漫談中國制度改革的財政視角

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學以致用，經濟理論的最大用處是進行經濟解釋。從現實的觀察開始，總結出有規律性的東西，并將其用于對現實的解釋，這是經濟學研究的基本路徑。本文運用財政壓力周期變動下的政府行為的理論，在一個制度變遷的框架內考察了公共政策的變化。并用來解釋中國五十多年來的政策變遷，特別是對近三十年來中國改革周期中政策變化的解釋提供一個新的視角。

這些研究已經引起了經濟學界廣泛的興趣。國內外學者更多地從制度變遷的成因、路徑、成本收益等角度進行了廣泛的研究，并對未來進行了積極的預測。經濟學是對現實的解釋，致力于中國經濟學建設的學人不應放棄對這一史無前例變革的探索。運用一種新的方法，一種新的視角，在不同的視角下透視體制變遷的現實，則是一種貢獻①。林毅夫、蔡昉、李周（1994），樊綱（1995）、張軍（1994）、程虹（2001）、楊小凱（2004）等分別從不同的層面進行了闡述，并得出了令人關注的結論。對重大的變革，人們的認識總是橫看成嶺側成峰的。1929-1933年大危機過去了七十多年，經濟學界對其成因的看法依然是遠近高低各不同。對于中國五十多年的演化，特別是二十多年的改革，我們尚處于山中，因此不識改革真面目則是常態。給摸著石頭過河的中國改革以盡可能多層面的理論解釋是經濟學的任務。多視角的研究可以提高經濟學對現實世界的解釋力。

政府財政壓力的程度是很難量化的，因此我們運用的是廣義的財政概念，它不僅包括政府預算中經常賬戶的執行情況，還包括債務、鑄幣稅、產權等所有能夠引發公共收支變動的過程。財政壓力周期變動就是財政平衡到財政崩潰的過程，在委托的框架內，當委托人難以承受人提供的公共產品的價格時，便會終止關系。結果是財政崩潰，政府失敗。在我們對中國近六十年制度變遷和公共政策演化的解釋過程中，出于謹慎的原則，我們只是考慮財政壓力的大小，不進行質的區分。下面的分析，也只是一個學者從經濟學視角的學術思考。

從大的財政壓力周期變動的框架看，中國經歷了兩個周期：1949-1978，1978-2001.前者是一個完整的從財政危機到財政平衡再到財政危機的周期。后者，是一個從財政崩潰到財政壓力緩釋再到潛在財政危機的過程。如果細分一些的話，前者還包括1958到1960年的財政壓力波動。后者，則還包括1989-1991、1998-2000財政壓力的驟然增大。本章主要討論兩個大周期的財政波動下公共政策的演化。

本章的內容分為三節。第一節考察從1949-1978年財政壓力周期變動下的政府行為。第二節考察1978-2001年公共政策的演化。第三節，對公共政策未來走勢的邏輯推理。公共政策的演變對契約完全性的影響，財政危機引發的短期政策的操作及其累積效用、收入分化引致的制度僵滯以及集體行動中權威的出現將貫穿于本章對現實的解釋。

一、1949-1978年的公共政策演化

1949年新中國成立，新政府一開始面對的就是巨大的財政危機。

財政危機的形成可以從兩方面論述。一方面是顯性的，包括支付國民政府遺留下的債務、新政權的穩定與維持費用的增加等。另一方面是隱性的，即新政權要體現出優于舊政權的經濟績效，如何選擇一種較以前政權不同的經濟增長方式便成為政府的一種偏好。特別是財政危機時期，往往就是集體行動領導者的偏好。因此，一種理想化的領導意志便轉化為一種人為的試驗。這種試驗在財政危機時期難以實現，一旦危機有所緩解，便又被提上議事日程。違背經濟運行規律的短期試驗暗含著巨大的風險。

