行政執法與刑事司法銜接研究

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自上世紀九十年代以來，如何在行政執法與刑事司法之間建立科學有效的銜接，既不惘縱違法犯罪行為，又不擴大犯罪的打擊面，長時間以來都是人們關注的焦點問題。為此，2001年，國務院制定了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》(以下簡稱《國務院規定》)。隨后，為嚴格執行國務院相關規定，最高檢或聯合相關部門制定了多部規范性文件①。諸多規范性文件的制定和司法案例的，不僅體現這項工作的重要性，也反映出這項工作在實踐中仍有不斷改進的必要和空間，尤其是十八屆三中全會、十八屆四中全會《決定》中對這項工作又重新提出了要求，可見任務的緊迫性。

一、違法行為是否構成犯罪的判斷難題

司法實踐中，行政違法與刑事司法的銜接(簡稱:“兩法銜接”)困境很多，首先的也是迫切需要解決的是，某種行為何時應當處以行政處罰，何時又應當處以刑事處罰。對此，已有規定顯得較為籠統，并不便于實踐操作。如，為了確?！缎姓幜P法》與犯罪行為之間的順利連接，《國務院規定》將涉嫌構成犯罪的行為人應當接受刑事制裁作為行政機關移交公安機關的先決條件。盡管該規定對于兩法銜接的進步意義不言而喻，但我們不得不深思的是，行為是否涉嫌犯罪本應屬于司法機關的權力范圍，行政機關是否有權判斷涉嫌犯罪的具體行為?如果判斷錯誤是否應當承擔相應的賠償責任呢?犯罪，即行為人的某一行為觸犯了國家法律，進而承擔嚴重刑罰。世界各國對犯罪都規定了嚴厲的制裁措施，除剝奪人身自由外，更為嚴重的是剝奪行為人的生命。正因如此，在資產階級革命開始，各文明國家對于刑罰的規定、啟動和適用都規定了嚴格的程序，防止任意不當的處罰侵犯到自由人的最基本權利。同樣，新中國成立后，我國現行《刑法》、《刑事訴訟法》也對何為犯罪行為，哪個主體來判斷是否構成犯罪都有明確的規定。其中，罪刑法定原則便是人權保障的最集中體現。不僅如此，擁有小憲法之稱的《刑事訴訟法》對于刑事程序的啟動也予以了詳細規定。如《刑事訴訟法》第173條對人民檢察院作出起訴或不起訴決定的情形進行了列舉;第195條則規定了人民法院對具體被告人案件情況的認定方式。換句話說，國家賦予了人民法院和人民檢察院判斷某一違法行為是否構成犯罪的權力。因此，從法律上而言，只有人民法院和人民檢察院才有權判斷某種行為是否構成犯罪，構成何種犯罪，包括行政機關在內的任何機關和個人都無權認定公民構成或者涉嫌構成犯罪。行政機關認定特定行為涉嫌犯罪不僅無法源上的依據，而且也與實際不符。這是因為，行政違法與刑事處罰盡管都屬于國家強制管理法的內容，但兩法之間畢竟具有明顯不同的功能分工，刑法作為其他法律的保障法，只有在其他法律法規無法發揮應有作用時才能啟動，這其中當然包括行政處罰法，兩者在適用程序上具有一定的遞進性。相應的，兩者啟動和適用的具體要求也不盡相同。犯罪構成有其自身的特殊規定，只有符合該規定才可能涉嫌犯罪并最終定罪量刑，而行政機關日常處理的都是行政違法行為，對于犯罪構成并沒有特殊研究。例如，行政違法行為更多的是強調行為在客觀上違反了行政強制法規即可，對于違法的主觀故意并不會過多關注。但刑事犯罪并非如此，刑法在判斷某一行為是否構成犯罪時，不僅需要考慮當事人的主觀因素，還要結合當事人的客觀情況，通過主觀和客觀的結合，才可認定是否犯罪。此外，刑事犯罪可以分為各種犯罪形態，有預備、未遂、中止、既遂等，每種犯罪形態承擔的刑事責任是不盡相同的。然而，行政處罰并不需要考慮上述任何一種犯罪形態，只要違反了行政管理規定便成立行政違法，否則便不成立違法。因此，設想行政機關判斷某種行為涉嫌犯罪實在是超過了他們的能力范圍。

