監獄經濟體制改革論文

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內容摘要

監獄經濟是伴隨著監獄及其行刑活動而產生的一種特殊的經濟活動，它的存在及其發展不僅能使罪犯勞動力資源得到開發利用，為國家經濟建設做出貢獻，而且還能為監獄有效執行刑罰提供物質保障和現實載體。而監獄經濟的運行狀況，直接取決于監獄經濟體制。

在傳統的社會主義計劃經濟體制時期，監獄經濟體制是一種權力高度集中、監獄和監獄企業合為一體的體制，并且一直延續到今天。但是在當前市場經濟條件下，監獄企業在競爭中力不從心，處于弱者地位，經濟效益不斷下滑，監獄的生存也受到了直接威脅，監獄的改造質量水平因此而不斷下降。表現在監獄經濟方面，面臨著監獄企業補充監獄各項建設經費、生產經營債務、辦社會等負擔過重；監獄企業長期投入不足，發展空間嚴重受阻；傳統監獄企業管理體制不適應市場經濟等主要困難與問題。表現在監獄經濟體制方面，存在監獄刑罰執行、教育改造職能和監獄經濟管理職能難以到位；監、企、社混合多元體制造成監獄工作復雜與艱難；現行監獄經濟體制的瑕疵容易滋生司法腐敗等主要弊端。隨著我國政治體制、經濟體制改革及法治建設的不斷深入，以“監企合一”為核心的監獄經濟體制面臨的困難與弊端逐步顯露，越來越不適應形勢發展的要求。因而這一問題也是當前亟待研究解決的重要課題。

本文在對監獄經濟發展歷程進行總結回顧的基礎上，明確了監獄經濟的重要地位，論證了監獄經濟體制改革的必要性，從多方面分析了監獄經濟體制存在的弊端和問題，并提出了我國監獄經濟體制改革的方向和對策。本文認為，必須加快監獄經濟體制改革，要加大改革力度，落實全額保障政策，推進監、企、社分開，使監獄更好地履行刑罰執行職能；要認真執行政策，將監獄執法經費支出與監獄企業收入分開；要努力建立現代企業制度，理順監企關系，建立促進新型監獄體制規范運行，以“全額保障，監企社分離，收支分開，規范運行”為監獄經濟體制改革的總體目標，從體制、機制和源頭上解決目前監獄經濟體制中存在的突出矛盾和問題，從而真正建立和完善公正、廉潔、文明、高效的新型監獄體制和工作機制。

關鍵詞：監獄經濟改革探討

目錄

摘要……………………………………………………………1

引言……………………………………………………………4

一、監獄經濟的概述…………………………………………7

（一）監獄經濟的基本涵義…………………………………7

（二）監獄經濟的主要特點…………………………………7

（三）監獄經濟關系…………………………………………9

（四）監獄經濟的產生原因…………………………………10

二、我國監獄經濟及相關體制發展的歷史沿革……………14

（一）新中國監獄生產的創建階段………………………15

（二）監獄經濟的形成和發展階段………………………16

（三）我國監獄經濟的現狀…………………………………19

三、我國監獄經濟體制改革的必要性………………………20

（一）當前監獄經濟面臨的主要困難與問題………………20

（二）現行監獄經濟體制存在的主要弊端…………………24

四、對我國監獄經濟體制改革的探討………………………27

（一）監獄經濟體制改革的目標……………………………27

（二）監獄經濟體制改革應堅持的原則……………………28

（三）對于我國監獄經濟體制改革的幾點思考……………29

結束語…………………………………………………………34

參考文獻………………………………………………………35

后記……………………………………………………………37

我國監獄經濟體制改革的探討

引言

罪犯勞動是指罪犯在監獄機關的組織和監督下從事改造自然并使自身得到改造的活動。馬克思主義認為：“勞動是人類生活的第一基本條件?！眲趧觿撛炝巳祟惐旧?，創造了人類社會及其歷史，勞動實踐是人的意識、觀念產生、發展及轉化的主要源泉。罪犯作為社會中的一員，也應該參加勞動，需要在勞動中改造自身。罪犯勞動是人類社會勞動的一個組成部分，是自由刑執行的基本內容之一，其根本目的也是為了改造罪犯。

罪犯勞動并非我國獨有。16世紀建造的阿姆斯特丹監獄據認為是“以勞動療法使犯人回歸社會”的第一批現代監獄。罪犯勞動也是國際人權文件規定的囚犯義務。世界各國的法律也都明確規定服刑犯人須參加勞動?，F代各國監獄普遍認為，對罪犯的有效勞動進行合理的經營還可以減少國家的財政支出，節約改造成本。

我國的罪犯勞動以馬克思主義理論及其勞動學說為指導，成為改造罪犯、造就新人的基本手段，從而使罪犯脫離了殘酷的懲罰和壓迫，這是我國罪犯勞動的本質和特色所在。我國現行《監獄法》明文規定，對罪犯實行“懲罰和改造相結合，教育和勞動相結合”的改造原則，并由國家提供罪犯勞動必需的生產設施和生產經費。為適應勞動改造罪犯需要，保障監獄罪犯勞動改造場所和條件，監獄興辦生產經營項目進而構成了我國社會主義國有經濟的一個特殊部分即監獄經濟。

我國監獄經濟作為國有經濟的特殊組成部分，受歷史原因和計劃經濟體制因素的影響，長期以來一直處于監獄工作的附屬地位。從建國初期的“三個為了”，到“兩個結合”，再到“改造第一，生產第二”，歷次監獄工作方針雖然都是符合當時革命和建設需要的正確指導，但是監獄經濟的地位始終處于附屬的地位，對監獄經濟的管理同監獄管理一樣，長期實行中央和地方管理，逐步形成了“監企合一”的監獄經濟管理體制。在計劃經濟年代，國家實行單一的公有制經濟體制，生產靠計劃，材料靠供應，設備靠調撥，產品靠包銷，根本不存在競爭，這與監獄集中領導、半軍事化管理、封閉式運行的體制十分適應，使監獄經濟得到了很大發展。發展監獄經濟不僅提供了勞動改造罪犯的場所，而且為社會創造了一定的物質財富，緩解了國家財力不足、監獄經費緊張的狀況。但是由于長期處在相對封閉的環境和附屬地位，監獄企業的管理十分粗放，效益低下，同時由于不同地區的發展不平衡，造成各省市監獄企業發展也很不平衡，加之監獄企業涉及的行業多、產品雜，機械、煤炭、電力、建材、農業等傳統產業幾乎無所不包，且地處分散，技術含量低，規模小，競爭力差，形成了多種管理模式和復雜的經濟格局。

隨著我國市場經濟體制的建立和完善，面對激烈的市場競爭，“監企合一”的管理體制使監獄企業缺乏應有的生機和活力，難以適應市場競爭，普遍出現了經營困難。同時由于監獄經費不能足額保障到位，監獄企業又背負上補償監獄經費和辦社會職能的重負，造成監獄經濟步入發展困境。市場經濟要求監獄企業成為自主經營的主體，但是由于生產收入和監獄經費直接掛鉤，監獄企業既要按照法律規定，服從、服務于監獄“懲罰與改造相結合，以改造人為宗旨”的工作方針，又要遵循各自所處的行業特點、規律、法規辦事，所以監獄企業越來越難以適應社會主義民主法制建設和市場經濟體制的要求，并且由于監獄經濟的困境，嚴重影響和制約了監獄刑罰執行職能的發揮，個別監獄甚至發生了利用職權創收等嚴重的警察犯罪案件。

近年來，國家司法部作為監獄主管部門會同理論界與相關部門先后多次召開專題會議，研究解決監獄經濟困難的問題，并出臺了一系列對監獄企業的扶持優惠政策，但是至今仍未能從根本上解決監獄經濟發展問題。針對監獄經濟發展面臨的困境，各級司法行政機關以及基層監獄也進行了積極的探索與嘗試，但是由于全國監獄經濟管理模式和條件千差萬別，一直沒有探索出普遍適應全國監獄企業發展的成功道路，監獄經濟管理體制改革問題遇到了前所未有的堅冰。