為了解決財政危機，政府短期政策操作首先是在國內通過合約的改變來完成的。新政權的形成是委托人重新尋找人的過程，制度變遷的結果是原來具有決定權的委托人不再具有決定權，而原來沒有決定權的則成為一種主流的力量。在國民政府末期，革命的最終含義是窮人不再通過土地、資本或者勞動力這些市場的要素來與富人談判，采取的是非市場手段的暴力革命。窮人短期內成為具有決定權的委托人，但是由于權威的存在，人的內部控制非常嚴重。新的合約開始形成，但并不固定，也非常不完全。表現在政府的財政收入上，就是稅收并沒有成為政府經常性的收入。這一方面是因為窮人作為大集團除了人力資本外就沒有別的資本，而又由于教育的投入太少，這種人力資本又特別低。隨著人頭稅的廢止，稅收收入自然不可能增加太多。另一方面戰爭的破壞，使得原有的土地以及工業資本帶來的增值減少，并且新合約未來的不確定性也降低了這部分要素擁有者進行投入的可能性。

從數據來看，1949年全國財政收入303億斤糧，支出567億斤糧，赤字占支出的46.9%.為了彌補赤字，政府公共政策操作的第一步就是發行貨幣。1949年7月人民幣發行總額為2800億元，9月為8100億元，10月底為11000億元，11月達到16000億元，結果自然是通貨膨脹。但是由于財政的收支是以實物計價的，政府并沒有獲得相應的鑄幣稅。相反，1949年4月至1950年2月的四次物價大幅波動，越發增大了經濟運行的不平穩性。1949年12月發行人民勝利折實公債也并沒有真正緩解財政危機。而且隨著朝鮮戰爭的爆發，財政危機進一步加劇。

緩解財政危機的下一步政策是政府對經濟的壟斷。1950年，政府實行國家控制，并開始對重要工農業物資和外貿進行壟斷，如部分有色金屬礦砂，大豆和43%的土產。政府壟斷糧、棉貿易的機構也開始發展。1953年開始實行糧食統購統銷，1954年實行棉花統購統銷。但這并沒有真正解決財政危機，或者說一種隱性的財政危機需要新的政策操作。這種隱性的財政壓力來自于一種對新政權優越性的證明，也就是證明新政府經濟增長優于舊政府。在一個落后的農業國，原有的以勞動投入為主要因素的增長模式難以做到這一點。轉化增長方式是證明這種優越性的一種可能的選擇。二戰后，工業國強大的經濟實力給中國增大了引進成功的經濟增長模式的可能，而新政府在戰時實行的集中性的軍事化經濟管理由于路徑依賴的關系便成為建國初期順理成章的政府規制。

產權變革是滿足上述經濟快速增長的可行選擇。這包括接受舊政府的資產、沒收外國在華的資產、逐步沒收和改造非國有工商業的資產，以及由此所產生的政府對經濟的全面壟斷。

新政府接收舊政府的資產顯然是合理的，因為新政府接收了舊政府的債務。而沒收外國的資產則為對外開放設置了障礙，也減少了借助外部資金解決財政危機的渠道。結果是外部的資金注入依賴于個別的國家，國外資本俘獲本國政府的可能性極大。一旦兩國之間合約的改變導致外國資本撤走，那么，本國經濟運行的不穩定性將會增大。政府發放了巨額的貨幣，引發物價上漲，微觀市場主體的逐利行為更多的被指責為投機，擾亂經濟秩序。其付出的代價顯然就是私人競爭的市場運行狀態逐步被政府壟斷所代替。

另一方面，1950年代初期，中國開始向蘇聯借債，并且接受蘇聯傳統產業的轉移。通過《關于蘇維埃社會主義共和國聯盟政府援助中華人民共和國中央人民政府發展中國國民經濟的協定》確定了156個建設項目。一五計劃確定了“集中主要力量進行以蘇聯幫助我國設計的156個建設單位為中心的，由限額以上694個建設單位組成的工業建設，建立我國的社會主義工業化的初步基礎”②。結果是資本密集型的經濟增長模式開始形成，這首先表現為固定資產投資的增長。中國開始了重工業化的進程③，經濟增長的結果是財政危機得到了緩解。

但是這一短期政策操作的累積效應和外部效應又使得財政危機出現。由于引入了外資并且效果良好，資本的回報對于財政壓力的緩解作用足以讓政府改變原有的經濟增長方式，并且產生了依賴。這種改變意味著政府將會試圖通過一種方式將勞動密集型的經濟增長方式向資本密集型的轉變。在一個以低級的勞動力為經濟增長主要因素的經濟體內，除了強制之外，勞動者的剩余是不可能以自由簽約的形式轉化為資本的剩余的。在外部資本的進入不能保證穩定的資金流的背景下，通過內部的強制將勞動者的剩余轉移便成為維持這一經濟增長方式的最佳方式。在一個人內部控制相對嚴重的體制下，委托人只能被動地接受合約的改變。在公共政策的演化中，政府在農村與城市都采取了性質大體相同的方式。

