憲政民主體制建立論文

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中國在推進經濟改革的同時，也應進行相應的政治改革，這業已成為體制內外大多數人士的共識。但是，究竟什么是政治改革的總體目標，人們的理念就不盡相同了。中共十五大的提法是“發展社會主義民主政治”，而一些知識界人士則提出了“建立民主政治”或“實現政治民主化”。筆者認為，茲事體大，絲毫含糊不得；放眼今日之世界潮流，中國政治改革的總體目標應該定位在建立憲政民主體制上。下面從三個方面加以論述。

一、中國正處在社會轉型時期

自結束、實行改革開放以來，中國在各個方面都發生了深刻的變化。誰也無法否認，今天的中國社會已經與傳統意義上的社會主義沒有多少共同之處了。如果用現代化理論和社會進化理論來考察中國社會的變遷，可以看出中國正處在社會轉型時期，這一時期的主要特征是，從傳統社會轉向現代社會、從封閉社會轉向開放社會、從計劃經濟轉向市場經濟、從專制政治轉向民主政治（準確地說是憲政民主政治）。筆者試從經濟、社會、文化、政治這四維角度，來分析社會轉型時期的一些特點。

經濟上的三大趨勢：非國有化、市場化、國際化

改革開放以來，經濟方面最突出的變化首推非國有化。改革之初，工業產值里國有工業占77.6％，其余部分均為準公有的集體工業，基本上不存在個體或私營工業。而到了1996年，工業產值里國有工業僅占28.8％，集體工業占40.4％，個體、私營及合資、外資等工業則占30.8％。顯然，非國有經濟的增長大大超過了國有經濟。1996年，全國注冊的個體工商戶達2，700多萬戶，私營企業81萬多戶；個體、私營經濟注冊資金達5，900多億元；個體、私營經濟從業人員達6，100多萬人；個體、私營經濟的零售額占社會消費品零售額的30％以上；它們向國家交納的稅金占全國工商稅收的7％左右。這些數據從側面反映出經濟非國有化的趨勢。

另一變化是市場化趨勢，它出現于八十年代、在九十年代明顯加快成形。目前在商品市場上，90％以上的生產資料和95％以上的生活資料的價格已由市場決定；資金、勞動力等要素市場已開始出現；技術、產權、房地產、期貨等市場交易也都陸續形成了規模?？梢哉f，中國經濟的微觀基礎已經市場化了。改革前國有企業95％的經濟活動是依據國家指令性計劃安排的，現在這一比例已降到5％以下；今天，國有企業主要是面向市場組織其生產、流通、分配、消費等經濟活動的，再也不是完成國家計劃的“機器”了。而那些在計劃體制之外生長起來的非國有企業，則一向是按照市場規則運行的，隨著市場化趨勢的出現，它們的活力也越來越強。

再次是國際化。1978年中國的進出口總額僅占GDP的10％左右，而1996年這一比例已上升到36％，中國經濟的對外依存度正在大幅度提高。至1997年中國吸收的外資已超過3，200億美元，其中外商直接投資近2，000億美元。這些都表明，中國的經濟愈來愈國際化、與世界經濟的聯系愈來愈緊密。

社會的五大變化

隨著經濟的發展，社會也發生了以下幾方面的變化。首先是兩層型社會結構轉化為三層型結構。改革前中國的社會呈現典型的“國家──個人”兩層型結構，國家通過單位（工廠、公社、機關、學校等）制度直接統治個人。改革以來的最大變化之一就是，在國家直接控制的組織之外，出現了一個民間社會，如民營企業、民間社團、各類中介組織、民辦媒體、民辦學校、城鎮社區組織等。結果原來的兩層型結構轉化為“國家、民間社會、個人”三層型結構。這樣的結構變化相對地減弱了國家對個人的控制能力，而個人的選擇機會則日益多樣化、對行政機構及其衍生物的依賴性大為降低；同時，也形成了廣闊的公共生活空間及個人生活空間，也因此大大地激活了人的潛能與活力。

其次是出現了中產階層。改革前的中國只存在著官僚特權階層和工人、農民、城市平民等下層社會，根本沒有中產階層。改革以來，隨著非國有經濟的迅猛發展和民間財富的迅速積累，一個收入豐裕、生活富足、資產殷實的中產階層正在形成。據保守的估計，全國個人金融資產超過100萬元的人數遠遠超過100萬，而資產超過千萬元和上億元的也大有人在。如將他們的家屬計算在內，這個階層已有相當可觀的人數。盡管他們目前在總人口中的比例還不大，但由于他們掌握著大量財富、主導著市場的發展趨向、控制著廣泛的社會資源、并且日益積極地參與經濟和社會生活，因此，他們的價值取向、思維方式和行為方式必將對社會產生愈來愈大的影響。

第三，知識階層的獨立性逐漸增強。以前視知識分子為附著在國家機器這張“皮”上的“毛”，既然“皮之不存，毛將焉附”，故而從整體上看，改革前知識分子根本沒有任何獨立性，只能被動地聽憑對他們的“改造”。伴隨著改革開放的進程，大批知識分子脫離了舊體制的羈困，既在經濟上自立，也在觀念上日趨獨立。即使仍留在國有體制內的知識分子的觀念也都保有一定的自由領地。這種變化既有助于知識階層整體智識水平的提高，也使得知識階層有可能作為社會進步的思想前導而發揮其應有的作用。