筆者作為司法行政系統的一名工作人員，在工作實踐中親歷了監獄經濟體制改革和探索的過程。特別是參加了經濟管理研究生課程學習以后，更加深刻地認識到，進行監獄經濟管理體制改革，走出監獄經濟發展困境，是適應社會主義市場經濟體制，保障監獄正確執行刑罰，維護安全穩定職能的迫切需要。所以，對我國監獄經濟體制改革問題進行學習和研究，積極探索符合中國特色社會主義監獄經濟管理模式，是一件十分有意義的事。本文以經濟管理學科的相關理論作指導，闡述監獄經濟的概況，分析我國監獄經濟體制現狀和存在的問題，并初步探求具體之改革措施。

一、監獄經濟的概述

（一）監獄經濟的基本涵義

作為國家的刑罰執行機關，監獄在履行懲罰和改造罪犯職能的過程中，必然會遇到一個現實問題即罪犯勞動力資源的開發利用。對于這一問題的解決，從監獄這一微觀層面講，已經超出了刑罰執行的范圍，但這一問題本身又與刑罰執行活動存在著內在的聯系。罪犯勞動力資源的開發利用，不可能脫離監獄及其行刑活動而完全獨立存在。無論哪個時期的監獄，其在履行職能的過程中，都難以回避罪犯勞動力資源的開發利用，即罪犯勞動問題。

對勞動力資源的開發利用是一項純粹的經濟活動。而開發利用罪犯勞動力資源，既具有一般經濟活動的共同內容和本質，同時也有它自身的特性。開發利用罪犯勞動力資源，其前提條件是罪犯及其監獄的存在，沒有罪犯及其監獄的存在，也就無所謂罪犯勞動力資源的開發利用問題。據此，可以將監獄經濟定義為：與監獄行刑活動相伴而產生，以罪犯為主要勞動力并在其過程中完成對罪犯勞動改造的生產、分配、交換和消費活動的總和。監獄經濟的核心是監獄生產，監獄經濟的組織主體是監獄企業，而不是監獄，對監獄而言，監獄經濟活動有它的獨特性。監獄經濟的存在、運行和發展，也要按經濟規律辦事。不講成本和收益，不能提供市場所需要的產品和勞務，監獄經濟就不可能存在和發展。

（二）監獄經濟的主要特點

1、監獄經濟與監獄行刑的融合性。

與一般社會經濟活動相比較，監獄經濟與其最大的區別就在于，監獄經濟活動以監獄的在押犯為主要勞動力。作為勞動者，國家有義務對罪犯勞動力資源加以開發利用。作為罪犯，國家有權利也有義務對其進行懲罰和改造。監獄經濟活動和監獄行刑活動，都離不開罪犯這一共同主體。與罪犯作為特殊勞動者的身份相比較，罪犯作為刑罰懲罰和改造的對象的身份應是根本的，罪犯無權以參加監獄經濟活動為理由，而擺脫監獄對其進行的懲罰和改造活動，任何組織也無權以開發利用罪犯勞動力資源為理由，而使罪犯脫離監獄行刑活動。在監獄對罪犯執行刑罰和罪犯接受刑罰的前提下，對罪犯勞動力資源進行開發利用這一監獄經濟特殊的活動才能存在。所以，監獄經濟活動與監獄行刑活動存在著密切的關系。監獄行刑活動直接影響著監獄經濟活動及其效率和效益。

監獄經濟活動與監獄行刑活動之間的關系不同于一般的兩個事物之間的關系。由于罪犯是這兩個活動的共同主體，因此，監獄經濟活動不僅和監獄行刑活動存在著聯系，而且在一定程度上還與其融合在一起。依據我國刑事法學原理和有關刑事法律規定，我國監獄對罪犯執行刑罰即監獄行刑，主要包括兩方面的內容，即懲罰和改造罪犯。剝奪自由是懲罰罪犯的內容之一，除此之外，依法強制有勞動能力的罪犯進行勞動，以及給予罪犯較低的勞動報酬等，也是懲罰罪犯的內容。因此，我國有關刑事法律明確規定，有勞動能力的罪犯應當或必須參加勞動。罪犯在勞動過程中，同樣也是沒有人身自由的，因而，罪犯勞動本身包含著刑罰對罪犯的懲罰性在內。

2、監獄經濟存在的客觀性和運行的相對獨立性。

監獄經濟雖然以罪犯及其監獄的存在為前提，并受監獄行刑的影響和制約，但監獄經濟活動有它的相對獨立性。監獄對罪犯進行懲罰和改造是監獄的基本職能，也是監獄的權利。但是，監獄在行使其權利、履行其職責的過程中，并不能否定對罪犯勞動力資源的開發利用這一客觀要求及其實踐活動。罪犯入監服刑，并不意味著國家必須無條件地為罪犯提供其生存所必需的生活資料，按勞分配原則也并不因一個人的法律身份的改變而改變。罪犯需要勞動，罪犯必須勞動，這不僅是法律的要求，也是社會對罪犯勞動力資源開發利用的必然要求。因此，監獄經濟的存在是客觀的。開發利用罪犯勞動力資源，并不會影響監獄的行刑活動，在服從經濟規律的前提下，它反而會促進監獄行刑活動的效率和效益的提高。

監獄經濟的存在不但是客觀的，而且其運行也是相對獨立的。監獄不能以行刑為借口，直接干涉監獄經濟活動，也不能為監獄經濟活動制造障礙。監獄經濟在運行過程中，要服從市場法則，按經濟規律辦事，這樣，監獄經濟活動才能存在并正常運行。監獄行刑活動雖然會影響監獄經濟活動，但它卻不能改變監獄經濟活動的本質，監獄經濟活動更不能演化為監獄行刑活動。

3、監獄經濟追求效益的雙重性。

作為一種經濟活動，監獄經濟首先必須追求經濟效益。以最小的勞動消耗，取得最大的收益，這是經濟活動的一般性質的內在要求。如果沒有好的經濟效益，監獄經濟就無法存在和發展。同時，作為一種特殊的經濟活動，監獄經濟在運行中，也必須追求改造罪犯的社會效益。國家組織罪犯勞動，除了開發利用罪犯勞動力資源，發展監獄經濟，獲取經濟效益，以彌補監獄經費不足的目的之外，另一個目的則是要在勞動過程中實現對罪犯的思想改造。由于監獄經濟活動的勞動力主要是罪犯，如果在其運行過程中不重視甚至放棄改造罪犯的社會效益，那么，監獄經濟將會因缺乏合格勞動力而無法正常運行，監獄經濟也就無法取得好的經濟效益。經濟效益是監獄經濟存在和發展的前提和基礎，而改造罪犯的社會效益則是監獄經濟存在和發展的保障。

（三）監獄經濟關系

社會生產都是勞動者為追求一定的經濟利益而結合在一起的一種集體活動。在生產活動過程中，人與人之間必然要圍繞經濟利益而發生各種生產關系即經濟關系。經濟關系的存在及其合理程度，直接影響到生產活動本身的效益，影響到各方經濟利益的實現。

作為一種特殊的經濟活動，監獄經濟在運行中也必然會存在罪犯與國家、監獄（企業）、社會等等間的各種經濟利益關系。根據我國監獄經濟發展的歷史及目前的有關規定，監獄經濟是具有國有性質的經濟成分，監獄生產過程中的生產資料所有權歸國家所有，罪犯雖然也是這部分生產資料的所有者，但他們不能像普通公民那樣實現與這部分生產資料的自愿結合。因此，在監獄生產的運行過程中，從罪犯與國家之間的地位看，不可能是平等的，罪犯不可能成為監獄生產過程中的主人，他們無權行使監獄企業的經營管理權。