在農村，這種方式的具體表現為：政府采取初級社、高級社等組織方式，將農民的剩余通過剪刀差、糧食統購統銷等轉化為政府對重工業投資的投入。而在城市，政府通過公私合營等將私人工商業的產權轉化為公有的產權。

在這個過程中，經濟持續增長，財政壓力得以緩解。1953-1957年第一個五年計劃期間表現得非常明顯。一個例證就是中國本來計劃在第一期公債到期后再發行第二期，但是由于經濟狀況的好轉，第二期公債便沒有發行。1952-1957年，中國年均工業增長率高達18%，GDP增長率高達8.9%，投資率在17.8%和22.6%之間。

解決財政危機的成功極大地增強了領導者的權威，于是引發權威偏好的改變。這種改變一方面表現為政府追求一種經濟增長的加速度，另一方面表現為權威獨立性的增強。在引入外資促進經濟增長以緩解財政危機的過程中，本國政府與外國政府的合約是不公平的，權威的自主決策權受到相當大的限制。當財政危機開始緩解之時，權威開始力圖減輕外部政府的競爭壓力。這種努力的直接結果便是外部資金對內部經濟增長支持的減弱。1958年中蘇全面斷交，蘇聯單方面中斷合約，撤走技術人員并催要外債。開放的經濟重又進入閉關鎖國階段。資本密集型的經濟增長現在只能依賴于不同產業的資金轉移。理論上講，面對外部資金輸入的減少，政府的理性選擇是減少投資規模，降低經濟增長速度。但是經濟增長模式與領導者的偏好決定了這種主動降低增長速度的選擇是不現實的。

從這個意義上講，農村的形成便是一個必然的邏輯。在新政權成立之時，政府對農民的承諾是土地個人所有，并以此取得了大集團的支持。但是，這一合約隨著工業化進程的推進逐步改變。通過，農民的生產與生活納入一個軍事化管理的、階層嚴密的生產車間，市場被徹底取消。結果是整個社會分為兩個集團，城市工人與農村農民。前者是小集團，是領導者，后者是大集團是被領導者。兩者通過嚴格的戶籍制度完全隔離，大集團是剩余的凈輸出者，小集團是剩余的凈輸入者，貧富分化的機制開始形成。

因此，1958年后，“”、等的政策操作引發經濟崩潰便是順理成章的事情。政府財政危機達到高峰。

至此，在權威的暫時讓步下，放松管制，特別是歸還農民對土地的所有權和使用權便成為“調整、鞏固、充實、提高”的主要內容。計劃的放松和市場的擴大，使得經濟有所恢復。在這一過程中，公共政策觀點的分歧增大了內部的交易費用，社會福利損失慘重。加之，二元經濟體制下極不合理的激勵與約束機制，使得整個社會收入分化程度加劇。其中限制勞動力的流動，特別是對知識的破壞，直接堵塞了經濟增長的源泉。持續十多年的“”的結果是制度陷入僵滯狀態。1976年，財政危機卷土再來。

窮則思變，制度變遷的理由出現了。

二、1978-2001公共政策的演化

(一)、甩包袱的改革

1976年結束以后，中國的財政危機表現為經濟增長停滯，特別是農村經濟幾近崩潰。中國最大的利益集團為了生存，開始在體制內尋求制度的演變。公共權利非正規地轉移到私人手中，結果是社會福利得以提升。這種做法在1960年代初也開始出現過，但是被遏止。1970年代末之所以被認同，關鍵在于權威的偏好發生了改變。舊權威的退出，保證了新權威的影響力的持續性。權威的連續性可以保證公共政策的時間一致性，但是權威的偏好對制度建設的影響是不一樣的。強調放權的偏好與強調集權的偏好產生了截然不同的效果，制度建設的長期效應對社會福利的影響也差距甚遠。

