降低舊制度框架高額成本論文

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編者按：本文主要從我國行政問責的特點；行政問責制度化的探索；行政問責制度化的成本分析進行論述。其中，主要包括：非典時期兩位政府高官因未能恪盡職責而去職、問責過程耗時短、速度快，問責效率值得肯定、問責對象職務和數量成反比，問責立法迫在眉睫、問責措施力度較強，問責結果有待規范、問責發起者以上級黨政部門為主，問責民主有待提高、問責內容和原因相對單一，問責范圍有待擴展、行政問責推行五年來的成效是非常顯著的、規范職責劃分、規范問責結果、規范問責范圍、行政問責程序的可操作性是實行問責制度的有力保障、問責的本質就是權利監督、行政問責的透明化離不開政府信息的透明化、多有問責之事，鮮有問責之法、問責主體也應該具有經濟理性人的特點等，具體請詳見。

我國的行政問責始于2003年非典期間，非典時期兩位政府高官因未能恪盡職責而去職。從那時開始，問責制度開始在中國逐步展開：政府加大了追究在重大安全事故、環境污染等方面失職瀆職或負有重要責任的行政官員的力度。在中央政府的要求和部署下，地方政府也逐步開展了行政問責行動。而到了2008年，由于重特大事故接二連三地發生，問責風暴再次席卷中國政壇。五年來的行政問責實踐在社會各界的高度關注下，邁出了堅實的腳步，同時也暴露出了自身存在的一些不足。

一、我國行政問責的特點

為了便于分析我國問責制的特點，我們對2008年1－9月份之間發生的重大問責事件做了統計分析，結合一些學者對類似課題的調查研究，我們認為我國行政問責具有以下幾個特點：

(一)問責過程耗時短、速度快，問責效率值得肯定

高效的問責有利于迅速安撫民心，穩定事態，控制局面，也有利于減少損失。2008年的問責效率較以往高出很多，慢一點的耗時兩周左右，快一點則十個小時左右。這也是最能體現2008年是個行政問責年的特點。(見表1)

(二)問責對象職務和數量成反比，問責立法迫在眉睫

對問責對象的處理結果統計表明，職務越高，被問責的官員數量越少；職務越低，被問責的官員數量越多。2003～2006年，在被問責的官員職務構成中，省部級正副職兩個級別的官員人數加起來只占被問責總人數的6.1％，而縣局級行政正副職和廳市級行政副職三個級別中被問責官員的人數加起來接近總人數的52％，成為問責實踐中居于前三位的問責對象。

(三)問責措施力度較強，問責結果有待規范

2003～2006年的統計結果表明，以撤職、免職、辭職為處分形式的問責措施比例接近總數的36％，另外兩種非常嚴厲的處分形式即降級和停職的人數也有18人之多，接近總比例的9％。此外，廳市級正職以上年度被問責的官員一直也保持著一定的比例，統計數據表明了近年來我國行政問責措施的力度較強。(見表2)但是，2008年9月10日，四川巴中市政府辦公室的三名工作人員卻因為三個字丟了官。從這個案例可以看出我們的問責結果是需要規范的。

(四)問責發起者以上級黨政部門為主，問責民主有待提高

有研究表明，在所有問責發起者中，上級政府部門為主要發起者，接近58％；上級黨委部門接近24％，二者合計占發起者的近82％，成為我國行政問責事件的主要發起者，而公民個體只占發起者比例的4.1％。

(五)問責內容和原因相對單一，問責范圍有待擴展

在問責原因和內容構成中，工作失職是主要原因，占問責總數的近84％。同時，因突發公共事件引發的工作失職又成了整個工作失職中的主要部分。這表明，我國行政問責主要針對的是在突發公共事件中領導所承擔的工作失職責任。

二、行政問責制度化的探索

行政問責推行五年來的成效是非常顯著的。但是，從2008年1～9月份發生的各類安全事件和公共事件中可以看到我國的行政問責尚需完善。一項制度的重要性就在于給社會提供一種可以遵循的、普遍的、共同的行為規則，以便盡可能地降低各種損失和不必要的成本損耗。因此，在公共衛生和社會安全等突發性事件依然頻發的今天，對行政問責的制度化探索就顯得越來越迫切。