----從分配關系來看，對罪犯而言，監獄企業也應堅持社會主義按勞分配的原則，但由于罪犯勞動本身的改造性質，決定了罪犯不可能像普通勞動者那樣，其勞動成果除扣除交給社會的那部分之外，其余成果全部歸自己所有。理論界的主流觀點是，罪犯給社會、他人造成了財產或人身方面的損害，因此，罪犯的勞動成果必須扣除罪犯給社會和他人的損害賠償，剩余的部分才歸犯人所有。

----從交換關系來看，罪犯雖然也存在著與社會的交換關系，但由于罪犯沒有人身自由，罪犯在交換中的權利受到很大的限制，從而不能得到充分的實現。

----從消費關系來看，由于國家與罪犯之間不存在剝削與被剝削的關系，罪犯的消費完全是為了個人，不具有依附性，也沒有歧視性。而且罪犯本身又是刑罰懲罰和改造的對象，其個人消費與刑罰執行存在著密不可分的關系，這也內在地決定了罪犯消費在更大程度上具有集體性和保障性。

（四）監獄經濟的產生原因

1、經濟原因。

組織罪犯參加監獄生產勞動，是罪犯生存的必然要求。與普通公民一樣，罪犯也是消費者，為了維持生命的存在，罪犯必然要消耗一定的生活資料，而生活資料只有靠生產勞動才能創造出來。在罪犯的生命得以維持、延續的條件下，才能談到對其的懲罰和改造。那么，罪犯怎樣才能取得生活資料呢？從理論上來說，有兩種情況，一種情況是罪犯獲得消費品的原則與普通公民一樣，也是按勞分配；另一種情況是國家財政無償提供罪犯的生活費用，即由守法公民向國家交稅來養活違法犯罪者。而后者只能是建立在罪犯拒絕參加勞動、缺乏或喪失勞動能力的基礎之上。但拒絕參加勞動和缺乏勞動能力不是絕對的，國家可依法強制罪犯參加勞動；可通過教育等方法轉變罪犯觀念，使其愿意參加勞動；也可用經濟和政治利益的手段，激勵和刺激罪犯積極主動參加勞動；對缺乏勞動能力的罪犯，可以對其進行教育和培訓，使其具備一定的勞動能力。這樣，通過加強對監獄企業的管理，以及國家給監獄企業提供一定的優惠政策等措施，都可能使監獄企業獲得相應的經濟效益，最終使罪犯通過勞動獲得自己的生存資料。因此，組織罪犯進行勞動即組織監獄生產，從而讓罪犯通過自我勞動來維持自我生存，無論是在理論上還是實踐中都是科學合理的，是社會主義按勞分配原則在罪犯身上的特殊體現。

另外，社會資源的有限性也是監獄經濟產生的經濟原因之一。隨著社會的發展，資源的有限性對經濟的發展構成嚴重的制約。與過去相比，罪犯構成已發生了很大的變化，罪犯年齡普遍較小，文化水平普遍較高，作為掌握著一定知識和技能的罪犯，他們是社會勞動力資源的組成部分，數量也較可觀，對其加以開發利用，是社會的要求，也就成為政府的一項重要職責。罪犯雖然是社會經濟的直接或間接破壞者，但還有可能成為創造財富的勞動者。對這些依法集中起來的勞動力資源不加以開發和利用，從純經濟角度看，是對經濟資源的浪費，從法律經濟學的角度來看，也是對法律效率原則即行刑低成本、高效益原則的違背。因為罪犯不僅以失去自由作為接受刑罰的成本，而且它同時也支付了勞動力資源這一成本，不對這一資源加以利用，對罪犯來說就只有成本投入，而沒有經濟收益。作為年齡構成偏低的罪犯群體，他們是社會未來的勞動者，對他們的勞動技能加以培訓，本身就是政府的職責。所以，罪犯本身及其構成發生的內在變化，促使政府不僅要懲罰和改造罪犯，而且要培植、開發和利用罪犯勞動力資源，監獄經濟因此必然產生。

2、社會原因。

人不僅是生物意義上的生命體，而且是社會意義上的生命體，社會性是人與動物的重要區別之一。人的社會性主要是通過人與人之間感情與物質的交流和交換來體現和實現的，而這種交流和交換及其所形成的社會關系，主要是在社會的生產勞動過程中進行和完成的。

罪犯雖然是被剝奪或限制自由的人，并被囚禁在一定的場所之內，但他們并沒有失去人的社會屬性，而且也不能將其與社會完全隔絕，使其失去人的社會屬性。在罪犯被囚禁、失去一定自由的前提下，其與社會進行交流的最直接、最有效、最根本的渠道，就是監獄生產勞動。監獄企業通過組織罪犯生產勞動，就與社會建立起了直接的聯系，罪犯通過創造物質產品，滿足社會的需要，社會生產的產品也輸入到監獄和監獄企業，使其需要得到滿足。生產勞動作為一個媒介，把罪犯和社會聯系起來，實現了罪犯和社會之間的交流，使罪犯作為人所應有的社會性，在一定程度上得到實現。因此，由監獄生產勞動形成的監獄經濟是罪犯在一定程度上擺脫監獄人格，并重新社會化的真正起點和重要途徑。

3、法律原因。

生產勞動既然是人的社會性的要求和體現，是人謀生的手段，那么，在生產勞動過程中，通過人與人的交流，通過人與自然的斗爭，必然會形成對生產組織體內所有成員產生約束作用和普遍認同的觀念、制度和規則。個體對于組織而言，適應這些觀念、制度和規則者得以存在，不適者將被淘汰。為了求得生存，個體必然會不斷地適應組織的要求，為此，它就必須不斷對自己的觀念和行為加以調整。這樣，作為存在于生產組織體內的個人，其觀念和行為必然會發生積極的變化。依據我國刑事法律的規定，監獄不僅要懲罰罪犯，而且要改造罪犯，即要改造罪犯的犯罪思想觀念，矯正罪犯畸形的犯罪心理結構。而生產勞動本身就具有使人的思想觀念和心理結構等發生變化的基本功能。

因此，借助生產勞動這一手段，來實現對罪犯思想觀念等的轉變，就必然成為我國刑事法律改造罪犯的首選方法和途徑。因此，我國現行《監獄法》明確規定“監獄對罪犯實行懲罰和改造相結合、教育和勞動相結合的原則，將罪犯改造成為守法公民”、“罪犯必須嚴格遵守法律、法規和監規紀律，服從管理，接受教育，參加勞動?！?/p>

4、政治原因。

我國監獄勞動改造罪犯的理論根據直接引申于馬克思主義歷史唯物史觀和勞動學一說。馬克思主義認為，監獄是階級矛盾不可調和的產物和表現，是階級統治的工具。“國家就是從人類社會中分化出來的管理機構。當專門從事管理并因此而需要一個強迫他人意志服從暴力的特殊強制機構（即監獄、特殊隊伍及軍隊等等）的特殊集團出現時，國家也就出現了?！?。監獄就是國家憑借強力的后盾，拘束、限制人身自由，實行關押、勞動的場所。馬克思指出:社會主義監獄的政治屬性就是“無產階級革命專政的工具”，其具有依法監禁和懲罰罪犯，保持國家政局穩定，維護社會安康有序的重要職能。但是，監禁和懲罰罪犯不是社會主義監獄的終極目的，社會主義監獄的終極目的是“改造他們”。要“組織罪犯勞動，從而使罪犯在勞動過程中產生新的需要，建立新的生活方式，形成新的品質，新的語言，形成正確的勞動觀念，養成良好的勞動習慣和勞動態度，學得一定程度的勞動技能，以利于從監獄出來之后重新做人”。

