地方立法問題研究論文

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一、西部開發必須依法進行

黨中央作出西部大開發戰略后，出臺了一系列有關西部大開發的政策，西部十二?。▍^、市）也相繼制定和頒布了涉及范圍廣、措施具體的諸多優惠政策，但從實施情況看，效果并不明顯，甚至產生了一些負面影響。

從根本原因看，是我們許多地方沒有真正搞懂政策和法律關系問題，仍然沒有樹立起法治觀念，對依法開發的作用和認識很不夠。在我國，黨的政策是國家進行立法的依據，是指導國家法律實施的指針。成熟的政策通過國家的立法程序成為國家的法律，法律使成熟的政策具體化和規范化；同時政策要受法律的制約，要符合國家的憲法和法律。從歷史的角度看，我國對社會的調整經歷了以政策為主到政策法律并重，再到以法律為主的演變過程。西部開發能夠解放西部的生產力，縮短東西之間的差距，促進西部的全面發展，是符合國情、民心，順應規律的科學決策，理應將其從黨的意志上升為國家的意志。必須將國家開發西部的政策法律化，變國家對西部地區的政策優惠為法律優惠，以立法手段進行西部開發轉變傳統的以行政命令手段進行開發的習慣。國內、國外的改革和開發實踐證明，只有通過法律，按照法制秩序，才能有效地處理區域發展中各種復雜的社會、經濟和生態關系，才能保障區域綜合開發的目標、任務、計劃的順利實現。

政策具有可變性，法律具有穩定性；政策的調節具有導向性，而法律調節具有強制性。一些地方出臺的政策也往往會隨著地方領導人的更換或其他原因朝令夕改。對于習慣于依法辦事的外商來說，他們更希望把這些政策上升為更具可操作性的法律，因為既有利好政策出臺，也必然會有利空的政策亮相。舉例來說，很多省市雖然競相推出優惠政策，但到地區、縣領導這一層面時，對政策的解釋很隨意，讓投資者難以放心。而當企業按這些政策“指南”投資以后，一旦遇到問題又往往投訴無門，使得外來企業畏首畏尾，自然不能安心留下。相似的情況在稅收方面表現得較為突出。一些地方為了招商引資，制定了各種各樣的稅收優惠政策，實施與稅法相違背的減免，使依法征管難以真正落實到位。更有甚者，竟然有不少地方為了局部利益實施所謂的“引稅工程”，將稅法和征管法置于非常尷尬的境地，使依法征管變成依當地政策征管，造成局部利益總體短收并侵蝕國稅稅基的局面。各地招商競爭白熱化，優惠政策多如牛毛且隨時變化。相對于投資環境的軟硬件建設來說，優惠政策是最簡單的競爭手段，很容易“上癮”。但從經濟學上分析，優惠政策的效益是遞減的，“給的越多，增加的越少”。所以，來華投資的美國聯邦快遞公司亞太區副總裁陳嘉良先生說：“我們不需要中國給我們多少優惠政策，我們更希望這里有公開透明的、公平公正的競爭環境，高效率的政府辦事機構，以及讓人舒心的人文環境?！边@充分說明了依法辦事，有法可依，有法必依的重要性。

聯系我國東部地區開放初期，靠靈活性和易變性政策調整，投資者對自己的投資后果感到困惑，從而產生了大量的投機和短期行為；只是到了后來，隨著法律保障體系逐漸完善，才迎來了大量資本尤其是國外資本的爭相長期投資，這就為西部地區盡早用法律規范招商引資活動，提供了頗具說服力的參照。

西部開發的長期性、艱巨性，決定了西部開發必須以透明度高、穩定性較強的法律進行保障。借鑒東部改革開放已積累的經驗，并積極研究和參考其他國家實施的區域開發中所積累的經驗和教訓，尤其是充分借鑒其開發過程中行之有效的法制措施，建構一個良好的既適應西部開發又適應外商投資的法治環境。

二、西部開發立法的主要任務

西部開發法律制度的制定與完善，包括兩項任務，一是以國家相關法律法規作為主導依據，二是以健全西部地方法規規章作為主體規范。

西部地區幅員遼闊，各方面情況較為復雜，沒有一部駕馭全局的法律，西部開發就會出現無章可循、無法可依的混亂現象。所以，盡快制定一部總的《西部大開發法》作為西部大開發的基本法，與相關法律、行政法規一道構成西部開發起主導依據的基本法律制度實屬必要和緊迫。2001年3月，中國社會科學院法學所受國務院西部開發辦的委托，專門成立了“西部開發的法律法規體系研究”的課題組，從投資融資、基礎建設、自然環境與資源保護、退耕還林、科教文衛、民族宗教等多方面對西部開發立法的必要性、重要意義、初步框架等都進行了研究，設計出一個依法而行的總體規劃意見，并上報有關領導[10].