1978年以后，政府選擇的是一種風險偏好型的策略，即放棄了對農民的生活和失業保障的承諾，相應地也將土地的使用權出租給農民。并在以后采取延長租用期限和允許流轉使用的方法實現了土地產權的轉移。這種做法也是新權威在1960年代財政危機出現之后使用過并被證明行之有效的做法。學習的效應使得政府“甩包袱”駕輕就熟。甩包袱和當初政府大包大攬的做法都是風險偏好型的短期政策操作，二者都是人主動中斷了委托人的。不同點之一，大包大攬許諾了合約改變后福利的提升，甩包袱只是確認了政府可以從土地上獲得的基本的租金，將福利的提高寄托于農戶自我的激勵。不同點之二，大包大攬對合約的改變遭受到大部分農戶的反對，而甩包袱是大部分農戶心向往之并且有了安徽小崗村成功案例的例證。權威的作用就在于接受這種事實，誘致性變遷得到政府的確認，并且以強制性的制度變遷的方式在全國鋪開。甩包袱的最初目的只不過是為了解決農村經濟崩潰帶來的迫在眉睫的財政壓力，政府并沒有對此舉可能造成社會福利的提高寄予多大的希望。但是，短期操作的外部效應非常明顯。完全惡化的資源配置在激勵約束機制理順后，帕累托改進非常顯著，農村經濟恢復并發展得出人意料的好。它的意義首先是穩定了財政形勢，為政府下一步改革提供了物質的支持。其次，這驗證了放權優于集權的政策操作，政府在其他領域的放權便可以拷貝這一做法。

但是農村的放權只是緩解了財政的壓力，財政危機并沒有徹底解決。于是，1981年政府開始恢復發行國債，并且通過增加貨幣發行量而試圖獲取鑄幣稅。這種非常態的方式并不能保證政府獲取足夠的財政收入，不僅如此，這種方式還經常引起經濟運行的不穩定性。1988年通貨膨脹就是明顯的例子。

所有前面的做法都沒有增加國內的財富，它并不能徹底解決財政的危機。因此，引入外部資金便成為必然的選擇。對內改革阻止了財政壓力的增大，對外開放的目的在于通過經濟增長緩解財政壓力。為了引進外部資金，政府實行了非常優惠的政策?！皟擅馊郎p半”的稅收優惠等都表明政府實行了內外不同的國民待遇，簽訂了一個權利和義務并不對等的合約。這是財政壓力增大的表現。

農村的改革自1978年開始，在制度變革的推動下，到1983年達到頂峰。但是由于資金投入和技術投入的不足，以及產權的不穩定，農業效率提高對經濟增長的推動作用開始減弱。外部資金的引入實際上框定了經濟增長的路子。政府的財政壓力主要表現為失業的難以解決。農村土地制度改革中，人均土地的規模和產出效益決定了這只是一種失業的保障，并沒有更多地提升農民的生活質量。農村的所有制改革對勞動力的吸納在改革初期是有巨大貢獻的，以后則不是很顯著。引入外資其實是通過放棄稅收來換得就業的提高，政府鼓勵私營和集體經濟發展的意圖也在于此。這是甩包袱減少財政支出的必然代價。

這種甩包袱還表現為中央政府將財權和事權下放給地方政府。地方政府與中央政府簽訂包稅制的契約。在自主權增大的同時，地方政府相應的事權也開始增大。這給了地方政府制度創新的空間，也增大了地方政府的機會主義行為。前者的突出表現是鄉鎮企業的發展，后者是政府用命令代替法律，任意地改變其與所屬人的關系。政府行為以提供地方公共物品為借口，亂收費就是一例。地方在與中央談判的過程中，占據著主動。類似于諸侯經濟的地方政府的作為減少了政府的財源，結果是弱中央強地方的格局開始出現，并漸成尾大不掉之勢。在一個相對封閉的經濟體內，沒有外部的沖擊，中央政府對全局風險的承擔不是非常迫切時，這種局面可以維持。但是在開放的經濟體下，弱中央的局面不可長久維持，因為公共風險的承擔是中央政府的應有之責。在1994年之前，以財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入比重下降為主要特征的中央財政壓力逐年增長，總是成為經濟學家和中央政府關心的話題。這也可以看作是甩包袱的外部效用。

