法規立項研究論文

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近年來，作為我國社會主義法律體系組成部分的地方性法規，在體現對上位法的補充、細化方面，無論從立法數量和質量上講，都基本實現了多方位覆蓋。但是，各地人大面臨的加快立法速度、增加立法數量的壓力仍然有增無減。作為權力機關的同志，應當對此保持冷靜、理性，不能盲目趨同立法的迷信和狂熱。立法者要懂得“立法”，更要懂“不立法”，要有所為，更要有所不為。

在確立立法項目時，應當從以下6個方面對立法必要性進行理性的分析——

立法的民意基礎及立法的緊迫性

我們時?？吹?，在某一時期，某些特定個案或社會問題，大凡在某些等行政機關、人大專門委員會、人大代表及政協委員，尤其是新聞媒體的大力張揚下，似乎一夜之間就成為社會焦點和“公意”。一些同志以其思維定勢和立論基礎，大都將這類問題歸咎于法律法規嚴重滯后或不健全，行政機關缺乏法律手段，不法人員有機可乘，大聲疾呼盡快立法。甚至認為即使制定的法律法規“無益也無害”，也總比無法可依好。似乎一旦立法，一切問題就可迎刃而解。每年“兩會”期間不少人大代表、政協委員提出類似的議案、提案。

首先，對這類“公意”的客觀性需要立法者自身的理性判斷。在立法呼聲四起的時候，節制這一美德顯得尤為寶貴。立法者不應被社會表象所迷惑，也不應在某種壓力下而盲從。立法者的立法行為要考量到社會公共利益、集體利益以及個人利益三者之間的協調，要考慮到法律規范產生的原則和規律，切不可以迷亂“法眼”。重慶市人大常委會2003年制定5年立法規劃時，各方面提出制定立法項目就達144件，市人大常委會批準立項44件，占30.56％；2004年制定立法計劃時，各專門委員會提出立法項目15件，主任會議同意立項5件，占33.33％。這就印證了立法者的理性所在。

其次，要弄清到底是立法問題還是執法問題。法律法規的不完善有時給人（尤其是對法律不夠熟悉的人）以一種假象。很多時候，法律法規本來已有規定，一些部門或個人出于有意的規避或者由于認識問題，視法而不見或不能見。有些明明是對法律法規學習不夠，實際已經有法但卻以為無法可依；也有一部分人是為推卸責任尋找借口，明明是有法可依卻說無法可依，導致一些違法犯罪行為不能夠得到追究。如果片面強調現實中存在的問題是由于無法可依造成的，其結果必然是使一些人產生依賴思想，坐等立法，不積極采取措施解決實際問題。

第三，一概而論“有法總比沒法好”，是片面的，有害的?！坝蟹偙葻o法好”是在改革開放之初針對當時“無法可依”的狀況提出的，它對加快立法步伐，盡快實現有法可依，無疑是有積極意義的。如果在社會主義法律體系已經初步形成的情況下，不加分析地認為立法越多越好，甚至不管立法質量如何，必然導致一些難以規范社會行為的“宣言性”法律規范問世。立法的價值在于規范、指導、評價和給當事人以救濟。否則，法律規范就會蛻變成為道德教義或者口號，這將貽害于法作為強制性規范應有的權威性。

是否可以運用非法律手段進行調整

在人類很長的歷史時期內，法律不是最重要的社會控制手段。只是到了近現代，法律才成為主導地位的社會控制手段。但我們不能因此把法的作用強調到不適當的地位。

首先，法律不能有效地干預或解決所有的社會問題。調整社會關系、息紛止爭的社會治理手段，還有道德、宗教、風欲習慣、鄉規民約、規章制度等多種形式。它們各有分工，相輔相成，在各自的調整范圍內發揮著法難以替代的作用。即使這些形式不能完全有效地解決某些問題，但如果法不是更管用的話，也不宜搶占其空間。其次，法繁擾民?！胺ňW恢恢，疏而不漏”。法過于粗疏，該有的法沒有制定出來，固然會使社會失去規范和秩序；但如果法過于細密，事無巨細都要立法，必然導致政府職能的擴張和國家對社會生活的過度干預，不利于政府職能的轉變，使市場秩序產生人為的扭曲和破壞。因此，立法者要為市場經濟的發展培育一個寬松和諧的法律環境，要給加強黨的思想政治工作、道德、公序良俗、群眾自治留下足夠的發揮作用的空間。

是否可以行政規章來調整

如果某一事項確實需要法律手段進行調整或國家強制力予以保障的話，首先應當考慮制定行政規章。行政規章具有制定程序相對便捷，耗用立法資源少的特點，許多事項可以制定行政規章進行調整規范。一是不需要給法人和其他組織創設實體性的權利義務規范（行政許可、行政強制措施）、不涉及公民的權利義務的有關社會秩序、公共事務或事業的具體管理制度。二是不涉及司法保障；三是非長遠的、重大的、需要普遍遵循的事項或具體的行政管理事項；四是內容相對不太固定或立法條件和時機不太成熟的事項；五是不直接為實施法律或法律沒有授權制定地方性法規的；六是行政法規的具體化；七是創設一定數額罰款的法律責任的；八是不需創設行政許可、強制措施的。

立法者對調整事項的立法規律的把握度

如果某一事項確實需要制定地方性法規，首先就要考慮立法者是否能夠很好地把握法律手段調整這一社會關系的規律，是否能從可行性和可操作性方面把握法律規范的設定規律。否則，就要慎重考慮立項。亞里斯多德說：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律?！狈梢幏兜某雠_，光有立法者們的熱忱是不夠的，要依照法律規范自身的生成規律辦事。如果立法者難以把握立法調整事項的規律，一次不當的立法，其危害和影響遠遠大于一次錯誤的行政行為和司法行為，可能給法律體系制造沖突，或者使法律相互否定，從而損害法律的權威，影響到人們對法律的服從和遵守。

立法資源的配置效益

2003年12月17日吳邦國委員長在全國人大常委會立法工作會議上指出：“立法是對社會活動和社會行為的規范，不是‘宣言’，不是‘倡議書’。我們現在的立法任務很重，應集中力量制定出真正管用的法律，盡量避免把精力花在那些難以用國家強制力來保證實施、‘無害也無益’的‘宣言性’的立法項目上?！币虼耍⒎ㄙY源的有限性，決定了立法者應當理性地追求立法資源投入產出的最優化、最大化，合理有效的運用立法資源，及時制定能夠解決相應社會問題的“良”法。

法的尊嚴、可執行性及實施成本

一是執法狀況與立法速度的協調性。立法的活力在于為社會所用，社會實踐是檢驗法律規范的鐵律。法律的生命在于實踐，否則，法將成為一紙空文。法制定出來后，并不自行產生作用。能否得到切實地執行，取決于良好的執法環境和執法人員的素質，有了法如果沒有人去嚴格執行和遵守，或者一部出于良好意圖的法律法規因“法不責眾”而束之高閣，對法治的傷害將比沒法更甚。無法可依傷害的只是人們對法的期盼，有法不依傷害的則是人們對法治的信仰。

二是實施效益與執法成本的協調性。法律的干預是有代價的，過多的法律，必然導致過多的執法行為，也必然產生實施和遵守法律的成本。法律的干預必然使人們的行為自由、經濟組織的經營自主受到一定的約束和限制，甚至有可能轉化為限制創新和改革的桎梏。立法者應當權衡立法的利弊得失，在利大于弊、得大于失時才能考慮立法。