(一)規范化

1規范職責劃分。問責的前提是對官員的職位與職責有明確地劃分，并以專門法律來規定。但是目前我國行政領域對權責劃分尚不明確，在實際工作中尚存在著有權無責、有責無權等現象。所以，必須進一步加快政治體制改革，以法的形式明確各類機構、人員的職能職責。此外，問責時必須要分析責任同事件的關聯性和因果關系，該追究到何種程度以及哪一級的官員，要看官員們與事件有多大的關聯性和因果關系。

2規范問責結果。問責要走出去職(包括撤職、免職、責令辭職、引咎辭職、停職)這個誤區，因為現有的問責結果除了去職以外，還有記過、警告、檢查等形式?，F有的《黨政領導干部辭職暫行規定》、《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》等文件中都有明確規定。另外，要查清事故造成多大損失、涉及多大的范圍、是有形損失還是無形損失，是故意還是無意的，擬定的問責結果是否有利于事件向著良性方向發展，是否有利于懲前毖后。在一個制度化的問責體系中，令人信服的問責結果至關重要。只有這樣，才能確?！按筘焽捞幚?、小責輕處理、無責不處理”。

3規范問責范圍。我國現行的行政問責范圍過于狹窄，大多局限在對重大安全責任事故和嚴重違法、違紀案件的事后責任追究，忽略了對行政決策失誤以及工作效能低下的責任追究，問責制只能在有限范圍內發揮作用，不能全方位地約束公共權力。實際上，行政問責應該是針對整個行政領域所進行的監控行為，它涉及決策、執行、監督等環節。從行政問責建立的目的看，在事前問責、即時問責和事后問責三種形式中，最有價值的問責形式應該是從行政活動的源頭——決策環節堵塞漏洞，以防發生重大事故以及產生不必要的損失，并對官員產生威懾效應。

(二)程序化

行政問責程序的可操作性是實行問責制度的有力保障。在何種情況下啟動、遵循何種順序進行、問責對象在哪個階段可做出回應等，對于有效實施行政問責制度至關重要。當前的行政問責制在問責程序上是有缺失的，所以，要完善問責制，必須得完善問責的程序問題。

1責任確認程序。我國領導干部的產生方式主要有選任制和委任制兩種，要認定這兩類官員的責任，首先要明確其不同的問責主體。就前者而言，其問責主體應該是選舉產生他的組織；對于后者而言，其問責主體應該是其任命機關。此外，如果涉及到法律責任，應該由法律的執行機關來界定其所要承擔的責任。

2問責啟動程序。即根據既定的問責事由，選擇恰當的時間、地點、方式啟動對相關行政人員的問責。如《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》規定，針對公民、法人和其他組織向市人民政府提出的附有相關證據材料的舉報、控告以及新聞媒體曝光的材料，即可啟動問責程序。為此，在不增加機構和人員編制的情況下，可開辟出專門機構實施問責制。該機構最大的特色應該是自動化，一旦發生需要問責的事由，該機構就應該立刻啟動問責程序，不必等待上級領導發話。該機構最鮮明的個性應該就是獨立性，它的行動不受同級黨委和政府的干涉，它只對其上級主管部門負責。

3問責回應程序。即被問責者通過何種程序為自己的行為進行解釋、申辯，完善該程序應包括完善行政問責失范的救濟制度。我國現行的行政救濟法規與行政問責機制之間存在較大錯位，對于被問責者的救濟辦法也不健全，在問責過程中難免會出現誤差，因此，對于問責失范的救濟就顯得十分必要。2004年10月1日實施的《大連市政府部門行政首長問責暫行辦法》中賦予被問責人以陳述和申辯的權利，對問責決定不服的，可以自收到決定之日起15個工作日內向市政府申請復核。行政問責體系的制度化建構，在一定程度上取決于救濟制度的建立和完善，否則必將導致我國官員問責陷入新的困境。

4問責跟蹤程序。問責體系要實現良性運行，并充分發揮監督和警示作用，就必須配備健全的跟蹤機制。對于那些在崗時間較短、工作計劃尚未開始或尚未完成即發生事故的，可根據工作需要及本人表現重新予以提拔使用?！饵h政領導干部辭職暫行規定》第二十九條規定：對引咎辭職、責令辭職以及自愿辭去領導職務的干部，根據辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當安排。被問責官員的“再就業”應該堅持公開、公平、公正的原則，否則會削弱行政問責的權威性、有效性，同時也會削弱政府的公信力，掏空公眾對政府信賴的心理基石，進而影響以后的行政問責工作的開展。

