農民工權益受損論文

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[摘要]農民工合法權益受損的原因不在于制度供給不足，而是由于法律、政策沒有得到有效實施。本文所關注的問題是如何建立一種長效機制把保障農民工權益的法律、政策和措施切實得以落實，使對農民工合法權益的保障力度不因各級政府，特別是中央政府注意力的改變而改變，如何建立責任政府問題。

[關鍵詞]農民工；合法權益；責任政府；長效機制

有關進城務工農民（以下簡稱農民工）的權益保障問題近一段時間以來引起從中央到地方的高度重視。在十屆全國人大一次、二次會議上，全國人大代表連續兩次提出法律議案，希望通過制定專門的法律保障農民工的合法權益；總理在今年的《政府工作報告》中針對損害農民工權益最嚴重的建設領域拖欠農民工工資問題，提出“用三年時間基本解決建設領域拖欠工程款和農民工工資問題”的目標。在中央的推動下，有關政府部門和一些地方政府也紛紛醞釀出臺一些規范性文件，如建設部頒布了《房屋建筑和市政基礎設施工程施工分包管理辦法》、天津市制定了《建筑業農民工工資支付管理辦法》等。上述這些措施的出臺對保護農民工的合法權益將起到非常重要的作用。本文所關注的問題是如何建立一種長效機制把保障農民工權益的法律、政策和措施切實得以落實，使對農民工合法權益的保障力度不因各級政府，特別是中央政府注意力的改變而改變。

一、農民工權益受損不在于制度供給不足

據農業部統計，2003年全年外出的務工農民已接近1億人次。農民工目前已經成為我國工人階級隊伍的重要組成部分，而且正在逐漸演變為工人階級的主力軍。廣東省2002年一份統計資料顯示，農民工對全省GDP增長貢獻率高達25％以上。他們主要集中在建筑安裝、搬運裝卸、餐飲服務等行業。隨著農民工人數的增加，近年來侵害農民工合法權益的問題也日益突出，主要問題有：（1）拖欠、克扣農民工工資的問題十分普遍。據國家有關部門的一項調查表明，72.5％的民工工資遭到不同程度的拖欠，全國拖欠民工工資達1000億元左右；（2）生產條件差，勞動保護措施不力。多數用工單位為農民工提供的住宿條件擁擠、臟亂、不通風，根本達不到有關法律和規定的要求；（3）超時工作或加班得不到應有報酬，一些農民工因長時間超負荷勞動而累??；（4）社會保障程度低。一些企業對社會保障工作態度消極甚至有抵觸情緒，通常以員工流動性大、農民工不愿投保等為借口，少報、瞞報用工人數或工資總額，以達到少繳社會保險金的目的。據勞動和社會保障部調查，全國農民工的參保率不足40％。此外，農民工在城市就業成本、子女在城市的入學等方面也都存在很大問題。

導致農民工權益受損的原因是什么？學者們從不同的角度提出了不同的看法，有的學者認為二元結構背景下的管理體制問題是導致農民工權益受損的主要原因，只有實現管理體制的改革創新，才能解決對農民工權益的損害問題[1]；有的學者認為最重要的原因是農民組織化程度低；更有一些學者認為法律制度的不健全、不完善是導致農民工權益受損的主要原因，這是當前的主流觀點。

本文認為上述這些方面都是造成農民權益受損的原因，但都不是主要原因。筆者通過考察我國現行的法律、法規、政策的規定以及對比中央自2003年底以來加強對農民工權益保障工作前后農民工權益受保障的情況變化，認為農民工權益受損主要原因是既定法律制度的實施問題。