第四，社會中貧富兩極分化的趨勢。一方面，社會中的富有或中產階層的人數正在逐步增加；但另一方面，貧困化的人口仍為數巨大，城市里的下崗、失業人數還在不斷上升。據官方數字，1996年全國農村的貧困人口為6，000萬人，城鎮里生活水平低于貧困線的人口為1，176萬人。到1997年1季度末，全國國有和城鎮集體企業中停減發工資的職工人數為1，096萬人，停減發離退休金的離退休人員227萬，下崗職工已達900多萬，僅此三項合計就已超過2，000萬人，達歷年來的最高點。隨著國企改革的深化、經濟和產業結構的調整以及復關入貿進程的加快，下崗待業的職工人數還會進一步增加。就業壓力已構成當今中國最為突出的社會問題。此外，還有為數巨大的進城流民（一些城市居民稱之為“盲流”），他們構成了社會的底層，生活十分艱苦，其權益基本得不到保護。

第五，城市化現象。中國的建制市至1996年底已達666個，比十年前翻了一番，其人口占全國總人口的42％，建制市的城鎮居民達為兩億人。城市經濟的快速增長和城市生活方式的迅速傳播，使愈來愈多的農村人口受到城市文化生活、價值觀念、道德規范、行為模式和社會心理的影響，向城市遷移，從而使得城市人口不斷膨脹。早在九十年代初，由農村流入城市、設法定居的人口即已超過五千萬人。

文化變遷的三個特點

隨著改革開放中經濟和社會生活的變化，體現社會民族風貌的文化也有劇烈的變化。首先，社會觀念與正統意識形態日漸疏離。結束以來，革命年代制造的政治神話一一破滅了，正統意識形態（如階級斗爭、無產階級專政、、個人崇拜、計劃經濟、一大二公等）逐步走向衰敗。無論是精英文化、還是大眾文化或流行文化，都顯現出與正統意識形態疏離的趨向。繼社會中普遍出現的信仰危機、信念危機后，開始了社會觀念的更新，功利主義、實用主義、自由主義以及后現代主義逐漸表現出越來越大的影響力，但也同時出現了道德失范、拜金主義等觀念畸形演變。

其次是“西化”思潮日益擴散。作為先行的現代化范式的西方社會近年來對中國的影響已波及到文化的各個層面。在思想文化如哲學、宗教、藝術、文學、政治等方面，存在主義、精神分析學、基督教宗教哲學、權力哲學、實證主義、現代派、后現代派的各種理論都被介紹到了中國；文學藝術作品也受到了這些思潮的影響；而民主、自由、平等、人權等觀念的影響則更是廣泛深遠。在工具文化如自然科學、工程技術、經濟科學、管理科學以及廣告文化、營銷文化、服飾文化等方面，西方的影響也十分深入。例如，在大眾文化方面，如電影、電視劇、古典音樂、流行音樂、社交禮儀中，西方的影響可謂無所不在。以美國之音、英國BBC、法國廣播電臺的中文廣播為代表的西方傳媒的影響，也在逐步擴大。

第三是多元化的趨向。由于正統意識形態的控制能力削弱了，改革開放中經濟的多元化和利益主體的多元化導致了文化上的多元化。雖然社會主義文化仍在堅守自己日益緊縮的陣地，但自由主義和保守主義兩大思潮正在異軍突起。佛教、基督教、伊斯蘭教、道教以及儒家思想在中國都有復興之勢。各民族、各地域、各種人群的亞文化更是層出不窮、形式繁多?？梢哉f，多元化是中國社會轉型期文化最基本的特征。

政治層面的三個轉變

在轉型期政治諸多變化中，首要的變化是政治制度從極權主義轉變成威權主義。所謂的極權主義是指政權對社會生活的一切領域（包括人們的思維）實行無所不在的嚴密控制的政治制度。所謂的威權主義或一般意義上的“專制主義”，指的是雖然不民主、但當局在未遇到社會的公開挑戰的情況下往往不采用全面嚴厲管制手段的政治制度，即民間所稱的“無民主、有自由”的政治狀態。在威權主義體制中，盡管自由是有限度的，但比起極權主義時代來，社會氛圍要寬松許多；在極權體制中人們不敢做、不敢說、甚至不敢想的事，在威權主義時代都變得可以做、可以說、可以想了，社會生產力也因之得以啟動、獲得活力。當然，威權主義政治制度仍然存在著諸多弊端和矛盾，筆者將在下文中進一步分析。

政治上的另一個變化是革命家的統治轉變成技術官僚的統治。時代是清一色的老革命家統治的時代；鄧小平時代是老革命家與行政官僚、技術官僚混合統治的時代；而時代則是典型的技術官僚統治的時代。現在，從中共的政治局委員到省市一級的主要負責人，幾乎是清一色的理工科高等院校學歷背景、同時又具備多年的從政經歷。這些人雖仍具有意識形態上的承襲性，但大多較為務實，較具功利主義色彩，較重視操作技術、策略、權謀、手腕，較善于處理人際關系和實際問題，較具有靈活性。正是由于技術官僚執掌政權，才使得費邊式的漸進改革道路成為可能，但也使轉型期的中國政治顯現出缺乏人文主義底蘊的局限。