二、違法行為與犯罪行為“同一性”的判斷難題

所謂“同一性”的判斷，是指根據相關規定，某一行為如果被處以了行政處罰，一般不再處以刑事處罰;但有的規定將已經受過行政處罰的行為在滿足一定條件的情況下也規定可以處以刑事處罰，因此，兩法銜接的第二個困境便是此次的同一性如何判斷。由于我國立法技術上的原因，這個問題仍是實踐中亟待解決的一大難題。就目前的立法例而言，我國法律法規對于涉嫌行政違法與刑事犯罪的規定模式可以分為三類:第一類僅僅是在“法律責任”的部分用一個條文大致加以規定。如我國《公司法》第215條②。第二類不僅是對非法行為實施行政處罰，更是要求成立犯罪的接受相應的刑事制裁。如我國《稅收征收管理法》第65條③。第三類則更為豐富具體，既用一個條文大致加以規定，再在具體條文中明確行政處罰、追究刑事責任的情形。如我國《商標法》第61條④、第68條第1款。三類立法模式相比較而言，第二類、第三類模式可以讓行政執法人員更為直觀地理解同一違法行為是否構成犯罪。行政執法人員若依據第一類模式對同一違法行為進行判斷，較難判斷是否構成犯罪，以我國《證券法》為例，“法律責任”列舉了48種行政違法行為情形，但是我國《刑法》僅僅只制裁19種涉及證券領域犯罪的違法行為，相差懸殊的犯罪行為數量，不禁讓人疑問，只能說明有大部分的違法行為無需追究刑事責任，僅僅受到行政處罰即可。在這樣一種相對混亂的情形下，行政執法人員若無較好的法律基礎知識，對違法行為與犯罪行為“同一性”的判斷可能產生分歧，加之大多案件中可能涉及的違法行為不止一個，如若部分涉及犯罪、部分僅涉及行政處罰，此種情況下對行政執法人員提出了更高的挑戰。

三、行政處罰與刑事處罰“折抵”的判斷難題

行政處罰與刑事處罰的折抵主要是指，某一行為如果已經被處以了行政處罰，則在以后的刑事處罰中應當予以折抵，以體現一事不再罰的基本法理，同理，受到過刑事制裁的行為也應當反映在行政處罰過程中，更為一目了然。例如，行政機關已經給予行政相對人罰款的行政處罰，那么在對其進行追究刑事責任時，若人民法院判處罰金的話，應當折抵相應的罰金。2001年《國務院規定》中也有相類似的規定。但現在的困境是，目前關于兩法折抵應當如何操作。就現有規定而言，折抵的范圍主要集中在財產罰和自由罰中。自由罰本質上就是羈押天數的折抵，一天折抵一天，而且由于行政處罰的羈押天數一般短于刑事處罰的時間，所以，人民法院在被判處犯罪人刑事制裁時，對于刑罰時間上的考慮多會折抵行政處罰的時間，自然沒有太大爭議。也就是說行為人若是在行政處罰階段被先行羈押過，那么法院判決時會折抵其已羈押的時間。但對財產罰的折抵仍存在較大的爭議，主要體現在行政處罰中的罰款與刑事制裁中的罰金如何折抵。之所以會出現此困境，主要是因為行政處罰的金額往往高于刑事處罰的金額，此時，刑事司法中金額折抵才能兼顧司法的權威性和一事不再理的基本法理。例如，當行政處罰的金額明顯高于刑事處罰的金額時，司法機關如果全額抵消，全部以行政處罰金額沖抵罰金刑，則刑罰的威嚴性何在?是否涉嫌以行代刑的嫌疑?此類問題在實踐中已經出現，如對偷逃納稅人處以高額罰款時，其涉嫌犯罪的行為是否應當刑事處罰，如何處罰，等等。行政處罰與刑事處罰的銜接實質上不僅僅體現在兩個部門法之間的銜接，深層次上還有國家權力劃分的考量因素。因此，“兩法”銜接困境的的提出，并不僅是最終的研究目的，上述研究最終都是為了更好地優化、服務于“兩法”背后的國家權力運行，更好的管理和服務社會發展。

［參考文獻］

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［3］陳光中．刑事訴訟法［M］．北京大學出版社，高等教育出版社，2002．

［4］呂濤．檢察建議的法理分析［J］．法學論壇，2010(2)．

［5］練育強．人民檢察院在“兩法”銜接中職責之反思［J］．政法論壇，2014(6)．

作者:蘇曉萌 單位:中國人民大學法學院