（一）制度考察

從法律層面看，我國現行的一些法律、法規的很多規定都涉及到農民工權益的保障問題。僅以保障勞動者獲得勞動報酬的規定為例，《中華人民共和國勞動法》第五十條規定：“工資應當以貨幣形式按月支付給勞動者本人。不得克扣或者無故拖欠勞動者的工資”；第九十一條規定：“用人單位有下列侵害勞動者合法權益情形之一的，由勞動行政部門責令支付勞動者的工資報酬、經濟補償，并可以責令支付賠償金：（1）克扣或者無故拖欠勞動者工資的；（2）拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬的；（3）低于當地最低工資標準支付勞動者工資的；（4）解除勞動合同后，未依照本法規定給予勞動者經濟補償的”。在國務院制定的《違反和解除勞動合同的經濟補償辦法》中，第三條規定：“用人單位克扣或者無故拖欠勞動者工資的，以及拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬的，除在規定的時間內全額支付勞動者工資報酬外，還需加發相當于工資報酬百分之二十五的經濟補償金”；第四規定：“用人單位支付勞動者的工資報酬低于當地最低工資標準的，要在補足低于標準部分的同時，另外支付相當于低于部分百分之二十五的經濟補償金”。除此以外，在國務院制定的《工資支付暫行規定》、《<對工資支付暫行規定>有關問題的補充規定》、《工傷保險條例》以及勞動部《關于違反<中華人民共和國勞動法>行政處罰辦法》中都有相關規定，在上述有關規范中，既有用人單位應承擔的義務，也有有關政府部門的義務，即在用人單位不承擔相應法律義務時，有關政府部門應積極履行職責使用人單位承擔相應的法律責任。

從政策層面看，中央政府一直重視對農民工權益的保護，2003年1月國務院辦公廳發出《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》?！锻ㄖ穬热葜饕ǎ海?）各地區、各有關部門要進一步提高對做好農民進城務工就業管理和服務工作的認識；（2）取消對農民進城務工就業的不合理限制；（3）切實解決拖欠和克扣農民工工資問題；（4）改善農民工的生產生活條件；（5）做好農民工培訓工作；（6）多渠道安排農民工子女就學；（7）加強對農民工的管理。上述七項內容涉及到農民工權益從就業、工資支付到教育的方方面面。

從理論上講，我國有如此完善的法律制度和政策規定，農民工權益理應得到保障。然而從實踐來看，事實恰恰相反。據新華社報導，中國建設部部長汪光燾2003年12月在一個新聞會上稱，單在建筑行業，拖欠民工的工資金額就超過400億美元。這種“悖論”就不能從體制、特別是制度供給上找原因，而只能從制度實施中找原因。我國現在的問題是很多保護勞動者權益的法律制度和政策規定還處于文本形態，沒有起到規范的社會作用。

（二）變化對比

2003年10月總理在視察三峽工程途中親自替民工討債，之后在全國范圍內掀起了一場清欠農民工工資的風暴。在這個過程中政府及政府有關部門為此采取了一系列措施，如北京市政府有關部門的規范性文件規定，拖欠農民工工資的公司將被處以相當于拖欠額25%的罰款，并將這些公司驅逐出當地建筑市場。結果2003年在8.85億美元拖欠款中，90%已經得到償付；天津市于2004年4月實施了《建筑業農民工工資支付管理辦法》，規定在天津市施工企業務工的農民工，全部實行月支付、季結算的工資制度。施工企業必須以貨幣形式支付工資，不得以實物或有價證券等抵付；建設部出臺了《房屋建筑和市政基礎設施工程施工分包管理辦法》，按照這一管理辦法，分包工程發包人和分包工程承包人要依法簽訂分包合同，分包合同必須明確約定支付工程款和勞務工資的時間、結算方式以及保證按期支付的相應措施，確保工程款和勞務工資的支付；財政部下發文件要求各級財政

部門清理和取消針對農民工就業的不合理收費，包括取消農民工子女入學的借讀費……

導致自2003年底以來農民工權益受保障力度加大的原因，是由于自去年下半年來以來，農民工合法權益保障問題，特別是建設領域大量拖欠農民工工資問題引起了黨中央、國務院的高度重視，有關政府部門積極行使職權，加大了對《勞動法》以及國務院制定的一些相關行政法規的實施力度，包括實施抽象行政行為即制定一些規范性文件。這說明農民工權益的保障情況與有關政府部門實施既定法律制度的強度有關（見圖1）.