政治上的第三個變化是逐漸地從人治社會向法治社會的轉變。改革開始以來，立法機關制訂和頒布了一系列法律法規，它們覆蓋了政治、經濟、社會、文化、國防、外交各個領域，奠定了依法治國的法規基礎。同時，民眾的法治意識也顯著增強，遵守法律、不做違法的事已成為社會上大多數人的共識；用法律維護人權、維護公民的合法權益，也越來越成為人們的自覺選擇，民告官的事例屢見不鮮；律師在社會生活中的作用日益凸現。執政黨也開始強調“依法治國”，并在黨章中規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，要“使國家各項工作逐步走上法制化軌道”。當然，也要清醒地認識到，中國距離建立現代法治國家的目標還有很遠的路程。

在本文中對轉型時期諸項特征的概要描述是循著先經濟、再社會、文化、最后涉及政治的順序，這絕非隨意的排列，而是反映了社會發展演變的實際進程。中國的改革始于經濟領域，然后又逐步放射到社會、文化、政治領域。當改革使得社會的結構發生了深刻的變化之后，則政治改革就不可避免地會隨之到來，這是經濟、社會、文化發展的內在要求，不因人們對它的好惡而改變。經濟和社會發展到了一定的階段，只有進行相應的政治改革，才能建立新的政治秩序，將經濟和社會發展的成果制度化，以保證經濟、社會、文化在良性軌道上持續進步。其實不獨中國如此，先行的現代化國家如歐美諸國也是如此，后發的現代化國家和地區如東亞“四小龍”、前蘇聯、東歐各國亦莫不如此。認識這一普遍現象，對于理解政治改革的動因、條件、時機、作用具有重要意義。

二、社會轉型時期的主要矛盾與現行政治體制的弊病

中國社會轉型時期的主要矛盾

雖然改革開放改變了經濟體制、給中國社會帶來了生機和活力、促進了生產力的發展、促成社會的現代化轉型，但在中國的社會轉型時期也存在著許多突出矛盾和消極現象。曾在中共十四屆五中全會上作了題為“正確處理社會主義現代化建設中的若干重大關系”的講話，談到了中共高層時下最為注重的十二大關系，其行文的風格酷似的“論十大關系”，只是顯得更為空疏。其實，這十二大關系完全可以被解讀為中國社會中現存的十二項矛盾，它們確實令當政者左右為難、進退維谷。但是，這些矛盾都還不是社會轉型時期的主要矛盾。筆者認為，中國在轉型期中面臨著兩對主要矛盾：一是人民日益增長的物質文化需要與落后的社會生產之間的矛盾；二是發展中的經濟、社會、文化與落后的政治體制之間的矛盾?？梢哉f，轉型期的所有其他的矛盾或問題無不與這兩對主要矛盾有關，并受到這兩對主要矛盾的影響和制約。

因此，在社會轉型時期一方面應當積極推進經濟體制改革、大力發展社會生產力，另一方面也要相應地推動政治體制改革，逐步建立適應市場經濟發展需要的政治架構──憲政民主體制。中共領導層囿于一黨之私，只愿承認前一對主要矛盾，而刻意回避后一對主要矛盾。實際上，這兩對矛盾緊密相關的，如果只實行經濟改革，不推行政治改革、不建立憲政民主體制，就不可能建立公正、高效、公平競爭、充分保障財產權和經濟自由的市場經濟體系，也不可能杜絕現行體制產生的一系列弊端。

就人民最為痛恨的腐敗現象而言，執政黨年年高喊“反腐敗”，然而腐敗現象不但屢禁不止、反倒愈演愈烈，這與現行政治體制有著密切的關連。腐敗現象涉及公職人員出于私人目的而濫用公共權力和公共資源的各種行為，如貪污、索賄受賄、弄權勒索、任人唯親、結黨營私、揮霍浪費公共財產等。通俗地講，腐敗就是“以權謀私”，它也被稱為“政治之癌”。西方的政治經濟學曾用“尋租”理論來描述腐敗現象。在該理論中，“租金”泛指政府干預或行政管制市場競爭而形成的級差收入，即超過機會成本的差價。既然政府干預和行政管制能夠創造差價收入，即“租金”，自然就會有追求這種“租金”的活動，即“尋租”活動。“尋租”活動的特點是利用合法或非法手段（如游說、疏通、走后門、找后臺、行賄等）得到占有“租金”的特權。通俗地講，“尋租”就是“權錢交易”，即權力與貨幣的交換。腐敗現象蔓延擴散的制度根源在于，現存的政治經濟體制為持續廣泛的濫用權力謀取私利行為創造了機會。十九世紀的英國歷史學家阿克頓說過一句十分精辟的話：“權力導致腐敗，絕對的權力絕對地腐敗”。這句話點出了腐敗現象的要害，問題雖然出自權力，而根源則出自“絕對的權力”，即對權力缺乏有效的監督和制約；如果掌握權力的人不受監督和制約，就無法保證權力不被濫用，無法制止以權謀私，腐敗焉能不滋生蔓延？

同樣地，社會不公正、尤其是民眾反映強烈的司法不公正現象的普遍存在，也與現行政治體制有十分密切的關系。在現行體制下，各級黨政機關、司法機關掌握著各種生殺予奪的權力，這些權力原本來自人民，但現在人民卻無權過問權力的使用。于是，在許多場合，權力異化為統治人民、魚肉百姓的工具，而體制內的權力監督和制約機制（如黨紀、政紀、法制）卻相當薄弱，體制外的監督和制約形式（如大眾傳媒、政黨、社團）更是基本被禁止。這樣的制度環境遂使官官相護、徇私舞弊、貪贓枉法甚至草菅人命的惡行得以橫行無忌；百姓敢怒而不敢言，即令敢言也無處言、言之而無官理，切身權利受到侵犯卻得不到保護、也不敢聲張。各級黨政官員、司法官員既握有權力、享有種種特權，又不受實質性的制約，焉能保證其不濫用職權？大量社會不公正、司法不公正甚至執法犯法的現象即由此而生。