我國監獄作為社會主義性質的特殊公共機構，對其所生產的公共產品的最終定位，從政治上講必然設定在通過教育改造進而讓罪犯認同社會主義普遍的價值觀，回歸社會后能積極適應或基本適應主流社會，成為與主流社會相容的人這一層面上來。這就需要我們監獄工作要以不斷提高罪犯改造質量為中心，積極矯正罪犯價值觀和行為方式，把過去危害社會秩序的罪犯鍛造成建設有中國特色的社會主義社會的積極公民。提高罪犯改造質量除了監管懲治和教育轉化手段外，主要依靠勞動改造手段即通過組織監獄經濟生產，在罪犯勞動中改進其思想素質，提高其勞動技能，達到改造罪犯維護社會穩定之目的，這是監獄政治屬性的有效體現。

二、我國監獄經濟及相關體制發展的歷史沿革

監獄經濟是伴隨我國勞動改造罪犯的實踐活動而產生的一種特殊經濟現象。與其他經濟部門相比，監獄經濟既具有一般社會經濟的共性，又具有服從、服務于改造罪犯的個性特征。它的發展在很大程度上受到國家政治體制和刑罰執行制度變化的影響，建國以來我國監獄經濟的發展先后經歷了以下幾個階段。

（一）新中國監獄生產的創建階段

我國的監獄生產可以追溯到第一次國內革命戰爭時期。當時，中國共產黨領導下的革命政權就有了監禁反革命分子的監獄，出現了監獄生產的雛型。第二次國內革命戰爭時期，尤其是1931年11月中華蘇維埃中央工農民主政府成立后，各革命根據地為了關押和改造犯罪分子，先后建立了看守所、勞動感化院、犯人自新所等刑罰機構，開始有組織、有目的地安排罪犯從事生產勞動。1934年，同志在《第二次全國蘇維埃代表大會上的報告》中就改造罪犯問題指出：“蘇維埃的監獄對于死刑以外的罪犯是采取感化主義，即用共產主義精神與勞動紀律去教育犯人，改變犯人犯罪的本質。”在后來的《論人民民主專政》中，同志又確定了犯人必須參加強制性的生產勞動的原則。抗日戰爭時期，以陜甘寧邊區為中心的各個根據地，根據《陜甘寧邊區高等法院組織條例》的規定，分別建立了監獄、看守所以及相應的管理、教育、勞動制度。由于這時期的監獄大多在農村，監獄生產主要以農業為主，以傭工、小手工業、運輸業為輔。比如晉察冀邊區監獄，1942年關押犯人2000余名，代耕土地2100畝。太行區監獄自種310.2畝，代耕268.2畝，開荒180.6畝，其它513畝，總計1272畝。隨著解放戰爭的節節勝利和解放區的迅速擴大，監獄生產有了很大發展，而且開始依托城市發展工業項目。比如，1949年西安解放后，陜甘寧邊區高等法院監獄利用偽陜西省第一監獄留下的兩架破舊石印機開始了石印生產，利用接收下來的手銬、腳鐐開始了制釘生產，利用廢銅搞起制造墨盒的銅工生產，利用破棉被作原料進行制鞋生產，修復舊織布機進行紡織生產等等。

我國建國前的監獄生產是在復雜環境和十分困難的條件下進行的。生產的目的首先是改造罪犯的犯罪惡習，使其養成勞動習慣，學會生產技能。同時也是為了解決監獄自身的困難，爭取監獄經費自給自足，以減輕人民的負擔。盡管建國前監獄生產的條件十分簡陋，生產規模不大，但是就監獄生產為改造罪犯服務的特殊性質和監獄生產的特殊組織管理形式而言，我國建國前的監獄生產已處于監獄經濟的萌芽階段，它為建國后監獄經濟的創立發展積累了經驗。

新中國成立后，各種不甘心滅亡的反動勢力大肆進行破壞活動，企圖將新生的人民政權扼殺在搖籃中，為了打擊犯罪分子的囂張氣焰，鞏固人民民主專政，維護社會治安秩序，中央決定，在全國范圍內開展一場清匪反霸、鎮壓反革命的群眾運動。在這場運動中，集中逮捕了一大批反革命分子和普通刑事犯罪分子，除少數被判處死刑的以外，絕大部分被判處了徒刑和死刑緩期二年執行。這一時期，罪犯數量急劇增加，關押場所嚴重不足。國家因財政困難，無力大規模修建監獄，解決罪犯的吃、穿、住問題。為了適應斗爭形勢的需要，中央在1951年5月召開的第三次全國公安會議上提出：“大批應判徒刑的犯人，是一個很大的勞動力，為了改造他們，為了解決監獄的困難，為了不讓判處徒刑的反革命分子坐吃閑飯，必須立即著手組織勞動改造的工作”。根據中央的指示，由公安部集中統一領導，各地本著“因地制宜，因陋就簡，就地取材，自力更生”的原則，開始了大規模地組織勞動改造工作，勞改生產也隨之全面鋪開，相繼建成了一批工廠、農場、礦山，并在短短的時間內形成了較大的生產能力。不僅解決了關押場所緊張和罪犯坐吃閑飯的問題，而且為以后監獄生產大規模的發展奠定了一定的物質基礎。

（二）監獄經濟的形成和發展階段

1、1952年至1956年監獄經濟的形成和全面發展階段。

監獄經濟是在監獄生產發展到一定階段的基礎上逐步形成和發展起來的。建國初期，我國的監獄生產已有了相當的規模，它在國民經濟中的地位也越來越重要，對此，1952年第一次全國勞改工作會議決議提出：“勞改生產，從政治上看，是屬于改造罪犯成為新人的一項政策；從經濟上看，是屬于國民經濟性質的特殊企業，應列入國家生產建設總計劃內，在各級財委的統一領導下進行?！?954年政務院頒布實施的《中華人民共和國勞動改造條例》進一步規定：中央和省、市應當成立勞動改造和生產管理委員會，領導和監督勞動改造生產計劃的實施。勞動改造生產的發展方向是：由省、市集中經營，大力推進農業生產；進行有發展前途的工、礦、窯業生產；組織水利、筑路等建設工程的生產。在黨和國家的高度重視下，監獄生產全面展開，生產場所不斷擴大，并形成了發展大生產的物質技術條件，經濟效益明顯提高。到1956年，監獄生產己形成了農業、工業、礦山、建筑、商業、運輸等門類比較齊全的經濟格局，而且其生產、流通、分配、消費等環節己與國民經濟相銜接，從而得到飛速發展。

2、1957年至1965年大規模發展階段。

這一階段，由于黨和國家加強了對監獄經濟的組織領導，中央成立了由薄一波為主任的勞改生產管理委員會，勞改生產劃歸地方國營管理后，地方財委從財力、技術等方面給予了積極扶持，勞改機關大膽使用在押罪犯中的科技人才，排除極左思潮的影響，從而使勞改經濟得到了較大發展。突出表現是：農業方面由單純糧食生產發展為糧、棉、油、畜牧、加工等綜合經營，糧食產量增加，經濟效益提高；工業方面，由手工業、加工業、小作坊向鋼鐵、化工、電子、冶金、礦山、紡織、機械等重工業、制造業、能源基礎工業發展，相繼建設了一批改造好、生產好、物質條件和設備好的工業企業，并生產出了一批高、精、尖產品和國家急需產品。到1965年，全國勞改生產工業總產值達17.6億元，糧食總產量達18.4億斤，物質基礎大大增強。

3、1966年至1976年在困難中發展階段。

十年期間，我國國民經濟遭到嚴重破壞，勞改工作也遭到了、“”的摧殘，全國勞改單位被砍掉一半，農業耕地面積減少了6096畝，固定資產損失20多億元，不少勞改單位一度處于癱瘓和半癱瘓狀態，生產、基建和物質供應全部納入地方非生產部門，致使基建資金和管理經費無人負責解決，給勞改經濟造成了嚴重困難。但是，各地勞改機關和廣大勞改工作警察懷著對黨和國家高度負責的精神，在“內亂”中堅守崗位，克盡職責，采取各種方式抵制、“”的干擾破壞，一方面做好監管改造工作，保證勞改場所的穩定，另一方面，在社會廠礦企業停工停產鬧革命的時候，大力發展勞改生產，為國家提供急需的工、農業產品，在特殊困難的條件下，勞改經濟保持著增長的勢頭。