從圖1可以看出，在既定的法律、政策下，農民工合法權益得到保障的程度與有關部門實施法律的強度成正相關關系，法律實施越充分，農民工的合法權益越能得到充分保障；反之，法律、政策得不到有效實施，則農民工合法權益得不到保障。

通過上述考察我國現行的法律、法規、政策的規定以及分析對比中央加強對農民工權益保障工作前后農民工權益受保障的情況變化，我認為當前農民工權益受損主要原因是既定的法律、政策得不到有效實施。行政機關作為法律、政策的實施機關，存在著“行政不作為”問題，即當出現侵犯農民工權益問題時，沒有積極履行查處的職責，更沒有事先建立預防機制，甚至自身的一些行政行為也在侵犯著農民工的合法權益，如制定一些規范性文件對農民工從事的工種進行限制。因此，我認為保障農民工的合法權益首先要解決的不是立法問題，而是有關行政執法部門的“不作為”問題。

二、關鍵在打造“負責任的政府”

依據行政法的基本原理，政府部門是行政機關，行使著國家權力，而國家權力與國家責任是緊密相聯的。某個政府部門行使國家權力的大小、范圍取決于其所負的責任。其責任可分為兩種情形：第一，積極的責任，即國家必須做出某種行為以保障和促進公民的權利。在這種情形下，國家依法行使權力就是履行責任，不行使權力即意味著不履行責任，就是不作為。第二，消極的責任，即政府不得濫用其權力侵犯公民的權利與自由。在這種情形下，政府不得積極行使權力。因此，“不作為”是相對于有關政府部門的積極責任來說的。在《勞動法》和國務院制定的行政法規等其他一些規范性文件中給勞動監察、工商、公安等部門設定的責任，多數都屬于積極的責任。如《勞動法》第九十一條規定：用人單位有下列侵害勞動者合法權益情形之一的，由勞動行政部門責令支付勞動者的工資報酬、經濟補償，并可以責令支付賠償金。《工資支付暫行規定》第十八條規定：各級勞動行政部門有權監察用人單位工資支付的情況。用人單位有下列侵害勞動者合法權益行為的，由勞動行政部門責令其支付勞動者工資和經濟補償，并可責令其支付賠償金。

從此次政府有關部門積極履行職責加大法律實施力度的動因來看，主要是黨中央、國務院高度重視形成了外部壓力。但問題是中央政府有很多工作重點，大凡能夠引起中央“高度重視”的都是那些涉及全局的、影響國家發展、穩定并且亟待解決的問題，中央不可能每年把精力都集中在這個問題上，而農民工的合法權益時時都需要保障，因而也就需要一種長效機制對行政機關實施法律、執行政策的行為加以約束，使政府有關部門在沒有中央政府的壓力下同樣能夠認真履行自己的積極責任。建立這樣一種長效機制，我認為關鍵是要培育公權力行使者的責任政府理念，打造“負責任的政府（responsiblegovernment）”。

（一）“負責任的政府”之內涵

“負責任的政府”從“負責任政黨”引申而來。“負責任政黨”是美國政治學者在二十世紀六、七十年代提出來的概念。它的基本觀點是：民主政治是多數統治，民主來自于人民；在選舉中，競爭性的政黨必須提出明確的政策主張，而選民根據政見和政策主張來投票，得到多數選民支持的政黨執掌政權。政黨上臺執政后須將多數選民的意見轉化為公共政策，即根據選舉時的政策承諾來施政。這樣的政黨即是“負責任的政黨”，由其組織的政府亦應是“負責任的政府”，必須在政策上或政府行動上對選民負集體責任。我國的政黨制度和西方國家的政黨制度有很大的區別，但政黨制度作為憲政民主制度的重要組成部分，政黨執政的基本原理是一樣的，即執政黨必須是負責任的政黨，執政黨領導的政府必須是負責任的政府。