再如，國有企業普遍陷入嚴重困境的局面更是與現行政治體制有著千絲萬縷的關系。國家機關本應是履行公共服務和社會管理職能的機構，不應直接管理企業。但各級國家機關時至今日仍在管理著數以百萬計的國有企業，干預這些企業的組織管理、生產經營、干部任免乃至于技術改造。在國有企業內，廠長、經理還要接受同級黨委的領導，大多數企業的廠長、經理與黨委、書記之間關系緊張，這種現象嚴重地干擾了企業的正常生產經營。而下崗與失業工人的社會救濟、建立社會保障體系、提供就業機會、進行再就業職業培訓等工作，本應由政府承擔起管理職責，現在政府部門卻經常將這些責任推給企業，使得許多現實困難難以有效地解決。因為，很明顯，抓企業、抓經濟、抓物質建設，就有油水、有實惠、有利益，也容易出政績；而組織下崗職工培訓之類的事，是吃力而又沒“油水”的，所以各級官員就興趣索然了。這種政企不分、黨企不分、以政代企、以黨代企、政府職能嚴重錯位的現象，正是現行政治體制不適應經濟、社會、文化發展需要的集中表現。過去二十年來，雖然政府數度試圖改變這種狀況，但始終未見成效，其根本原因是只在經濟管理體制上“作文章”，而不觸動政治體制和政府管理體制?，F在，多數人都看得很清楚了，如果再不從根本上改革現行政治體制和政府管理體制，國有企業是不可能真正走出困境的。

至于其它方面，諸如中央與地方的關系、教育與科技發展、環境保護與資源開發、人事干部管理與公務員制度、所有制問題、分配問題、財政問題、新聞媒體問題等，無不與政治體制有著密切的關系。筆者不在此逐一論述，讀者盡可舉一反三而思之。

中國政治制度的歷史回顧

中國現行的政治體制有其悠久的歷史淵源，可上溯到兩千多年前的秦王朝。秦朝首次實行郡縣制，將全國劃分為36郡（相當于今之?。⒘她嫶蟮墓倭艡C構，實行高度集權的君主專制統治；立法、行政、司法、監察、軍事等各種權力都操于皇帝一人之手，“天下之事無小大皆決于上”；又實行嚴刑峻法，任何對皇帝和專制統治的不滿和非議，都會遭到殘酷的鎮壓；且“焚書坑儒”，毀滅文化，大批消滅知識分子，取消學校，以強制力量和鐵血手段壟斷意識形態。秦以后的歷朝歷代之統治形式雖不斷變化，但秦朝創立的大一統式君主專制政體卻一脈相傳，至清朝可以說臻于完備。1911年的辛亥革命結束了長達兩千多年的君主專制政體的統治，但由于軍閥割據、戰亂不已，中國一直未能建立現代民主政體。孫中山先生雖有此志向，倡導民族、民權、民生之“三民主義”，惜不幸英年早逝，壯志未酬。此后，率北伐軍在南京建立了國民政府，一再宣稱要繼承中山先生的遺志，經由軍政、訓政、最終實現憲政，建立民主政體。但相繼爆發的國共戰爭、抗日戰爭加之國民黨統治的腐敗，使得國民黨政權很快土崩瓦解。

和中共正是抓住了國民黨統治的專制、腐敗與忽視底層民眾利益的弊端，發動了以“打土豪、分田地”為號召的農民革命，采取了“以農村包圍城市”的戰略，并最終把國民黨統治者趕出大陸，建立了植根底層、植根鄉村的中共政權。令人遺憾的是，和中共領導人也未能擺脫中國古代專制主義的傳統，毛本人即以超越“秦皇漢武”自詡，又以明朝正統繼承人自居。在時代，中國實行的仍然是高度中央集權的統治。歷史學家黃仁宇在其所著的《中國大歷史》一書中評論道：“中國的當代史可以簡明的條例：國民黨和制造了一個新的高層機構。中共與創造了一個新的低層機構，并將之突出于蔣之高層機構之前?，F今領導人物繼承者的任務則是在上下之間敷設法制性的聯系，使整個系統發揮功效”。這段評論頗具史家之慧眼與洞見。

政治發展理論認為，一個國家要實現現代化，在政治上至少要具備四個基本條件：第一，這個國家必須是統一的；第二，這個國家必須是真正獨立的，不受任何外國勢力的挾制；第三，這個國家必須克服個人獨裁專制，不能由一個人決定國家的一切；第四，這個國家應該逐步建立起一整套適合經濟發展的法制體系和政治架構。若不具備這幾個基本條件，則一國即使實現了工業化，或依賴豐富的自然資源使國民過上比較富裕的生活，仍只能算作“畸型現代化”，發動過第二次世界大戰的德、意、日就曾是這種“畸型現代化”的范本。也因此，“二戰”后德、意、日都重新制訂了憲法，采行了憲政民主政體。

中共奪取政權后，應該說在中國大陸上述之一、二項條件即初步具備，若能在三、四項條件上努力一番，則中國大陸的經濟起飛、社會進步、文化繁榮、政治發展的進程早已發端，中國的現代化絕不會付出如此慘重的代價，今日之中國斷不至于落后如此許多。實行改革以來，雖發生了從極權主義向威權主義的轉變、在法制建設方面也有了一些進步、社會擺脫了意識形態的禁錮之后亦日趨開放，但從總體上來看，現行政治體制的弊端日益顯露，政治改革嚴重滯后已構成了社會生產力繼續發展的障礙。