同時西部地區還要在中央統一領導下，根據西部具體情況和實際需要，充分運用中央賦予地方的立法權，加快地方立法。西部地區的立法要在保證國家西部開發戰略的全面實施前提下，立足于西部省情、區情、市情，從本地方經濟、政治、文化和社會各方面的具體情況出發，把握西部各地方行政區域社會關系的現狀和發展走向，著眼于適用，著眼于解決開發建設的實際問題，針對當地行政區域內帶有普遍性、全局性、根本性的重點問題。要創造性地學習借鑒東部各經濟特區以及國外開發法制建設的經驗和思路，切忌照抄照搬各經濟特區的種種具體做法和國外現成的法制模式，重復別人走過的老路。因為西部與東部和國外比較，不論自然資源、基礎設施，還是思想觀念、人才資源以及社會歷史背景都迥然有別，兩者對法制的需求也不盡相同。西部應在當今時空背景下闖出一條屬于自己開發建設的法制之路。

三、西部開發地方立法中應注意的幾個問題

在堅持我國社會主義法制統一性原則下，各省、市、自治區人大和人大常委會，人民政府，依照法律的授權，在制定適合各自區域特點的地方性法規、地方性規章時，應明確以下幾個問題。

1.在地方立法中，地方立法機關和行政機關的立法行為具有不同的法律效力，地方政府行政立法內容不能與地方人大及其常委會立法規定相抵觸。且其效力以其所轄區域有效為限。西部開發初期，以行政機關的規章為主構成西部開發的主要法律規范，這與國務院行政法規的體系相適應，因為目前，西部開發的主要法律文件，從基本政策到具體措施，都是由國務院制定頒行的。行政法規在西部開發的初期具有很強的適應性、靈活性，但從長遠看，行政法規本身存在的效力層位低、不穩定性特征會在一定程度上對西部開發長期性、穩定性構成一定負面影響。所以，從國家立法主體而言，有關西部開發的政策還必須盡快由全國人大及其常委會以法律的形式盡早定下來，以適應西部全面開發、長期發展之需要，以適應加入WTO后法律制度統一性要求。從地方立法主體而言，許多涉及本地基本利益、長遠利益的政策，同樣應由立法機關以地方性法規的形式加以確認，以使其具有較高的法律效力和一定的穩定性。

西部地區是我國少數民族集中的地區，對民族自治地方的資源配置、利益平衡問題，應當由民族自治地方的立法機關立法決定，應對自治州、自治縣的自治條例和單行條例的效力給予充分的尊重。

2.我國憲法、立法法對立法主體的立法權限有著明確的界定。在地方立法過程中必須堅持上位立法效力高于下位立法效力，下位法不得與上位法規定相抵觸，否則一律無效。由于下位法立法主體立法權限源于上位法立法主體的授權，因此，上一級立法機關一定要把握好監督、檢查乃至解釋的權力，使西部開發立法真正體現地方性和全局性、穩定性和靈活性的結合。

現實中西部地區存在著各地、市、縣為了加快地方經濟發展，結合本地實際制定了一系列招商引資、促進地方經濟發展的優惠政策，但從立法法及其他相關法律看，這些機關不具備立法主體資格。有關這些地方的立法資格，尤其是具有客觀特殊性情況的地、市、縣，可以由各省級立法主體自己立法或授權該地、市、縣制定相關規章辦法，以便使相關優惠政策具有一定的法律效力。

3.西部開發立法必須以民主、科學的立法程序制定相關法律文件。關于立法程序，全國人大組織法及其議事規則，地方人大和政府組織法也有相應規定。在西部開發立法過程中，從議案的提出、起草、審議（包括論證、聽證）、表決、通過、頒布等程序方面都必須按規定的立法程序辦事。

4.西部開發的法律文件的解釋應當以我國憲法和立法法為依據，保證法制的統一。西部開發立法中強烈的地方性特色，要求適當加大上位法立法主體對下位法的監督力度，并且對違憲的立法行為的監督和查處要堅決、及時。

入世以后，肯定會涉及到WTO規則與西部開發優惠政策的沖突，如地方或行政壟斷、補貼、歧視待遇、傾銷、知識產權的保護問題，應當從法律條文上、立法程序上和立法解釋監督上予以高度重視。如《甘肅省實施西部大開發戰略優惠政策》（2000年8月22日，甘政發2000年第50號）中規定，“甘肅省對外商、外省投資企業在本省生產的產品，每出口創匯1美元，由地方同級財政給予0.05元人民幣內陸運輸補貼”，這就屬于WTO烏拉圭回合《補貼與反補貼措施協定》中所禁止的補貼。該協定第三條規定，“法律或事實上視出口實績為惟一條件或多種其他條件之一而給予的補貼”[2]為禁止性補貼。

參考文獻：

[1]《靠什么吸引投資商》，載《法制日報》2002年6月30日。

[2]劉瀚、吳春雷：《西部招商引資的法律對策》，《中國法學會西部開發法律研究會2002年會論文》，第16頁。