法規起草工作現狀和存在問題研究論文

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法規起草是立法工作的重要組成部分，從程序上講，法規起草雖屬于立法前期準備工作，但起草工作是制定法規的關鍵步驟之一，對提高立法質量有著十分重要的意義。如何在加強立法工作的同時，不斷改進法規的起草機制，提高法規起草質量，為進一步提高立法質量打下良好的基礎，一直是立法工作者研究的課題。

法規起草工作現狀和存在問題

本屆人大及其常委會五年來共制定法規41件（其中現行有效的40件），修改法規24件（27件次），作出廢止決定6件，作出有關法律性問題的決定16件。制定的現行有效的40件法規，其中財政經濟和城建環保方面的25件，教育、文化、衛生方面的8件，公民權益和社會事務管理方面的5件，人大工作方面的2件。

分析本屆人大常委會法規起草機制運作的現狀，還存在以下幾個問題：

第一，法規起草主體比較單一，人大自主起草法規數量少。從制定的40件法規來看，起草主體由兩個方面組成，一是政府主管部門或是法規的執法部門，有34件，占85％；二是市人大專門委員會或者常委會的工作委員會，有6件，占15％。同全國人大常委會相比，目前本市人大常委會直接組織起草的法規太少，除有關人大工作的法規外，其他方面的法規大部分由政府部門組織起草并提出議案。政府部門起草法規雖能夠調動其參與立法的積極性，有利于發揮政府部門熟悉行政管理和專業的長處。但政府部門因其本身的局限性，容易從部門利益出發考慮問題，導致法規草案起草質量不高。

第二，法規草案報請市人大常委會審議的，在安排上前松后緊。盡管本屆人大常委會比較重視立法規劃和計劃的制定和落實，每年立法計劃由常委會會議審議通過后，市人大有關專門委員會、人大常委會法工委、市政府法制辦總要召開立法工作聯席會議，人大常委會辦公廳也認真排出全年常委會會議審議法規的時間表，但由于法規草案大多由政府部門起草，人大常委會的主動權少，常委會審議法規要等政府報來，往往“等米下鍋”比較被動，時常出現常委會審議法規集中在下半年“打老虎”，影響常委會對立法計劃的審議安排，也間接影響了立法質量。

第三，法規草案中涉及政府執法部門權限、職責的協調工作不夠到位，以致于法規草案報請市人大常委會審議后還有涉及政府職責權限的問題要人大出面協調，牽制了常委會的審議精力。

第四，法規起草時的立法調研還未形成制度化。由于政府起草部門自身的局限性，對法規草案涉及的權利和義務的調研和論證往往不夠深入，以致于對一些重大問題，常委會審議過程中還要進行調研論證，增加了立法成本。

第五，人大提前介入立法起草工作雖然積累了一些經驗，但還需要進一步規范。

針對上述問題和不足，要使本市法規的起草質量逐步提高，進而提高立法質量，亟待在總結本屆人大常委會立法起草工作實踐經驗的基礎上，探索科學的起草機制，為以后起草法規、保證法規草案質量提供經驗和依據。

改進法規起草工作的若干建議

法規起草機制運作的關鍵是要建立健全的立法起草工作制度。改進法規起草機制的目的，是要探索有利于調動各方面積極性，廣泛聽取不同意見；有利于人大有關委員會和政府法制部門提前介入，保障法規起草質量的途徑和形式?，F就改進法規起草機制，建立健全高效的立法工作制度提出一些粗淺的想法：

1、拓寬法規起草渠道，建立開放的、多元化的法規起草制度。改進法規的起草機制，重要的環節在于起草主體的改革。實現立法民主化、科學化，必須拓寬法規草案的起草渠道，改變單一起草模式，向多主體、多渠道轉變，建立開放的、多元化的法規起草制度。建議法規起草嘗試作這樣劃分：一是對一些重要的、帶有全局性的，關系本地區經濟發展和社會穩定的重要法規，應由人大專門委員會或常委會工作委員會牽頭起草或直接起草，發揮立法機關的主動性；二是對涉及到幾個部門職責的法規，應由政府法制部門或人大的有關委員會牽頭，有關政府部門參加，成立專門的起草班子進行起草。也可以由人大的工作機構會同政府法制辦共同起草；三是對一些理論性、專業性強的法規可以委托專家學者、科研機構起草。此外，還可以嘗試多版本起草，即可以組織不同的立法小組分別起草相同項目的法規草案，最終擇優采用或取長補短。重視發揮立法工作者、實際工作者和理論工作者的作用，可以嘗試采用人大工作者、實際工作者、理論工作者三結合的法規起草模式。目前行政立法過程從工作層面上可分四棒接力，即政府主管部門起草-市政府法制辦審查-市人大專門委員會初步審議-法制委員會統一審議。這四棒接力對起草法規來說，可以起到層層把關的作用，但也免不了交叉和重復。建議在起草階段就組織三結合的起草班子，由主管部門負責，市政府法制辦和人大專門委員會、常委會法工委參加，法學專家、學者執筆。充分利用三方優勢：政府實際工作部門熟悉行政管理和業務，考慮問題較實際可行；人大部門全局意識強，考慮問題能兼顧平衡政府部門和管理相對人各方利益；專家理論性強，考慮問題較合法、規范。將這三股力量匯集，相互取長補短，共同起草法規草案，有助于提高法規草案的起草質量。