現行政治體制的弊端剖析

中國現行政治體制的弊病甚多，呈現出一種并發性的病理狀態。下面僅擇其要者剖析之。首先是權力的軟約束機制。中共建政后受斯大林主義的蘇聯模式影響，經濟上實行計劃體制、政治上實行。改革開放以來，中共逐步順應時代潮流，放棄計劃體制、肯定市場經濟；但在前蘇聯東歐各國均已放棄一黨制的大趨勢面前，仍力拒權力制衡原則。權力本身并無所謂好壞，關鍵在于它被用來做什么樣的事；健全的政治體制應具有一整套對權力的硬約束機制，以保證權力被用來做好事、防止權力被用來做壞事；即使出現濫用權力的情形，也能及時發現和揭露、并盡快糾正。而現行政治體制則恰恰與此相反，在權力集中于黨政機關和官員的環境中，對權力的監督和制約機制卻十分軟弱。

在體制內，監督與制約機制相當薄弱，司法系統弊端叢生，在多數地方行政監察部門形同虛設、作用甚微，黨的紀律檢查機構對同級黨委基本起不到監督作用。轟動全國的原中共政治局委員、北京市委書記陳希同貪污腐敗一案，早在1989年“六。四”事件期間，民眾就有強烈反映，卻一直拖延至1997年才處理。與之類同的現象還不知有多少，違法者迄今仍逍遙法外，繼續恣意妄為。對權力的軟約束機制導致種種決策失誤，給國家造成重大損失的現象也比比皆是。而體制外的監督和制約形式，如政黨監督、社團監督等，基本被禁止了；被中共稱為參政黨的所謂“派”，由執政黨控制、向執政黨領取經費，故而對執政黨根本構不成任何制約；新聞傳媒（實際被納入體制內）受到嚴格控制和檢查，不允許體制外出現任何大眾傳媒。因此，除了阿諛之詞和忠順的建議之外，很難公開發表其他的不同聲音，民眾及社會不同利益群體的參與管道十分狹小。

其次，人治、權治大于法治。法治是現代社會的標志，而人治則是傳統社會的特征。中國的現行政治體制中，人治重于法治。法律還遠未具備至高無上的地位，連國家的根本大法──憲法的權威都很成問題，違憲現象時有發生，卻從未有過違憲審判的案例；在司法方面，有法不依、執法不嚴、違法不糾、司法不公的現象普遍存在；民眾的法制觀念、法治意識也不夠強，例如，企業或個人的逃稅、漏稅行為既相當普遍而又被視為平常之事；各級黨政官員辦事時優先考慮的往往是人際關系而非法律規制，講人情、憑關系的習慣仍根深蒂固，就連中央和省部級的高層官員也都普遍崇尚行政權力，而忽視法制的作用。因此，若問到現實生活中究竟是權大還是法大這一問題時，多數人會回答權比法大。這種人治重于法治的現狀使得社會經濟秩序紊亂、交易成本高昂、人際關系復雜化，十分不利于社會的穩定及良性發展。

再次，出現了體制性腐敗這一社會痼疾，貪污受賄、權錢交易已成為社會經濟運行機制的組成部分。只要舍得花錢，什么違法的事情均可暢通無阻；連王朝末年的賣官鬻爵這樣的丑惡現象也已屢見不鮮；不少部門、單位的領導者儼然就是當地的土皇帝、土霸王；雖然上千萬工人下崗失業、數千萬農民生活困難，但各級官員們仍然一擲萬金、花天酒地。對此，執政黨的解釋是，干部受到了“資產階級腐朽思想和生活方式的影響”、“個別”黨員干部意志薄弱、經受不住考驗云云；似乎只要加強教育、嚴肅黨紀，就可消除腐敗現象了。其實，整黨整風已歷數遭，腐敗現象反呈愈演愈烈之勢，以致于在“十五大”報告中也發出感慨：“如果腐敗得不到有效懲治，黨就會喪失人民群眾的信任和支持”。

唯有從現行制度中尋找原因，才能明白為何會出現如此大范圍的以權謀私的腐敗現象。目前中國養著一支龐大的官員隊伍，1995年底全國的黨政工團管理人員超過3，600萬，占職工總數的32％，全年支付他們的工資獎金為4，700億元；若再加上農村的690萬吃皇糧的人，養各級干部的花費在1996年即已達11，000億元，相當于國民生產總值的20％。盡管國家所費甚巨，但因官員數量過大，他們名義上的人均工資收入并不多。例如，中央部委的司局級官員的月工資收入就不足1000元，還不及大飯店的服務員。在這種情況下，手中掌握許多權力的官員們面對的又是對權力的軟約束機制，結果就出現了腐敗現象的大面積蔓延。如果能強化對干部的社會監督，或者能裁撤冗余的官員以適當提高在位官員的薪資，都有助于遏制腐敗。可是，這些一目了然的措施卻被長期排拒，導致腐敗的體制則得以延續。由此可以很清楚地看出，廣泛的腐敗之實質性原因是制度安排不合理，中國目前的腐敗可被稱為“體制性腐敗”。鄧小平曾明白地說過：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。要真想遏制腐敗，就必須改革現行的制度，僅強調教育干部和黨紀，實際上是治標不治本，不可能從根本上解決問題。

