軌道變革,達到司法制度改革的目標。