小議國家財政的政策性職能

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一、單純調整總量關系的政策定位已經不能適應需要

進入2002年以來，關于積極財政政策應否“淡出”的爭論再趨熱烈。呼吁“淡出”的理由不無道理：國債規模的連續增長會給長期財政收支平衡帶來不利影響，過度依賴財政投資的經濟增長可能把財政拖入無法退出的困境，政府持續投入會導致對民間投資和市場化力量的“擠出”效應等。反對“淡出”的聲音也有依據：2001年中央經濟工作會議著重強調指出“擴大內需是一個需要長期堅持的戰略方針”，在當前世界市場緊縮的環境下財政政策是支持中國“一花獨秀”的重要支點，力保增長是緩解當前經濟運行中各種矛盾的必要條件等。

一個基本判斷是，僅僅在目前財政政策的職能定位下實際上是無法找出是否應當“淡出”的結論的。當前應當討論的，是在中國經濟增長的過程中財政的政策性職能轉變問題。

我們目前所說的“積極的財政政策”，是在以宏觀調控為基本目標的財政政策。在經濟學意義上，“宏觀”的含義就是“總量”。宏觀調控就是對總供給與總需求之間的總量平衡關系的調控。無需爭議的事實是，從1998年以來，我國的積極財政政策始終是以調整供大于求的總量失衡狀況為目標的，而調控總量又是為了支持經濟增長。當前，一個值得討論的問題是，政府支持經濟增長的政策著力點究竟應當落在何處。

在市場經濟理論中，財政政策參與對總量平衡關系調節存在兩個前提。一是競爭、多元化產權主體下的分散決策已經成為各種經濟資源的主要配置力量，二是社會已經形成為一個相對平衡的利益分配格局。正常情況下，政府的財政政策只針對那些“市場失效”的領域或某些使社會利益平衡格局被打破的因素進行校正、抵消、補償等方式的調節。

中國存在上述兩個前提嗎？顯然不存在。至少是不充分存在。我們面臨的問題不是個別領域的“市場失效”，而是市場發育不充分導致市場的資源配置效率太低，以致結構調整進展不快；不是局部社會利益關系的調整，而是改革過程中社會利益構成的再組合。

從1998年以來，我們對“擴大內需”的認識走過了三個階段。在第一階段，政策的著眼點在于應對亞洲金融危機的影響和此前反通貨膨脹政策的滯后影響。1999年中央明確提出“擴大內需是戰略方針”之后，我們認識到，短缺時代已經結束，供大于求已經成為市場供求關系的常態，經濟發展的關鍵已經從擴張供給轉變為擴張需求。從“十五”計劃的醞釀過程迄今，人們已經清楚無誤地看到，影響國民經濟增長和需求擴張的主要因素是結構性矛盾突出，是社會的經濟預期不良，是城鄉、區域發展不平衡。就是說，制約中國短、中期經濟增長的因素主要是長期性、戰略性、體制性因素。

二、促進增長的財政政策應當承擔戰略性職

顯然，財政的政策性職能不能“淡出”，但目前的政策方式應當淡出。財政政策的著力點應當從財政直接投資引導投資需求增長轉變到解決長期性、戰略性、體制性難題上來。從當前看，為促進經濟的穩定增長，我國的財政政策應當努力實現向以下三個方面的調整。

（一）加快結構調整，對資本退出施以財政援助

“十五”計劃明確提出“結構調整是主線”。目前普遍性的供大于求與城鄉居民儲蓄存款持續增長并存的狀況明確顯示出，我國的供給結構與消費結構存在著尖銳的矛盾；而且我國的資源結構已經不能支撐現有生產系統的粗放式擴張。但“十五”執行迄今，結構調整遇到了資本難以退出的阻滯。

在結構調整與升級的過程中，增量投入所能起到的作用總是極其有限的，關鍵是要依靠存量資源在產業間的流動。市場經濟下，存量資源的跨產業流動是資本重新優化配置的結果。但中國的情況是缺乏市場化的系統支持資本退出。資本無法從原有配置領域順暢退出，也就無法重新優化配置，結構調整就難以奏效。

資本退出首先需要有產權的市場化流動渠道。但產權的市場化僅僅是資本退出的必要條件而非充分條件。在多元化的社會利益結構中，資本能否順暢退出，還在于資本能否得到必要的補償。通俗說就是，資本退出的基本前提是能否“撈回本”，至少是部分地“撈回本”。

即或在市場經濟充分發達的情況下，與結構調整與升級相聯系的資本補償也需要政府的政策支持。人們熟知的“加速折舊”就是政府運用財稅手段滿足資本補償要求、促進結構升級的一項重要政策。