第四，現行政治制度只要求民眾服從政府，卻不尊重關懷人權與人的自由這些基本價值。雖然現行憲法規定“公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”，但這些自由在現實生活中其實并不存在，人民若想履行這些憲法規定的自由，將受到憲法和法律中其他條款的懲處。又如，憲法雖然明文規定，公民的人身自由和人格尊嚴不受侵犯，但法律體系中并無具體的保障人身自由和人格尊嚴的制度。所以，即使公民的人身自由和人格尊嚴每每受到侵犯，他們也無可奈何。特別是當政府部門與公民發生利益沖突時，公民總是處在弱勢和被侵害的地位，幾乎所有的現行制度和法律都基本上是有利于政府及其官員、而壓制普通公民權益的。這樣的體制當然不利于調動人民的工作積極性、創造性和社會責任感，也容易使公民產生與政府的疏離感、對立情緒，造成社會價值取向的偏移。

第五，民主化程度偏低。民主化是政治現代化的主要標準，主要包括公正選舉制度的推廣、大眾參與政治程度的提高、政黨和政府機關決策程序的民主化、實行代議制、政治多元化等。我國現行政治體制的特點是，權力高度集中、以政黨控制社會、以領袖控制政黨，若發展到極端就是一個人說了算（與君主專制一樣），與現代民主政治相去甚遠，決策過程中也基本上沒有制約機制和糾錯機制。正因為如此，中國才出現了反右派、反右傾、公社化、、“四清”直到史無前例的“”，造成幾千萬人的非正常死亡和幾千億元的國民財產損失，連國家主席都保不住自己的性命。1978年以來，雖進行了一系列經濟改革，但政治改革卻一直裹足不前；鄧小平說過要實行政改、卻未能實行；、兩位想推動政改的黨的總書記都被趕下了臺；此后，當局在政改方面仍然猶豫不前，在意識形態領域還有倒退。近幾年來，雖然在人代會制度以及村民自治方面出現了一些可喜的變化，但都未觸及政治體制的根本，中國的民主化程度仍然是相當低的。

三、中國政治改革的總體目標與基本原則

以上的兩章實際上已論證了為什么在推進經濟改革的同時也應進行相應的政治改革。政治改革的基本方向是改革不民主、不公正的政治體制，建立民主、公正的政治體制。下面進一步探討中國政治改革的總體目標與基本原則。

中國政治改革的總體目標是建立憲政民主體制

關于政治體制的比較研究可追溯到兩千多年前古希臘的偉大思想家亞里士多德。亞氏一生悉心研究過150多個希臘國家的政制，并著有《雅典政制》一書。他在其鴻篇巨著《政治學》中，把當時的政體歸納為三種基本類型、而每一類型又有一個變態政體：其一是以一人為統治者的“王制（君主）政體”，其變態為僭主政體、以一人的利益為依歸；其二是指以少數人為統治者的“貴族（賢能）政體”，其變態為寡頭政體、以富人的利益為依歸；其三是以多數人為統治者的“共和（民主）政體”，其變態為平民政體、以窮人的利益為依歸。亞氏本人在政治哲學上主張中庸之道（這與我國古代圣人孔子相合），因此既不贊成一人之統治、也不贊成富人或窮人的統治；而是主張實行由中產階級執政的“溫和的民主制”。他認為，中產階級就是那些“占有一份適當而充足的財產”的人；惟其財產適當，所以不致于為富不仁；惟其財產充足，所以不會覬覦他人；更重要的是，惟其人數較多，所以這個階層就能平衡富有階層和貧窮階層的勢力，而使國家“少受黨爭之禍”；“惟有以中產階級為基礎才能組成最好的政體，中產階級（小康之家）比任何其它階級都較為穩定”。后世關于政體分類之理論蓋出自亞氏，今人倡導中產階級之作用其源頭亦不言自明。

參照亞氏的理論，筆者把當今世界現存的政治體制也分為三種類型：其一為專制政體，指政權掌握在一人或一黨一派手中、不容許其他人或黨派參與的政治體制；其二為民主政體，系指政權通過選舉制和代議制掌握在公民手中的政治體制；其三為介于專制政體和民主政體之間的各種中間形態的政治體制，如轉型過程中的過渡性政治體制、雙軌制的政治體制、半威權主義的政治體制、實行強黨政治的政治體制等。本文上一章對我國現行政治體制的弊病的剖析，亦可視為對專制政體的病理分析。正因為專制政體存在著妨礙國家發展、社會進步的一系列弊端，世界上愈來愈多的國家和地區紛紛廢除專制政體、建立了民主政體。美國當代政治學家亨廷頓在《第三波二十世紀末的民主化浪潮》一書中指出，自十九世紀初迄今的人類歷史中出現了三波民主化浪潮。第一次民主化長波從1828年至1926年，其間有近30個國家建立了民主政體；第二次民主化浪潮從1943年至1962年，有10多個國家相繼建立了民主政體；第三波民主化浪潮始自1974年4月25日葡萄牙少壯派軍官發動軍事政變、推翻卡埃塔諾的獨裁統治，一直到今天仍在持續不斷地進行之中，又有一大批國家陸續建立了民主政體。由此可見，民主化是一種世界性的歷史潮流。