4、1977年至1992年恢復整頓與發展階段。

粉碎“”反革命集團后，我國勞改工作認真貫徹黨的十一屆三中全會精神，根據中央提出的“調整、改革、整頓、提高”的方針，采取積極措施，恢復和整頓勞改經濟。工業方面，調整生產格局，改善經營管理，向多行業、多門類、多品種、低消耗、高技術含量發展；農業方面，進一步優化產業結構，向優質、高產、高效農業發展，多種經營取得良好效益。這一時期是監獄經濟發展較快的一個時期。1984年中共中央作出了《關于經濟體制改革的決定》，此后隨著國家經濟體制改革的推行，商品經濟、市場經濟取代了計劃經濟。在新舊體制轉換過程中，勞改經濟堅持改革、開放，從抓內部機制的轉換入手，積極推行承包責任制，擴大企業生產經營自主權，加強橫向經濟聯合，開拓多元化市場，在市場競爭中，取得了積極進展。表現為：企業素質明顯提高，一大批企業被評為省級、國家級先進企業，甚至還出現了一部分科技先導型的企業集團，產品質量躍上一個新臺階，監獄經濟效益呈現快速增長。到1990年，全國監獄年產值達25億元人民幣，約占全國工農業總產值0.8%。

5、1992年至今進入市場經濟艱難發展階段。

進入90年代以來，尤其是中央關于建立社會主義市場經濟體制的決定后，監獄生產的內外部環境發生了很大變化，計劃經濟體制下建立起來的監獄經濟體系在市場經濟體制下受到了嚴重挑戰，從觀念、體制到經營管理方式都習慣于計劃經濟的監獄企業，在市場競爭面前顯得很不適應，相當多的監獄企業陷入前所未有的困境中，有一部分甚至己經達到崩潰或破產的邊緣，監獄經濟面臨前所未有的困難。

（三）我國監獄經濟的現狀

據統計，至2005年，全國共有監獄多所，在押罪犯多萬名，其中有未成年犯管教所所，未成年犯萬余名，監禁率為。監獄創辦各類企業總數余家。這些企業都是各地按照中央“關于軍隊、武警部隊和政法機關不再從事經商活動”的有關規定，經過清理整頓后保留下來的。

按照與監獄工作的緊密程度，這些監獄企業可以劃分為三類。一類是直接為改造罪犯服務的必保企業，占企業總數的70.55%。根據監獄企業綜合經濟效益指數和市場前景等因素進行初步分類，這些必保企業可大致劃分為：發展型企業，占必保企業總數的18.6%；一般型企業，占47.8%；困難型企業，占33.6%。一類是為監獄生產服務的企業，占企業總數的19.9%。一類是安置警察家屬、子女就業的企業，占企業總數的9.59%。

按照行業劃分，監獄企業中，工業企業**余家，約占企業總數的64.9%,主要從事機械、建材、煤炭、冶金、輕工、紡織等產品生產及勞務加工業生產；農業企業約占企業總數的17.7%；建筑企業約占企業總數的3.2%；服務業企業約占企業總數的4.5%；其他類企業約占企業總數的9.8%。在余家工業企業中，有自主產品的企業約占企業總數的49%；其余企業主要從事來料來樣性質的勞務加工。

監獄企業的生產經營狀況令人堪憂。據統計，至2002年，全國監獄企業共有生產經營性資產億元，資產負債率**1%，主營業務收入億元，利潤億元，當年補充監獄執法和管理性支出經費34億元，歷年累計虧損掛帳44億元。全國整體盈利的?。ㄗ灾螀^、直轄市）21個，盈利額億元，其中山東省盈利億元，占盈利總額的%，其余均都有不同程度的虧損，虧損面達38%。

三、我國監獄經濟體制改革的必要性

在當前市場經濟條件下，監獄企業在競爭中力不從心，處于弱者地位；監獄經濟效益不斷下滑，監獄的生存受到直接威脅，監獄的改造質量水平因此而不斷下降。隨著我國政治體制、經濟體制改革及法治建設的不斷深入，以“監企合一”為核心的監獄經濟體制的弊端逐步顯露，越來越不適應形勢發展的要求。

（一）當前監獄經濟面臨的主要困難與問題

由于監獄企業的特殊性質和歷史遺留的諸多問題，當前監獄企業既面臨與社會國有企業同樣的困難，也存在自身特有的困難和問題；既有歷史形成的沉重負擔，也有計劃經濟向市場經濟轉變過程中新出現的難題；既有資金、技術長期投入不足，有關扶持政策不到位造成的困難，也有自身體制不順、機制不活、管理不規范形成的制約。總體上看，監獄企業比一般社會國有企業困難更大，情況也更復雜。

1、監獄企業負擔過重。

監獄企業主要有三個方面的負擔：

一是補充監獄各項經費的負擔。按照現行的《監獄財務制度》（1997年財政部發），靠監獄生產收入補充的費用主要有三種。第一種是監獄建設費用。第二種是監獄維持基本運轉所需經費。第三種是維持監獄正常運轉所需的其它經費。如，2000年各級財政對監獄撥款共88億元，實際支出122億元，企業彌補了34億元；2001年各級財政對監獄撥款109億元，實際支出144億元，企業彌補了35億元。2003年8月，原司法部部長張福森在有關監獄工作會議上指出“按照財政部、司法部制定的標準，要保證監獄正常運轉，（年監管改造經費）至少需要200億。（目前）這個差額約90億，而且這90億不是一次性投入，年年要投入這個數，將來隨著經濟發展、社會進步，投入還要增加，還要逐步提高?！笨梢?，由于監管改造經費的實際需求與財政保障之間的矛盾，使補充財政經費的很大缺口日益成為監獄企業過多過重的負擔。事實上，目前也已經形成了財政按既定項目和財力狀況給予部分經費保障，監獄系統維持運轉所需其余各項經費都由監獄企業兜底的格局，致使多數企業已經不堪重負。

二是債務負擔。盡管自2002年以來，司法部積極協同財政部和國家開發銀行，分批開展開行貸款核銷工作，但近幾年來全國監獄企業平均資產負債率仍保持在**%左右，遠高于一般國有企業的平均水平。監獄企業資產負債率過高的主要原因：一是企業長期沒有國家資本金注入，流動資金和各項生產經費完全靠貸款，而產生的經濟效益絕大部分用于補充監獄經費和維持整個監獄系統的運轉，難以還貸而多年積累成債；二是在生產補充監獄設施建設經費仍然不足的情況下，部分監獄為應急，迫不得已將生產性貸款用于監獄設施的建設，實事上形成了短期內無法償還的長期債務；三是不少省市對國務院為扶持監獄企業制定的專項貸款貼息政策未按規定落實到位，企業貸款越多，負擔越重。據調查，目前河北、江西、湖北、湖南、吉林、陜西等全省系統的監獄企業資產負債率己接近或超過100%。全國現有困難型的余家監獄生產企業平均資產負債率達%，大多數已資不抵債。沉重的債務負擔，致使監獄企業不堪重負，舉步維艱

三是人員和辦社會負擔。由于財政沒有負擔監獄系統的工人經費，監獄系統職工的社會保障制度改革嚴重滯后，這些大量在職和退休工人愈來愈成為監獄自身背不動、卸不掉的沉重包袱。監獄企業生產困難不斷加重，同時，由于歷史原因，我國大多數監獄地處偏僻，遠離城鎮，不得不投入大量的人力、物力、財力自辦社會。以2000年為例，當年監獄系統工人經費總支出就達億元；個監獄創辦的醫院、學校、幼兒園、社區、派出所、檢察室、法庭等社會機構，僅支付機構人員經費就達近8億元，這些費用全部轉嫁到監獄企業，由其負擔。