“負責任的政府”首先意味著它是誠信政府。古人云：“人無信不立，國無信則衰”，誠信是國家、社會有序運轉的基礎。從辭源學意義來看，所謂誠信，《新華字典》這樣解釋：“誠，真心、實在”，“信，誠實、信用”。通俗地說，誠信就是真誠、誠懇、講信義、守信用、重諾言，言行一致。在我國傳統儒家倫理中，誠實守信被視為“立人之本”、“立政之本”、“進德修業之本”；在現代社會，誠信仍然是社會有序運轉的道德基礎，具有永恒的價值。誠信政府意味著政府的言行一致，政府所作出的承諾，包括制定的政策、安排的制度，一經公布一定要加以保障實施，不能朝令夕改，也不能搞“上有政策、下有對策”，否則就會出現宋朝司馬光所言的“上不信下，下不信上，上下離心，以至于敗”的后果。

“負責任的政府”還意味著它是法治政府。法治觀念來源于西方，亦即“法律的統治”，英文為ruleoflaw.古希臘政治思想家亞里士多德指出：“法治應包含兩重意義：已制定的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”[2].制定良好的法律是立法機關的職責，一般通過立法過程的民主化以及提高立法技術水平來實現。而使制定的法律獲得普遍的服從，則是對行政機關等一切行使公權力的機關以及公民、法人和其他組織提出來的要求。實踐證明，要求公民、法人和其他組織守法并不難，難的是如何使擁有公權力的機關特別是行政機關服從法律。因此，法治政府主要是指政府的行為法治化，按照英國著名行政法學家威廉。韋德所說的就是政府依法行政[3].

在法治政府狀態下，由于行政機關依法行政，法律實施強度不因外部壓力或其他因素的變化而有所變化，公民合法權益得以保障的變化主要取決于法律本身的完善程度，法律越完善，公民權益越能得到保障（見圖2）。

“負責任的政府”還意味著政府有關部門及其工作人員要對其違法行使或者不行使公權力的行為造成的后果承擔相應的法律責任，由此給公民、法人或者其他組織的合法權益造成侵害的，要對受侵害的權益給予公平合理的補償。

（二）打造“負責任的政府”之舉措

1.打造“負責任的政府”，保障農民工的合法權益，政府本身須樹立三種觀念：一是誠信觀念。今天政府在解決“三農”問題上面臨著信用危機。2004年3月25日財政部下發文件要求各級財政部門進一步清理和取消針對農民工就業的不合理收費；規定今后在城市中小學就學的農民工子女負擔的學校收費項目和標準將與當地學生一視同仁，不再收取借讀費、擇校費或要求農民工捐資助學及其他費用。當中央電視臺、《人民日報》等各大新聞媒體以及諸多網站對這一規定給予特別關注時，因這一政策而最終受益的農民工們卻表現出了出奇的冷靜，他們大多不敢相信或者疑慮重重。因為正如前幾年隨著國務院一個個重量級的減負文件的下發，農民負擔反而越來越重一樣，農民工們太多的親身經歷使他們對這一政策不感興趣。問題不是中央的“三農”政策不好，而是地方政府有關部門在執行過程中把好“經”念歪了，從而使農民對整個中央政策產生了懷疑。這個例子很好地說明了當前農民已經對政府信用產生懷疑，同時也說明了政府信用缺失的原因在于中央政府政令不暢通，地方政府有關部門在執行中違背了中央政府制定制度和政策的初衷。樹立誠信觀念，就是要保障中央的政令暢通，做到有令則行、有禁則止。地方各級政府及有關部門不僅本身要言行一致，而且要從整個國家大局的角度來認識認真執行法律及貫徹落實中央政策對維護中央政府信用和權威的重大意義。