(三)民主化

問責的本質就是權利監督。目前我們實行的問責制主要是同體監督，即組織系統內部對行政人員的監督。問責主體還應該包括異體監督，即公眾、人大、媒體輿論等行政組織系統以外的監督。一個健全的問責制應該是同體監督和異體監督的有機結合。

1民眾的監督?！吧鐣跫s”理論認為，國家和政府的一切權力來源于公民與公民之間、公民與政府之間的兩次契約。官員的權利來自于人民，最廣泛的監督者也應該是人民。我國憲法規定中華人民共和國的一切權力屬于人民。相關法律也規定了公民有序政治參與的幾種方式：政治投票、政治選舉、政治結社等。一些新型的參與方式也為公眾監督政府提供了更多的選擇。如網絡參與，2006年8月8日，湖南省委就通過紅網動員全省民眾參與為期兩個月的“迎接黨代會，共謀新發展”的獻計獻策活動。2008年6月6日，中央紀律檢查委員會監察部12388舉報電話也已經正式開通。

2人大的監督?！叭嗣裰鳈唷崩碚撜J為，主權始終屬于全體人民，政府只是權力的執行人，立法權、行政權等都是人民主權意志的派生物。政府的行為只有在為社會主持正義、維護公正而又可以承擔責任時，才可能取得合法性。我國的人民代表大會是代表人民行使權力的機關，《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》直接賦予了人大代表對官員的選用權力與罷免權力。該法第十五條明確規定：全國人大代表有權依法提出對全國人大常委會組成人員，中華人民共和國主席、副主席，國務院組成人員，中央軍委組成人員，最高法院院長，最高檢察院檢察長的罷免案。地方人大代表提出罷免案的對象則按級別類推。目前，我國人大在發揮監督作用方面，還有很大的空間可供拓展。

3媒體的監督。在西方國家，新聞媒介的監督在維護正義方面發揮了極大的作用，被稱為“無冕之帝王，布衣之宰相”，其影響面之廣、傳播速度之快、威懾力之強，是其他社會團體無法比擬的。我國的新聞媒體不僅應該具有宣傳黨和國家的路線、方針、政策的職能，而且還應該充分發揮其對行政領域的監督職能。當前，我國的網絡媒介發展勢頭不錯，它彌補了媒體監督方面的不足之處，很多問責事件即是由網絡最先開始報道并廣為傳播的。但是，到目前為止，我國尚未出臺與新聞傳播相關的法律，新聞工作者的正當行為有時會受到限制。為此，我們應該有新聞傳播法以保障新聞從業人員的客觀、公正地報道。

(四)透明化

1信息透明化。行政問責的透明化離不開政府信息的透明化。透明行政可以提高公眾參政議政的興趣。2008年5月1日實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》已經為這項知情權提供了法律保障。但在實際生活中，仍有一些行政工作人員在發生重特大事故后，采取隱瞞的態度，試圖大事化小，小事化了。如三鹿奶粉事件，襄汾潰壩事件等。這種隱瞞行為不僅侵犯了公民的知情權，而且也嚴重影響了事故的處理效果。因此，在行政問責法(或條例)的設計中，應加入對隱瞞事實真相的較為嚴厲的處理方式。

2操作透明化。行政問責的透明化強調整個問責過程在操作層面上的透明化，包括從啟動問責程序到形成問責結果，到跟蹤被問責官員的去向。

首先，公開問責事由。對于問責機關而言，公開問責事由可以說明該行為是有依據的，以避免給公眾留下抓替罪羊的印象。對于問責對象而言，公開問責事由可以為自己提前準備申辯提供時間上的便利。

其次，公開問責機構。在問責主體多元化的將來，不同的問責主體對同一問責事件可能會有不同的切人角度，結果可能也不盡相同，公開問責機構就是為其他未參與的問責主體對該問責過程的監督提供可能。

第三，公開參與人員。因為如果有關工作人員與行政問責對象有親屬關系或者利害關系且可能影響公正處理的，那么這些工作人員應當回避。這是行政問責透明化的關鍵的一步。

第四，公開質詢過程。此舉主要是為公眾、媒體等其他問責主體在程序外參與問責事件提供條件。該過程和下面的“公開申辯過程”都可借助電視直播或網絡視頻直播等形式實現。一經公開，問責工作人員對問責事件是否有足夠了解、質詢是否合理等，都盡可為其他問責主體所了解，問責的公平、公正性自然就會大大提高。