2、監獄企業長期投入不足，存在部分罪犯坐吃閑飯。

據統計，從1984年到1999年，國家共給監獄企業安排生產性基建和技改專項貸款124億元，建成1200多個生產項目，解決了萬名罪犯的勞動改造手段和場所問題，使全國監獄提供的罪犯生產勞動崗位達到萬個。但是進入“十五”時期以后，監獄企業己經沒有任何形式的國家投資支持。近幾年來，由于國家決策機構開展的多輪次“嚴打”整治活動，押犯數量增幅較大。加之不少監獄企業經營困難導致開工不足等原因，監獄勞動場所和勞動崗位不足的問題更加突出。

一是罪犯大量增加，監獄無力擴大勞動場所，增加勞動崗位，“坐吃閑飯”的罪犯越來越多。2005年，監獄在押罪犯**多萬人，罪犯生產勞動崗位缺口近40%。

二是一些罪犯將喪失原有勞動崗位。如資源枯竭的煤礦和非煤礦山，國家產業政策明令關閉或淘汰的“五小”企業，地處當地政府實施退耕還林、還草、還湖區域內的監獄農場，監管安全或生產安全缺乏保證的勞務性生產，以及即將實施關閉破產的其它監獄企業等。

三是實施監獄布局調整過程中，也必然伴隨著監獄經濟結構的調整。一些規模太小、過于分散的監獄連同勞動力場所進行重新整合后，勞動崗位也會相應減少。

四是相當一部分監獄企業由于技術、裝備水平落后，產品缺乏競爭力，面臨被市場淘汰的危險。據對全國監獄企業生產的756種工業產品的統計，70%左右屬于一般或市場滯銷產品。

3、監獄企業管理體制不適應市場經濟。

由于監獄企業的特殊性和體制上相對封閉等原因，監獄系統內外對于在市場經濟體制下如何確定監獄企業改革的方向和目標，多年來認識不統一，又缺乏政府有關部門的指導和支持，致使對實施監獄經濟體制改革的主要政策和措施議而不決，監獄企業改革長期游離于國家經濟體制改革和國有企業改革之外，目前絕大多數還是計劃經濟體制下形成的“監企合一”的老體制。傳統的監獄生產一直是按照監獄行政管理體制管理的，實行的是一個監獄兩塊牌子的“監企合一”模式。對這一體制，《國務院關于進一步加強監獄管理和勞動教養工作的通知》（國發〔1995〕4號）中規定“省、自治區、直轄市監獄管理局負責領導和管理本系統的各類生產單位”。2001年8月27日，經國務院同意頒布的《監獄勞教生產企業規范管理辦法》中再次予以確認。國務院批準的司法部“三定方案”（國辦發[1998]90號）則規定了司法部監獄管理局具有“指導全國監獄的生產、基建、裝備、財務和國有資產的保值增值”的職能。目前，除部分地市監獄所屬的企業由所在地市的主管部門管理外，各省（自治區、直轄市）監獄企業的管理體制與監獄的管理體制相同，實行“省、部兩級管理，以省為主，省以下垂直管理”的體制，即：企業在生產、計劃、資產、投資、勞動、人事等方面都由省監獄局統一領導和管理。

基層監獄的生產管理方面，主要沿襲計劃經濟時期多年的慣例，實行“監企合一”的管理辦法。長期以來，許多監獄的門口同時掛著兩塊牌子，一塊是監獄的牌子，一塊是企業的牌子，對內稱監獄，對外稱企業。監獄長既是監獄的行政首長，又是監獄企業的廠長、經理；監獄警察既是刑罰執行人員，又是企業的經營管理人員。監獄既要追求改造罪犯的社會效益，又要追求企業的經濟效益。在這種體制下，要求監獄功能多元化，不僅要承擔監管改造罪犯的專政機關的職能，還逐步承擔了辦企業，辦農場、辦社會的職能。在經費保障上，計劃經濟時期，監獄經費實行的是以收抵支的大包干模式，這種經費保障模式在計劃經濟條件下取得了成功，但是在由計劃經濟轉入市場經濟體制之后，監獄企業背負的沉重負擔讓企業舉步維艱，繼而影響到監獄經費保障問題和正常的監管改造工作，甚至出現了監獄警察發不出工資，罪犯吃不上飯的窘境。

（二）現行監獄經濟體制存在的主要弊端

現行以“監企合一”為核心的監獄經濟體制，在計劃經濟體制下的商品短缺時代是可行的，它曾一度創造了輝煌，但在市場經濟體制和入世對外開放的新形勢下，明顯不能適應形勢發展的需求，其存在的弊端日漸暴露出來，主要問題是：

1、監獄執法職能和監獄經濟管理職能難以到位。

監獄管理體制與監獄經濟管理體制合一導致監獄職能嚴重錯位。在這種體制下，出現了一個單位兩個牌子（對內是監獄，對外是公司或廠礦），一個單位兩項任務（刑罰執行、經濟任務），一個人兩個職務（既是監獄長，又是經理）的怪現象。法律雖然明確規定監獄的主要任務是執行刑罰，但是，由于國家提供的監獄經費未能全額保障，為彌補監獄經費的不足，為了切身經濟利益，監獄工作實際不得不把發展經濟放到重要的位子上，因此監獄的執法職能必然嚴重削弱，出現執法職能不到位的現象。

從企業經營管理方面講，在“監企合一”的體制下，監獄企業在國家經濟運行中沒有完整的企業經營權，表現在：一是對自己的資產只有占有權、使用權，而沒有受益權和處理權；二是企業在勞動用工、人事管理、機構設置上沒有自主權；三是企業管理人員是監獄人民警察，其收益與企業經營狀況不能完全直接掛鉤；四是企業對其債務不具有完全清償的民事權力能力，更不能通過創設、變更和終止民事經濟法律關系而實現自身的優勝劣汰；五是監獄企業沒把經濟效益最大化當作自己的根本目標，而法律規定首要任務是把罪犯改造成為守法公民。因此，在此基礎上所建立起來的經濟管理制度，本質職能是上層建筑一部分的刑罰司法制度。另一方面單從外部環境條件講，系統的監獄經濟體制改革的政策和方案至今尚無正式出臺，使得監獄經濟管理在市場經濟過程中無所適從，監獄經濟管理職能無法到位。

從執行刑罰改造罪犯方面講，“監企合一”使得生產經營活動過多地擠占了有限的刑罰資源，牽扯了太多的人員與精力，造成監獄警察角色的矛盾和錯位，造成監獄經費沒有穩定的保障。當一個監獄不得不為生存而掙扎奮斗時，社會企業經營者必須在背負繁重的監管改造任務，保證監獄安全穩定的巨大壓力下從事經營，監獄企業的種種特殊性使得它難以完全按市場規律辦事，生產要素難以實現優化組合，無法象真正的企業那樣去組織管理，去應對市場風險和挑戰，引進高水平的技術管理人才，更無法形成產權和投資的主體多元化。再加上歷史上形成的產業結構不合理，技術裝備水平低，工藝落后，設備老化等原因，以及企業的額外負擔沉重，經營者素質不高，勞動技術在低水平上循環，因而設備技術難以更新，新產品難以開發，融資無渠道，在國有企業中發展日漸落后，經營日趨艱難，除極少數企業盈利外，絕大多數企業困難重重，有相當一部分企業出現嚴重虧損，處于資不抵債、破產倒閉的邊緣。人們期望的改造與生產相互促進、社會效益與經濟效益雙豐收的目標難以實現，甚至相互制約。

2、監、企、社混合多元體制造成監獄工作復雜與艱難。

新中國監獄初創時，出于政治安全及勞動改造不與民爭利的考慮，許多監獄建在遠離城鎮的邊荒落后地區，且基本上獨立于社會，因此許多監獄除了承擔教育改造和監獄生產任務外，還要辦醫院、學校、幼兒園等，有的還設立了派出所、法庭及社區管理機構。監獄形成了自我封閉、自成體系的小社會。而這些辦社會的成本大多轉嫁到監獄企業身上，由其來負擔消化。監獄及企業辦社會的職能在當時是十分必要的，但在目前卻成為影響監獄經濟發展的沉重包袱，監獄其它各項工作也受到不同程度的影響。