二是平等觀念。平等是我國憲法和法律確立的一項重要原則，也是行政機關在行使職權時應遵循的原則。我國憲法第三十三條規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”；《勞動法》第三條規定：“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利、取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全衛生保護的權利、接受職業技能培訓的權利、享受社會保險和福利的權利、提請勞動爭議處理的權利以及法律規定的其他勞動權利”；第十二條規定：“勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視”。我國有13億多人口，9億多在農村，農民是我國公民的主體，也是勞動者的主體，這是中國最大的國情。在城鄉二元化的背景下，有些地方政府出于城市利益如城市人口就業、發展、穩定、環境等方面的考慮，把城市作為城市市民的城市，作出了一些帶有歧視農民工的制度安排。這種做法既不合法也不合理。不合法，因為憲法和勞動法確認了包括農民在內的所有公民都有平等的權利，當然也包括平等地履行憲法和法律規定的義務。這種做法侵犯了憲法和法律賦予作為最大勞動者主體-農民的平等權，損害了平等的價值。不合理，因為從歷史上看，新中國成立以來城市工業建設、基礎設施等公共產品所需資金大部分來源于農民創造出來的價值。換言之，農民是城市發展的最大投資者，有權享受政府提供以及城市發展帶來的各種便利包括福利、就業、教育等。因此政府有關部門在作出制度安排時必須體現平等原則。具體來講，有關部門在出臺規范性文件和行政措施時不能帶有歧視農民工的規定，要給農民工和其他勞動者提供均等的機會；在適用法律時要同樣的情況同樣對待，不能因農民工身份以及其他各種因素不同而區別對待。

三是法治觀念。當政府有關部門少數人或個人的意志和法律發生沖突時應當服從法律，依法辦事。服從法律，依法辦事，實際上是服從多數人的意志，按照多數人的意志辦事，因為在現代民主社會，法律都是由經過人民選舉產生的民意代表機關按照多數決的原則制定的。因此，洛克認為：“誰握有國家的立法權或最高權力，誰就應該以既定的、向全國人民公布周知的、經常有效的法律，而不是以臨時的命令來實行統治”[4].政府有關部門樹立法治觀念，其意義不僅在于可以保障農民工的利益，而且可以保障其他勞動者或市場主體的利益。因為在有些情況下，政府部門對一些企業、組織的違法行為不予以追究，損害的通常不只是農民工的利益，而且還極有可能侵犯其他勞動者和市場主體的利益，最終侵害的可能是社會主義市場經濟秩序。因此，樹立法治觀念，依法辦事，為保障農民工的合法權益提供了重要契機，但最終保障的是全社會的利益。

2.打造“負責任的政府”，保障農民工的合法權益，農民本身要參與進來，敢于對有關政府部門的“不作為”行為說“不”。1945年7月，派人士黃炎培先生訪問延安時曾向提到歷史上經常發生的“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率問題，并希望共產黨能跳出這個周期率。回答：我們已經找到一條新路，就是民主。只有人民監督政府，政府才不敢懈怠；只有人民敢于起來負責，才不會人亡政息。實踐證明，在農民工權益的保障方面政府不敢懈怠，這與農民的參與和監督是分不開的。比如，農民工自己的工資長期被拖欠，找最直接的上級部門反映問題并希望給予解決。在上級部門推卸責任或者久拖不決的情況下，有著共同利害關系的農民工被動地聯合起來采取一致行動如集體上訪、沖擊政府等來對政府施加影響，致使政府有關部門必須加以重視。2003年底開始的“清欠工資風暴”實際上是一系列類似事件引發的結果。

不過，總的來看，目前我國農民的參與層次是很低的。美國學者J.米格代爾曾根據農民政治參與目標不同，把農民的政治參與行為分為四個層次：（1）沒有任何政治組織的農民要隨時適應外界政治制度的要求。農民不會為了他們的利益主動地去影響或控制社會制度。（2）農民尋求個人的物質利益和社會利益。（3）農民為整個農村社區或農村社區內部某些特殊的社會群體和集團尋求利益。（4）農民為整個農民階級尋求利益[5].我國的農民從整體上講，還處于第一、二個層次。他們還沒有能力為了他們的利益而主動地聯合起來，和政府以及其它利益團體對話，在斗爭和妥協中影響政府政策的制定。他們所能做的是在現有的制度和政策框架內，依靠個體的力量，維護自己最起碼的權利。集體上訪式的參與只是農民工參與維權的一種例外情形。但農民的參與和監督，對責任政府的形成還是提供了一個范式。它使得農民工權益的保障不再只取決于政府有關部門的意志。