實際上，加速折舊也并不能保證資本在結構調整中得到充分的補償。經濟學研究早就發現，當結構升級加速時，生產能力過剩領域的資本為避免投資損失，通常并不是自動選擇退出，而是采取相反的對策，進一步擴大投入，擴張規模，力圖把別的供給者“擠”出局。這就是“市場失效”。顯然，市場機制導致的這種資源配置取向只會造成更大規模的過剩，非常不利于結構升級。調整“市場失效”需要政策的干預。從國際經驗看，政策干預的有效方式是提供資本補償援助。具體說，就是政府以一定價格出錢收購、封存或淘汰過剩生產能力，讓那些過剩領域的資本能夠全部或者部分地得到補償，避免“市場失效”下的過度競爭。

當前，我們有必要格外注重研究“資本補償”的問題。一方面，從中國自身情況看，由于產權的市場化流動渠道極其狹窄，大量存量資本實際上被“套”在特定領域中無法實現產業間的重新配置。在資本利益、地方利益的雙重拖曳下，存量資本為避免“血本無歸”，只能選擇破釜沉舟的“背水一戰”，繼續在原有領域擴大投入。2001年中國的鋼產量為1.4億噸，而且2002年很可能達到1.7億噸，但其中增長最快的仍是低端的普通鋼，產業的快速擴張并沒有帶來產品結構的明顯改善。另一方面，由于科技進步的不斷加速，傳統的“折舊”方式已經不能抵償固定資產“無形損耗”導致的資本“縮水”。據2002年《財富》雜志公布的數據，2001年全美收入最高的500家公司，其年盈利總額已經從2000年的4440億美元跌至2001年的2060億美元，跌幅達到了53％?！靶陆洕笔谷澜绲馁Y本都面臨資本無法補償的危機。

擴大對外開放、提高國際產業競爭力、實現結構調整與促進增長、平衡供求實際上已經表現出了共同的政策需求。財政政策應當在資本退出的補償援助上發揮更大的作用。國債還應當發，但對過剩生產能力施行政策性收購，施以退出性的政策援助應當成為國債資金新的重點配置領域之一。煤炭“關井”、鋼鐵“限產”、淘汰不能達到經濟規模的石化裝置等都應當提供政策性補償。政策要有效力，關鍵不在于規定要做什么和不要做什么，而在于調整社會經濟關系。實際上，目前我國農業中實施的“一退三還”、“坡地休耕”等政策就是對產業退出給予財政性援助的政策。農業中的實踐已經證明，對“退出”提供補償實際上是一種代價最低、效率最高的政策。

（二）承擔改革成本，改善社會經濟預期

在過去幾年擴大內需的研究中，人們普遍注意到社會經濟預期對供求關系的影響。從表層看，影響人們支出預期的主要是就業、住房、教育、養老、醫療等方面制度的改革，影響人們收入預期的主要是“下崗”現象的普遍化和就業崗位的短缺。但從對這些表層現象的深入分析中可知，與市場經濟發達國家相區別，影響中國社會經濟預期的主要因素并非是單純的景氣循環以及通貨膨脹、通貨緊縮的交替，而是對改革代價的擔心。

中國的改革進程面臨一個非?，F實的問題，就是誰來承擔經濟轉軌代價的問題。從現實情況看，我們至少對以下若干方面的轉軌成本仍缺乏明確的制度安排。

一是有償解除勞動合同的代價。在過去二十多年的改革進程中，我們在物質要素如何與原有體制告別上做出了很多努力。到21世紀初，如何讓人這種要素和舊體制告別，也就是有償解除勞動合同的問題提上了日程。計劃經濟體制下的那些國有職工如果不能在勞動關系上退出國有經濟系統，國有經濟的轉軌改造實際上是不可能完成的。因為他們實際占有和支配著這個系統中的所有資源。1.2億國有職工，每人有償解除勞動合同的代價哪怕只是1萬元，總量就需要1.2萬億元。

二是完善社會保障體系的代價。在原有計劃經濟體制下，職工的福利或者社會保障問題是全部包含在企業成本中的?，F在我們要全部外化到社會統籌這樣一個符合市場經濟制度的方式中去。這就帶來了一個問題，誰來把以前扣除的那部分積累補足。

三是化解銀行不良資產的代價。在舊體制下，銀行不過是政府的一個出納部門。舊體制和改革過程中的一些缺陷導致了現有銀行大量不良資產的問題。這并不是銀行作為一個企業在自身的經營活動中的無能所導致的，或者說不完全是。例如“撥改貸”形成的不良資產、政府通過種種行政干預讓銀行發放貸款導致的不良資產等?，F在要靠銀行通過市場化經營來化解這些不良資產，這實際上辦不到。