民主政體起源于古希臘時代的城邦民主制，它是商業經濟發展的必然要求，是新興工商業主和城市平民與氏族貴族斗爭及妥協的產物。其最著名的代表即雅典民主制，具有以下四個特征。第一，主權在民。由全體公民組成的公民大會為國家的最高權力機構，“政事裁決于大多數人的意志，大多數人的意志就是正義”。就象伯里克利在著名的“喪禮上的演說詞”中說的，“我們的政治制度之所以被稱為民主政治，是因為政權是在全國公民手中，而不是在少數人手中”。

第二，權力制約。公民大會的常設機構是議事會，它是具有立法、行政、司法職能的權力機構，但要受到公民大會的制約；同時，公民大會也受議事會的制約，公民大會不能通過未經議事會準備和未經主席團事先以書面公布的任何法案；議事會還要受法院的制約，法院對官吏和法律進行監督和控制。

第三，法律至上。雅典人視憲法為最高法律，神圣不可侵犯。從梭倫開始的每次改革無不以修憲為起點，隨后便以執行和捍衛憲法為基本職責。享有很大權力的法院的基本任務之一就是審查某項法律是否違憲。公民大會通過的決議若有違憲，法院可宣布撤消該項決議。官吏必須秉公執法、不圖私利、不徇私情，一旦觸犯法律，便要受到懲處。

第四，公民意識。由于任用官職不再受財產和門第的限制，人人皆可為政，貴族和平民的對立狀態隨之消失。統一的公民集體得以形成。對雅典人來說，公民和公民權是至關重要的；關心雅典、參與政治、輪番理政，是雅典人心目中神圣的事情；城邦至上、政治為本，成為雅典人的共識。盡管從那時起到今天已有兩千多年時間，民主政體的理論和實踐也有了很大發展，但現今的關于民主的基本原理和基本原則都奠立在那個時期。

對于人民來說，民主的政治體制當然要比專制的政治體制好得多。然而，民主的政治體制也不是完美無缺的。有的西方學者指出，由于民主風氣的盛行，強調平等和個人的權利，導致了政府權威的削弱；個人與社會集團對政府的要求越來越多，而且總認為政府有責任滿足這些要求，使政府背上了“過重的負荷”；民主社會一方面要協調各種利益、以建立共同目標，但公民大眾意愿的充分表達往往使目標分散化，如此等等?？傊?，“過分的民主意味著統治能力的匱乏，統治能力的疲軟表明民主的不完善”。尤其應該說明的是，傳統意義上的民主被闡釋為“多數人的統治”、視多數人的意志為正義，這就容易忽視少數人的意見和利益；而真理往往是由少數人發現的，如果一概按照多數人的意見行事、壓制少數人的意見，勢必會阻礙思想的進步和社會的發展，甚至導致多數人的專制與暴政，歷史上不乏此例。

因此，人類經過近代幾百年來的探索與實踐，修正、改進和完善了傳統的民主政體，將憲政與民主、共和結合起來，創立了一種高級形態的政體──憲政民主政體。根據歐美憲法學家的闡述，憲政民主制度主要有九項特征：第一，政府權力應由憲法加以限制；第二，實行分權制衡；第三，人民主權和民選政府；第四，建立憲法審查制度；第五，司法獨立；第六，警察應受控制；第七，文官控制軍隊；第八，保障個人權利；第九，發生緊急狀態時堅持實施憲法。筆者則將這九項特征歸納為四項基本原則：第一，以憲法和法律為最高權威；第二，以人權和人的自由為本位；第三，以憲法和法制約束權力為重心；第四，以司法審查為保障。憲政與民主、共和的結合，彌補了民主與共和的根本缺陷，為民主與共和提供了法律和制度上的實現手段。在現代代議制民主之下，政治權力的基礎仍在于人民，而且這種權力是通過成文憲法表達出來的；憲法成為政治權力的最根本的法律來源，成文憲法劃定政府及其不同部門之間的界限，規定了官員由人民直接或間接選舉的方式產生，并確保這些制度安排各自的獨立和完整。憲政已經成為法治和民主的代名詞，它意味著依據憲法來治理國家的民主政治。

我國現行的政治體制存在著權力的軟約束、體制性腐敗、權大于法、不尊重人權、民主化程度低等弊病。而憲政民主體制的主要特點就在于，它能有效地限制權力（限政）、抑制腐敗、奉行法治、保障人權、維護民主。同時，實行憲政民主改革也是世界性的歷史潮流，借用孫中山先生的話就是，“世界潮流，浩浩蕩蕩，順之則昌，逆之則亡”。所以，中國政治改革的總體目標應該確定為建立憲政民主體制。

在中國憲政并不是新鮮事物。1905年清政府就曾派出五大臣前往歐美、日本各國考察憲政，并于1906年9月1日“仿行立憲”上諭，1908年8月27日頒布“憲法大綱”。其目的并非是真要實行憲政，而是企圖在確?；蕶鄬Ｖ频那疤嵯?，實行君主立憲政治。結果，由于清政府的腐敗及其對待憲政改革的消極態度，許多立憲派人士轉向革命。推翻清王朝的民主主義運動的杰出領袖孫中山，是一貫主張建立憲政民主體制的。他創立的同盟會制定了“革命方略”，將革命程序分為“軍法之治”、“約法之治”和“憲法之治”三個階段。后來孫中山又將這三個階段概括為軍政、訓政、憲政，即先以軍事力量掃除一切障礙、奠定民國基礎，再以文明法理訓導國民、建設地方自治，待條件具備后即實行憲政。惜乎中山先生早逝，加之軍閥混戰，其政治理想未能實現。三、四十年代，國民黨政府也曾一度倡導過立憲運動，但因日本的入侵導致民族危機和共產主義運動的興起，致使國家的政治長期停滯在軍政和訓政階段，未能向前推進。一直到1988年，在臺灣各階層民眾的推動下，蔣經國在臺灣宣布開放黨禁、報禁，進行民主改革，才使得臺灣地區的憲政運動取得實質性進展，憲政民主體制得以建立。