(二)、國有企業的改革與財政壓力的變化

甩包袱只能減緩財政壓力。經濟決定財政，唯有經濟增長才能徹底解除財政危機。上一屆政府選擇的經濟增長方式是重工業為主的資本密集型方式。本屆政府面對的經濟增長中的資本與勞動力的結構并沒有大的變化。在外部資金的流入緩解政府財政壓力、國內勞動力收益依然低于資本收益的背景下，選擇資本密集型的經濟增長方式仍然是政府必須的選擇④。政府直接掌握著國有企業，因此，如何提升國有企業對政府財政的貢獻便成為重要的議題。

國有企業主要分布在城市，它不同于對農民集團的甩包袱，城市的改革并不必然是帕累托改進，因而阻力相對較大。

這一過程，政府是謹慎的，風險最小化的。因為國有企業保障了政府基本的財政收入，并且還保障了政府對經濟的基本控制。從這個意義上說，中國的改革是漸進的。

在農村土地使用權轉移和城鎮非國有經濟部分地解決了就業問題的同時，政府依托國有經濟加大投資，促進經濟增長的意圖暫時得到了體現。經濟增長的結果是政府的財政壓力得到了空前的緩解。為保證這一立竿見影的增長模式的持續性，政府采取各種手段來維持資金的投入。這是短期政策操作的路徑依賴。

國有企業的背后是擁有實際控制權的利益集團，政府表現出極強的“父愛主義”，在試圖搞活國有企業，甚至擴大國有企業規模的過程中，政府運用的是一種“試錯”的方法。從一開始的“放權讓利”到“稅前還貸”以及政策性貸款，債轉股等等，政府采取的是一種“輸血”的政策。

政府對國有企業輸血的方法經歷了以下的歷程：先是借助于財政，在1980年代中期財政無能為力之后，政府只好依靠銀行體系把居民私人儲蓄引入國有企業。1990年代中期以后在金融風險不能增加的約束下，財政體系和證券市場就必須負擔起把居民儲蓄引入國有企業的任務。在給定了國家的稅收能力的前提下，更多的政府債務和上市公司跑馬“圈錢”便顯得合情合理。

政府向國有企業輸血的過程，其實就是財政危機加深的過程。為了保證國有企業對資源的優先利用，政府首先是限定了產業的范圍，將利潤高的行業由政府壟斷后交付國有企業使用，并宣布該領域對非國有企業禁止進入。此為其一。其次，政府仍然沿用計劃年代對資本實行行政分配的體制，通過國有銀行制度將居民手中的“金融剩余”集中起來，再通過政策性貸款的手段注入國有企業。并且實行一系列的金融管制力圖堵塞“金融剩余”向非國有經濟漏出的“缺口”（朱光華、陳國富，2001）?；蛘吲c國有企業的經理共謀在資本市場上誘引“金融剩余”。前者主要表現為金融抑制，后者主要表現為股市的泡沫。當借助于金融手段不能滿足公共資金的需要時，政府便只能在稅收和債務上努力了。根據“李嘉圖等價定理”，債務是延期的稅收，二者的同時提高應驗著諾斯悖論。如1998年政府正式的稅收增加1000億元，按實際值（物價在下降）財政收入增加了14.4%，幾乎是經濟增長率7.8%的兩倍。無論從哪種意義上講，稅收都不可能保持中性，它都是微觀經濟主體的一種超額負擔。稅收收入最大化與國民經濟產出最大化不相容定理是成立的。因此，重稅不是實現義理性最大化的理想選擇，特別是在擴張性財政政策實施的當口。

由于按照MC=MR征稅的林達爾均衡并不存在，因此，過高的稅率會導致公共產品的過度提供，結果是產生擠出效應。如果政府增稅的目的是為了將資本由非國有企業向國有企業轉移，那么對非國有經濟抽血的經營結果可想而知。樊綱（2001）用“額外綜合稅賦”來說明這種轉移，并指明這是一個相當危險的征兆。并指出，國有部門中各種反對改革的勢力過于強大，而本身的狀況又不斷惡化，要想維持其生存，就勢必利用自己對資源分配的壟斷地位、利用國家強權，將大量非國有部門生產出的收入用各種方式轉移到國有部門，使非國有部門越來越難以增長，整個經濟的增長率也就會慢下來，最后各種矛盾暴露，經濟陷入危機。