“監企合一”問題的嚴重性在此也顯得十分突出。我國監獄與監獄企業、監獄自我社會服務體系己經合體共生了幾十年，相互之間具有強烈的依賴性，不僅表現在供養關系上，而且監獄企業及自我社會服務體系，實際上是許多警察、警察家屬子女賴以就業謀生的唯一場所，設置在中等城市以外的監獄尤其如此。當改革分離監獄生產經營和社會服務職能時，不能不慎重考慮監獄巨大經費開支的保障，罪犯勞動改造實現形式的穩定有效，部分警察（主要是專業技術警察）及大批家屬子女的就業出路，監獄企業由誰來運作經營保值增值并為罪犯勞動改造提供勞動服務，監獄社區的服務職能由誰承擔等一系列重大問題。這里的每一個方面的改革調整都是棘手的難題。在穩定、發展、改革的大局中，穩定是改革發展的前提和基礎，是黨和國家高度關注的大問題，而監獄的安全穩定決不像有些人所想的“只要不跑犯人、不出惡性事故就可以高枕無憂”那么簡單。監獄的安全穩定是個系統問題，上述提到的這些問題都是不可忽視的因素，其中每一個問題解決不好，都足以影響監獄的安全穩定。

3、容易滋生司法腐敗。

由于“監企不分”和國家不能足額保障監獄經費到位，最終形成收支不分。為追求經濟利益，解決監獄經費不足等問題，某些監獄及監獄領導干部以犧牲嚴格、公正、公平執法為代價，在罪犯緩刑、減刑、假釋、保外就醫等執法環節上，搞權錢交易、權刑交易。如，大連監獄案便充分暴露了現行“監企合一”體制的弊端，這種因體制弊端所產生的司法腐敗雖是個案，但卻有典型性。該案大連監獄利用罪犯幫助監獄企業找項目、找產品銷路、找市場、找資金，與不符合緩刑、減刑、假釋、保外就醫條件的罪犯進行權刑交易和權錢交易。以大連監獄長謝紅軍為首的多名干警在這些交易中徇私枉法、貪污受賄，震驚了黨中央、國務院。中央領導同志多次就此事作了重要批示，指出了案件的嚴重性和危害性，要求司法部一查到底，嚴肅處理，并要舉一反三，狠抓整頓。出現這種現象固然緣于少數監獄干警的素質低下，但體制缺陷可能才是最根本的原因，這嚴重影響了執法的公平與公正，制約了監獄工作的發展。這種因體制原因滋生的司法腐敗，是產生監獄執法環節腐敗的源頭。

四、對我國監獄經濟體制改革的探討

（一）監獄經濟體制改革的目標

如上所述，以“監企合一”為核心的監獄經濟體制，越來越不適應形勢發展的要求。所以筆者認為必須加快監獄經濟體制改革，要加大改革力度，落實全額保障政策，推進監、企、社分開，使監獄更好地履行刑罰執行職能；要認真執行政策，將監獄執法經費支出與監獄企業收入分開；要努力建立現代企業制度，理順監企關系，建立促進新型監獄體制規范運行，以“全額保障，監企社分離，收支分開，規范運行”為監獄經濟體制改革的總體目標，從體制、機制和源頭上解決目前監獄經濟體制中存在的突出矛盾和問題，從而真正建立和完善公正、廉潔、文明、高效的新型監獄體制和工作機制。

（二）監獄經濟體制改革應堅持的原則

深入改革監獄經濟體制，會觸動到有關部門和單位以及個人的利益。為了減少阻力，取得應有的效果，監獄經濟體制改革必須堅持以下原則：

1、要進一步明晰國家與監獄企業的職責。

在“監企合一”的體制下，由于受歷史條件的約束，國家為監獄提供運轉經費的責任被轉嫁給了監獄企業，而監獄企業由于受到監獄行刑的直接制約，不能充分按照經濟規律辦事，導致經濟效益下滑，無法為監獄提供必要的運轉經費。在當前國家財政實力大大增強、社會主義法治水平不斷提高的情況下，國家理所應當地承擔起為監獄提供財政經費的應有職責，以減輕監獄企業的負擔，徹底改變兩者之間的責任轉嫁問題。

2、要徹底糾正監獄和監獄企業的職能錯位。

在“監企合一”的體制下，由于監獄要通過創辦和經營監獄企業，解決自己的運轉經費問題，因而實踐中必然出現監獄和監獄企業職能錯位的問題，即監獄為了生存，不得不把大量的時間和精力用在監獄企業的經營方面，監獄改造罪犯的職能反而被淡化；而監獄企業在追求利潤目標的同時，又不得不承擔起勞動改造罪犯的職責，監獄企業創造利潤的職能也被淡化。監獄承擔起了監獄企業的職責，監獄企業承擔起了監獄的職責，導致監獄不像監獄，監獄企業不像企業的后果，監獄和監獄企業職能的錯位，嚴重地影響了它們各自的發展。監獄體制的改革，必須打破“監企合一”的制度約束，使監獄和監獄企業的職能歸位，這樣才會避免監獄和監獄企業相互間的消極影響。

3、要有利于增強監獄企業的活力與效益。

在“監企合一”的體制下，監獄企業其所以效率低下、效益不佳原因之一就是，監獄企業的發展嚴重地受到監獄行刑的直接影響，使得監獄企業無法充分按照經濟規律運行。建立新的監獄企業體制，就必須堅持有利于增強監獄企業的活力的原則，使監獄企業受監獄行刑的直接影響降低到最低限度，從而使監獄企業在最大程度上按照經濟規律運行。另外，監獄企業體制的改革，還必須進一步擴大監獄企業的經營自主權，以調動其生產經營的積極性。

4、要有利于勞動改造罪犯制度的實現。

作為一種特殊企業，監獄企業承擔著為監獄的罪犯提供勞動崗位的重要職責，這一職責的完成與否，直接影響著我國勞動改造罪犯制度的實現問題，因為罪犯的勞動除了具有經濟性質之外，還具有明顯的改造罪犯的法律性質。建立新的監獄企業體制，不僅要能夠增強監獄企業的活力，而且要有利于勞動改造罪犯制度的實現，使監獄企業的生產經營活動和監獄對罪犯的勞動改造活動有機地結合起來，減少或避免“改造和生產”之間的矛盾，增強兩者的統一性和協調性。

（三）對于我國監獄經濟體制改革的幾點思考

思考一：必須實行監獄與企業分離

按照監獄執法和監獄生產的不同特點，實行監獄與企業適度分開，把原來由監獄自身行使的企業職能從監獄中分離出去，監獄企業職能由專門的組織機構承接、管理和運作，實現監獄和企業在職能、人員和機構上的分開，監獄和企業按照各自規律規范運行，它們在各自的權限范圍內履行各自的職責，共同為改造罪犯服務，實現國有資產保值增?！氨O企分離”改革主要包括：一是建立新的監獄管理體制和運行機制；二是組建新的監獄生產經營管理機構；三是分類改革監獄企業；四是加強國有資產管理：五是建立監獄與公司有機聯系、密切配合、規范運行的工作機制。