2、立法調研制度化，切實提高實效。立法調研工作分起草時的調研和審議過程中的調研兩部分，相對來說，法規起草時的調研，是立法的基礎，很大程度上決定了法規的起草質量。因此，立法調研必須從源頭上抓起，并貫穿于立法的全過程，形成制度化。確立立法項目時，就要注意進行深入調查和反復論證，力求切實可行；法規起草前再進行調查，使之適應新形勢、新情況的要求；法規起草后，進一步廣泛征求意見，特別是對與人民群眾生產和生活直接相關的法規草案，在設置權利和義務時應當舉行聽證，并采取公開登報、座談等不同形式，廣泛征求社會各界和廣大人民群眾的意見。立法調研也要講求實效，針對立法中的重大問題研究論證，真正解決問題，力求提高實效。

3、建立協調制度，明確各執法部門的職責。法規案的協調制度主要是針對法規案涉及較多部門利益而言的。有時一個法規往往涉及兩個以上執法部門的職責權限劃分問題，這就必須在法規案中注意處理好各執法機關之間的關系，分清主次，以避免法規案通過后因法規規范不清造成執法實踐中的相互扯皮，確保法規的貫徹執行。

建立法規案協調制度，特別是由政府部門起草的法規案，法規草案到政府法制機構后，要舉行有關執法部門負責人參加的法規案起草協調會，重點是對政府部門之間的職責加強協調，廣泛聽取有關部門的意見，既要保證法規案的統一、科學、合理，確保提請到人大常委會的法規草案在部門職責上不交叉、不打架；又要保證法規案通過后的社會效益，便于操作，切實可行。對以政府名義提交人大的法規案，各執法部門的職責權限已經協調確定的，有關執法部門再有意見，原則上不予理睬；對提交人大審議但沒有經過政府協調或者協調不定的法規案，有關執法部門提出異議后，人大可以將法規案退回政府，由其協調并作出決定后，再列入常委會會議議程予以審議，從程序上確保立法的嚴肅性。

4、規范人大提前介入制度，提高法規起草的效率和質量。改革法規起草機制和程序，重要的是要發揮立法機關的主動性。在建立開放的、多元化的法規起草制度的同時，更要加強人大在立法起草中的主導地位。不管采取哪種方式起草法規，人大常委會及其工作機構都要適時、適度介入，充分發揮主導和指導作用。尤其是對一些由政府部門負責起草的法規草案，人大常委會的工作機構要做到提前介入，嚴格把關。重視發揮人大專門委員會的職能作用，提前介入，對每一件法規草案從立法的必要性、法規體例的合理性、法規內容的合法性和可行性、法規語言的規范性等，進行全面的研究和論證。及時發現和掌握法規案的難點和焦點問題，為常委會審議法規打下良好基礎。

人大各專門委員會提前介入立法前期工作要各司其職，突出重點。需要人大有關部門提前介入的主要是指由政府部門負責起草的行政管理性法規的調研、論證、起草工作。提前介入的目的，是為了保證法規草案的起草質量，維護立法公正性，并在起草過程中貫徹正確的立法指導思想，通過深入了解情況為常委會審議作好準備。因此，提前介入應當是專門委員會成員的適時參與和指導，而不是人大工作班子人員參與起草的具體工作。提前介入的任務，主要是幫助起草班子端正立法指導思想，明確立法所要解決的主要問題，把握法規的合法性和合理性，確定法規的體例結構和需要設定的法律責任。具體來說，重點應放在三個方面：一是充分了解情況，為常委會審議階段的工作打下良好基礎；二是掌握法規起草的難點，對草案涉及的國家法制統一和設立審批、許可、收費、發證、資質評審、培訓問題，以及人民群眾切身利益等重大問題發表意見；三是在立法技術方面提供咨詢意見，力爭使法規草案在議案形成時技術上比較完善。總之，提前介入的意義在于把握方向，而決不是僅僅為起草工作提供勞動力。統一審議機制建立后，法制委員會和其他專門委員會在協助常委會審議方面承擔著不同的工作職責，提前介入的方式和要求也應有所不同。一般來說，有關專門委員會的介入應當早些、深些，為在常委會一審前形成審議意見報告作準備；法制委員會則是有選擇、有針對性地介入法規起草的調研論證活動。