四是回贖國有資產支配權的代價。中國的一個特殊性是，國有資產實際上并沒有真正在中央政府手里，而是被形形色色的既得利益集團支配著。實際上在我們改革的初始階段，中國就已經存在著“條條”、“塊塊”的個別利益。并不是私人部門發育起來之后，我們才有了推進市場經濟的個別利益、局部利益。中國在計劃體制下表面上是中央集權，實際上中央集權所能管到的只是一個并不龐大的增量部分。所有的存量資產都掌握在那些分散于不同地區或者不同部門的地方政府和實際支配者手中?！皣薪洕母铩北澈蟮纳顚哟螁栴}是要贖回那些名義上歸國家所有的，實際上是由地方、部門甚至是為一些“國企老總”實際占有，為他們的局部利益最大化服務的那部分產權。現在看來，要讓國有經濟真正融入市場體系，我們可能不得不對那些依靠舊體制實際占有著國有資源的利益群體支付一個“回贖”的代價。

應當注意到的是，改革成本是一種具有“一次性”特點的支出，不能靠分攤到經濟運行過程的經常性支出里面的方式化解。例如，我們不能把“有償解除勞動合同”的代價攤入企業的經營成本中，也不能靠一兩年的財政支出滿足完善社保體系的需要。我們也不能指望正常的擴大再生產投入部分來分擔轉軌代價，例如讓解決增量投入的資本市場融資功能完全承擔起“債轉股”的股權轉讓問題。

一方面，制度轉軌本身就具有“公共產品”性質，這個成本不能、也不應當直接分攤到居民部門、企業部門的收入或成本中來；另一方面，中國的轉軌代價是和告別“一大二公”的原有體制密切聯系在一起的，這些代價，說到底是原有體制下以國家、政府、國有經濟名義形成的代價。從這個意義上說，改革成本的主要承擔者應當是政府。在我國積極的財政政策中，“積極”的含義將更多地體現于合理承擔改革成本上。

財政承擔改革成本的一個可供選擇的重要方法是發行長期國債，用發債收入直接支付改革過程中的轉軌代價。30年期、50年期的券種都可考慮。從1999年到2001年的兩年間，國民經濟總量擴張速度滯留在7％——8％的水平上，中國的財政稅收總額增長了50％以上。我們在過去30年、50年間累積下來的體制性負債用未來30年、50年的收益償還還不能化解嗎？肯定可以化解。

通過財政手段直接支付改革成本的最大好處是透明度高。改革社會經濟預期，關鍵就是要對改革進程的代價作出明確的制度安排。

（三）調整區域經濟關系，靈活運用財政信用資源

區域間發展不平衡是對擴大內需戰略影響最大的深層次因素之一。中國的城鄉發展不平衡實際上也和區域間發展不平衡密切相關。以需求潛力而論，我國東、西部地區的城市市場差距并不很大。開拓農村市場，關鍵是開拓那些相對貧困、落后地區的農村市場。

實際上在過去幾年中，調整區域間發展的不平衡狀態始終是財政政策的重點指向。其中，區域間的財政轉移支付制度已經在建立過程中，西部等發展相對滯后地區已成為“國債項目”配置的重點區域，2002年稅賦改革中所得稅改為中央與地方分享稅的目標也在于加大中央財政對區域間發展不平衡程度的調控能力。但從2000年初西部大開發戰略實施以來的實踐看，僅僅依靠中央財政的直接投入并不能滿足西部發展的對增量資源投入的需要。要實現縮小區域發展差距的戰略目標，我們還需要探索以較少的財政資源調動更多增量資源向這些地區集中的措施。

在東部發展過程中，特別是在特區經濟的發展過程中，我們已經有過以“兩免三減”等稅賦減免措施實現“以小搏大”的成功經驗。目前，這種引進外資優惠政策已經擴大到西部相當大的范圍。但西部情況與東南沿海地區不同。簡單的稅賦減免對引進外部資源尚不充分。在很多地方，要使稅賦優惠政策真正發揮作用，尚需在投資的軟硬環境上有較大改善。

改善相對落后地區的投資環境要中央與地方政府一起上?，F在看來，有必要在新的戰略發展周期內積極探索“地方發債、中央貼息”的方法。

允許地方政府發債也應當成為財政政策的重要組成部分。在西部大開發、老工業基地再振興、部分區域環境與國土整治等方面，都可以通過發地方債的方式調整資源在區域之間的配置格局。不僅可以在本地發地方政府債，而且可以通過公眾化的債券市場面向全國發地方政府債。其中，對涉及全局戰略的地方發展任務可采取地方發債、中央財政貼息的辦法給予支持。這種與區域發展戰略、與資本市場密切結合的財政措施，實際上賦予了積極財政政策中“積極”以新的含義。