中共執政之前也曾主張過憲政。1940年2月，在“新民主主義的憲政”之演說中就提出，“中國需要的民主政治，既非舊式的民主，又遠非社會主義的民主，而是合乎現在中國國情的新民主主義。目前準備實行的憲政，應該是新民主主義的憲政”。胡繩主編的《中國共產黨的七十年》提到，1944年上半年，“中共中央決定參加憲政運動，要求共產黨員在憲政運動中，團結一切民主分子，達到戰勝日本侵略、建立民主國家的目的”。但那時中共其實是把憲政當作達到自己的政治目標的手段而非真正的目的。共產黨取得政權后，就立即仿照蘇聯模式、建立了的政治體制，再也不提憲政了。也因此今天中國大陸的民眾普遍對憲政一詞十分陌生，倒反而是經歷過國統區生活的老知識分子還記得這一概念。

中國政治改革所應遵循的基本原則

美國政治學家埃爾金和索烏坦在他們的新著《新憲政論：為美好的社會設計政治制度》中，提出了設計新型政治制度所應把握的三個要點：第一，限制政治權力的濫用；第二，能夠很好地解決社會問題；第三，有助于形成公民的性格。筆者認為，他們的觀點對當代的憲政民主理論有所發展和創新，對我們研究中國政治改革的基本原則很有啟發。

當代的憲政理論發源于古典的憲政思想，其核心是限政與控權，即限制政治權力的濫用、保障人權與公民權、維護市場秩序與經濟自由。但是，政治制度還有兩項其他的用途：第一，它們是執行決策的手段，或更廣泛地說，是解決社會問題的方法；第二，政治制度具有教育性與引導性，會影響其公民的價值觀、性格和道德理念。因此，新憲政論必須考慮到，設計政治制度時不僅要注意控制掌權者、使其不能濫用職權，而且要關注社會問題的有效解決和公民性格的形成。憲政民主政體不單是要防止權力被濫用，還要能保證權力被有效地利用來制定政策，以改進公民福利、培養公民意識。

基于上述理論和觀點，筆者提出了以下幾項政治改革應當遵循的基本原則。第一，應有利于保障人權和增進人民福利。憲政民主國家的主權屬于全體人民，因此，它的政治體制必須力求作到以人為本、以民為本。我國古代雖有“民為邦本”的說法，但事實上歷朝歷代的統治者卻將人民當作可任意宰治的“草民”。今后的政治改革必須從根本上改變這種統治人民的體制，通過憲政、民主、共和、法治等制度，將政治體制的基點轉移到人民主權之上，使新建構起來的政治體制成為保障人權和增進人民福利的最有效的工具。

第二，有利于經濟發展和繁榮。經濟發展和繁榮是人民幸福、社會進步的基礎。因此，政治改革要想取得成功、得到社會各階層的支持，就必須把促進經濟發展和繁榮放在極重要的位置上。新的政治體制必須保障公民的財產權利和市場秩序、有助于克服阻礙經濟發展的種種弊端、降低交易費用、提高經濟效益、合理配置資源、增加社會財富。

第三，有利于社會發展與社會公正。單純強調經濟發展是不能保證人民的福利的，還要實現社會發展和社會公正。政治改革應充分考慮到一系列社會制度的變革和建設，以便能逐步健全社會保障體系，建立公平的社會分配制度和良好的社會治安秩序，建設各種適合人民需要的社會文化設施，發展教育、科技、文化、體育、醫療衛生以及保護生態環境等。

第四，有利于政治發展與政治穩定。經濟、社會、文化與政治之間是互動的，經濟、社會、文化的發展會帶動政治的發展，政治的進步也會促進經濟、社會、文化的發展。對一個健全的社會來說，保持政治發展和政治穩定是必不可少的；而沒有適宜的政治制度和法治的保障，任何社會都不可能長治久安，其經濟亦不可能持續健康地發展，其文化也難以興盛。因此，在籌劃政治改革時必須著眼于促進政治發展、并盡可能保持政治穩定。需要指出的是，任何形式的政治變革都可能伴隨著一定程度的政治摩擦甚至沖突，這也正是那些反對或害怕政治改革的人抵制政改的主要口實。但是，若因此而拖延政治改革則會付出更大的、驚人的代價，甚至導致國家和社會的巨大災難。此決非危言聳聽，我國近半個世紀以來的歷史已一再證明了這一點。所以，我們既要積極主動地進行政治改革，消除現行政治體制的弊病，建立憲政民主體制；又要大力培養公民意識、公民性格和法治觀念；還要運用政治智慧來降低可能發生的政治動蕩的震幅，盡量減少政治發展的代價，以最大限度地維護全體國民的利益。

筆者以為，以上四條（當然不限于此）是合乎中國實際的明智的選擇，似可作為中國政治改革所應遵循的基本原則。

我們堅信：

只有實行憲政民主體制，中國才能真正建成完善的市場經濟體系。

只有實行憲政民主體制，中國才能走上長治久安的軌道。

只有實行憲政民主體制，中國的現代化才能取得最后的成功。

只有實行憲政民主體制，中國才會有輝煌絢麗的明天。