對于“監企分離”中監獄經濟管理與運行體制的具體設想是：根據黨的十六大提出的“建立管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”的精神，應在中央、?。ㄗ灾螀^、直轄市）、市分別設立監獄生產管理機構。在司法部設立監獄生產管理機構，負責全國監獄生產的政策制定、宏觀管理、指導和協調工作；在省（自治區、直轄市）、市監獄局成立專門的負責監獄生產經營管理的國有獨資集團公司（母公司）；集團公司根據需要在監獄設立為罪犯提供勞動崗位的子公司（分公司）或生產單位。集團公司由政府授權，代表國家負責監獄企業國有資產的管理和運營，確定生產項目，組織產品進入市場，享有對其在監獄所設子公司的重大投資決策權、資產收益權和經營者選擇權，監獄負責組織罪犯進行生產勞動。實行“監企分離”后，原監獄所屬企業的全部資產及債權債務劃歸集團公司所有。監獄長不再擔任監獄企業的法定代表人，企業經營管理人員由公司按《公司法》的規定選任。同時，由于集團公司和子公司是為罪犯提供勞動改造手段的特殊企業，國家在投資、稅收、采購銷等方面給予優惠和扶持政策：應根據監獄生產的性質和罪犯從事生產的實際情況，確定符合監獄特點的產業、產品結構，逐步退出高投入、高風險、高度競爭的行業，向自主優勢產品、政府采購、勞務加工、勞動密集體型的方向發展。由于監獄生產問題涉及到國家的產業政策調整，也是監獄管理體制的重大變革，因此，國家應當制定專門的監獄生產管理辦法，對監獄生產問題作出政策性規定。

思考二：規范建立適應監獄生產經營的現代企業制度

監獄企業作為罪犯勞動的實現場所，其性質和地位不容置疑。關鍵是如何既保證罪犯勞動改造的順利實現，又能保證生產經營單位的經濟效益，最有效的辦法是建立一種制度和體制來規范。筆者認為無論是監獄企業的子公司（分公司）或是集團公司（母公司）都應當在實行“監企分離”的基礎上，從以下方面入手按照《公司法》的規定，建立并完善適應監獄生產經營的現代企業制度：

第一，建立健全監獄企業內部激勵約束機制。健全董事會領導下的總經理負責制，強化董事會的職能與作用，切實發揮監事會的作用，加大監督力度，實行對經營者的合同約束、偏好約束，健全法律體系，完善市場體系，實行對經營者的法律約束、道德約束和市場約束，強化企業黨組織及職工代表大會對經營者的制約與監督，進而形成規范的公司治理結構。

第二，建立健全監獄企業經理人管理體制，加快經理的職業化建設。監獄企業體制改革以后，靠原有企業管理人員是遠遠不夠的，必須從市場中招聘優秀的職業經理人來為監獄企業工作，對招聘的職業經理人的管理要有符合市場經濟的一套制度，建立健全好這項制度是監獄企業進入市場經濟良好發展的前提。對原有企業管理人員，也要有一套行之有效的管理辦法和激勵機制，要建立一套監獄企業管理人員的進出機制，以保證監獄能夠很好地適應市場。

第三，建立有效的經理人行為激勵機制。在公司的內部對經理人可以實行年薪制、薪酬期權制，報酬和業績從長期和短期兩方面緊密掛鉤等。這樣充分調動經理人的積極性，提高公司治理的效率。

第四，實現監獄企業所有制成份的多元化，可逐步改變國家完全獨資的監獄企業結構，監獄企業可以實行股份制改造，其他經濟成份可以參與到監獄企業中來，這樣非常有利于監獄企業向著現代企業制度的發展。我國由于市場機制發育還不健全，所以應該建立相對集中的、比較穩定的監獄企業股權結構，可將監獄企業的國有股轉移給其他一些法人團體，讓他們直接參與公司內部治理。各法人為了追求自身集團的利益，從而形成激勵約束機制，使公司的內部治理更有效。監獄企業也可在股份制改造的基礎上，成為上市公司，這樣融資的渠道會更加廣泛，管理會更加規范。監獄企業的股份制改造一個探索，前期應以國有控股公司為方向發展，如果時機成熟，可以試點監獄企業成為非國有控股的上市公司。

思考三：逐步做到監獄經費與監獄生產收入“收支兩條線”

就是將監獄執法和管理經費由財政按標準全額納入預算予以保障，使監獄經費支出與監獄生產收入脫鉤。同時，監獄生產也必須實行獨立核算，在作必要的費用扣除后，逐步以規范形式上繳國家財政，從而做到“收支兩條線”。如果監獄經費不能按標準全額保障到位，“監企分離”就難以真正運行，就會影響改革的順利進行，進而影響監獄刑罰執行職能的履行。

對此，筆者的設想是：應當由中央、?。ㄗ灾螀^、直轄市）和市三級財政、監獄管理部門按地區分類，逐項核定經費支出標準。按照事權劃分和現行財政管理體制規定，監獄經費由中央和地方財政分級管理、分級負擔，以中央財政為主；中央財政應進一步加大轉移支付力度，對中西部地區監獄所需經費予以必要的支持。實行“收支兩條線”制度，監獄經費支出必須與監獄生產收入分開，按照監獄執法和監獄生產的不同屬性，實行不同的管理和核算辦法。對監獄生產收入制定專門的管理和上繳財政的辦法。應明確規定監獄干警工資與生產收入脫鉤，不搞“以收定支”、“以收抵支”等?？紤]到國家財力的承受程度和監獄工作發展的需要，監獄“收入兩條線”應分步實施，逐步到位。

思考四：徹底實施監、企與辦社會相分離監獄及企業辦社會，不僅給監獄企業帶來了大量的沉重負擔，也分散了監獄領導的時間與精力，分散了有限的警力和財力，影響罪犯教育改造質量的提高。而且自辦派出所、檢察室、法庭等也影響了司法機關公正執法，也容易促發腐敗問題。監獄是國家刑罰執行機關；監獄企業是為監獄勞動改造罪犯服務的特殊企業，兩者都不應當承擔辦社會的職能，現有辦社會的職能應與監獄及監獄企業徹底分離。

監、企與辦社會相分離的主要設想是：監獄所辦的派出所、法庭整建制移交并作為地方有關部門的派駐機構進行管理，地方編制部門負責核定各派駐機構的編制，財政部門核撥經費。監獄所辦的醫院、學校、幼兒園等公益性機構以及后勤服務等福利性機構，移交當地政府。有條件的地方應加快改革，要整建制移交，一步到位；邊遠地區暫時無法移交的，也要與監獄脫鉤，并由專門機構進行單獨管理，所需經費納入地方財政預算，由地方政府負擔。各后勤服務等福利型機構要與監獄脫鉤，但要分類管理。為監獄人民警察和職工提供工作必需用品及為罪犯提供大宗生活必需品的服務項目，應由監獄國有獨資公司設專門機構、人員并通過招投標形式統一購置、統一配送、統一服務。其它各類后勤服務機構要由福利型轉為經營型，由無償服務轉為有償服務，由單純為監獄服務轉為面向社會服務，逐步改造成為獨立核算、自主經營、自負盈虧的經濟實體。監獄所辦的包括安置警察家屬、子女就業的純工人企業，應與監獄脫鉤，并按照產權關系進行移交或改造。國有企業或國有持股企業移交當地政府有關部門管理：集體企業應按職工意愿進行股份制改造，改制期間監獄國有獨資公司應予以指導。

結束語

我國的監獄經濟體制改革是一項復雜的系統工程，必須認真研究，全面考慮各種因素的影響，始終把監獄安全穩定放在首位，在確保監獄安全穩定的前提下，積極推進，大膽嘗試，按照既要管好監獄，又要管好企業的目標，妥善解決好監獄和企業的關系，真正建立起兩個相互獨立又密切配合的管理體系，即按照監管改造規律運作，依法行使刑罰執行職能的監獄管理體系，和按照市場經濟規律運作，獨立經營、自負盈虧、自我發展的監獄經濟體系，這是監獄經濟體制改革的根本任務。同時還要注意到，監獄經濟具有自身的特殊性，它是監獄工作的一個不可分割的部分，要服務于監獄勞動改造罪犯的需要，因此監獄經濟體制改革，也是監獄體制改革的一個組成部分，必須和監獄體制改革協調推進，監獄體制改革是基礎，監獄經濟體制改革也同時促進監獄體制改革，二者具有辨正統一關系。目前司法部正著手研究監獄體制改革試點工作。盡管監獄體制改革的難度很大，但在黨中央國務院的正確領導，司法行政系統與監獄部門的共同努力下，相信改革一定會取得成功，監獄經濟也一定會走出困境，實現新的飛躍。

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