第五，公開申辯過程。該程序是為保障問責對象的合法權益而設。此舉可避免冤案、錯案的發生或者降低發生的概率。問責的目的不在于懲治官員，而在于提高行政效率，降低事故發生的概率，責任追究也要本著治病救人的理念才能合情合理。

第六，公開問責結果。公布結果是為給所有公眾和當事人一個交待，公正的問責結果可提高政府的公信力。而且也可起到懲前毖后的效果。此外，若暫時不能判斷問責對象在問責后的去向，則應在以后選擇恰當時機予以公布，秘面不宣會影響整個問責過程的公開、公正與公平。

(五)法制化

“多有問責之事，鮮有問責之法”，這是問責制實施五年來的一個很尷尬的局面。迄今，國家層面上，能夠作為行政問責依據的法律法規，仍然局限于《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《重特大安全事故行政問責暫行辦法》等，還有些是部門規定，不能超越本部門的權限范圍；地方層面上，只有部分省、市頒行了行政問責暫行辦法或規定，只能在其管轄的行政區域內適用。而且，相當一部分內容只有原則上的規定，操作性不強。很多文件的規定都有諸如“行政過錯”，“治政不嚴”之類的說法，在具體界定上也使用了高度概括性的描述。這種描述是不利于問責的實施的。

在問責標準方面，不同地方的規定在責任界定及處理結果等方面顯現出了明顯的差異，這種差異將會導致同一事件在不同的地方會有不同的處理結果，在不同時間(如“風暴期間”與正常時期)可能也有不同結果。如《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》第14條中規定的責任形式有7種，其中最重的是“勸其引咎辭職”；而《海南省行政首長問責暫行規定》第10條規定的問責方式為6種，其中最重的則是“建議免職”。顯然，“引咎辭職”與“免職”是不同的。

盡管出現上述現象，事實上，將問責法制化，我們已經具備了法律基礎和實踐基礎。從法律方面講，我國有已經實施的《中華人民共和國行政監察法》和《公務員法》等。從實踐基礎看，五年來的問責實踐積累了豐富的實踐經驗。從理論方面看，則可以考慮上述規范化、程序化、民主化和透明化等因素，為問責制上升到法律層面提供適當依據。

三、行政問責制度化的成本分析

當我們將現有的問責制度朝著規范化、程序化、民主化、透明化以及法制化方向完善時，我們已經進入了一個制度變遷的過程。從歷史的角度來看，當一種制度安排不足以產生或維護良好的社會效益及公共利益，而且又不能提供合理的行為指導時，制度變遷即可能發生。所謂制度變遷，即指一種效率相對較低的制度向另一種效率相對較高的制度的變遷，其目的是通過建立新的制度以降低舊的制度框架下的高額實施成本。

在行政問責過程中，問責主體也應該具有經濟理性人的特點，要考慮問責的成本和效益之間的關系。結合美國學者邁克爾·貝勒斯等學者對于行政程序經濟成本的分析，我們試將行政問責的制度變遷成本分為實驗成本和實施成本以及道德成本。當因為信息不對稱而導致的嘗試性錯誤造成損失時，實驗成本即產生，它包括在新舊制度過渡時期由于制度設計、創新和磨合等造成的政府和社會的高額付出；實施成本是指行政問責制度運作的成本，包括問責機構固定資本投入和流動資本投入，即辦公設施、供職者的薪金等硬件和軟件的費用；由于任何權力都可能成為腐敗的來源，而行政問責整個過程的前前后后又都隱藏著權力之間的博弈，所以，制度的變遷過程以及問責本身都有可能給尋租者和設租者留下機會，從而形成制度變遷的道德成本。再者，如果行政問責最終沒能在規范化、程序化等方面做出較好的改進，那么，這種制度變遷將會付出最沉重的成本——社會成本，即政府公信力的降低。(社會成本是恒定存在的，只有高低之分，不論制度變遷與否)

所以，在制度變遷過程中，我們應該努力使試驗成本和實施成本以及道德成本之和最小化。當制度變遷結束，行政問責制度已經相對完善時，我們則應該努力降低實施成本的道德成本，在此基礎上，社會成本自然也會降低。作為一種特殊的職業道德規范，當前我國的行政倫理建設已經處于一種嚴重失范的狀態，新舊責任制度的變遷過程不失為一個改善行政倫理建設的好機會。即使在短期內會付出較大的成本支出，也要將其進行到底，因為，如果制度變遷促使完全意義上的責任政府的形成，責任意識的內化，那么，行政效率和政府公信力必將得到顯著提高。

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