小議中國財政體制演進和運行及優化

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摘要：財政體制改革是經濟體制改革的一塊“硬骨頭”，它的調整涉及方方面面的利益。勾勒其制度變遷軌跡、分析總結其演變規律，有益于進一步理順中央與地方政府間的財政關系。因此，回顧建國60年來我國財政體制改革的過程，展望其未來一定時期的發展趨向，并結合經濟體制改革的目標模式，優化我國現代公共財政體制是當前財政學界一個亟待破解的重要課題。

關鍵詞：財政體制；制度變遷；稅權劃分；公共財政

我國傳統意義上的財政體制包括預算管理體制、國有企業財務管理體制、行政事業財務管理體制、稅收體制和基建投資體制等內容，其中企事業財務體制是基礎，預算體制是主導和代表，稅收體制和投資體制等則分別規定收入與支出方面的有關體制問題。從廣義上講，財政體制改革包括制度和體制兩個方面的改革，其中體制改革是以平衡中央和地方的稅權劃分和理順省以下財政體制為重點。

一、我國財政體制改革的演進與評價

新中國成立以來，我國財政體制改革始終扮演著積極、重要的角色，相應地在各個不同的歷史時期歷經多次變革，經歷了“高度集中、統收統支——劃分收支、分類分成——劃分收支、總額分髓——劃分收支、分級包干——分稅制(包括建立現代公共財政體制和理順省以下財政管理體制)”的制度變遷過程，具體見表1。

總體而言，國民經濟恢復時期財政體制是高度集中的，1951—1952年雖然開始實行了初步的分級管理，但從實質上看仍然是統收統支的辦法。這個時期實行的高度集中的統收統支體制，在短時間內改變了過去長期分散管理的局面，對平衡財政收支、穩定市場物價、保證經濟發展，以及促進財政經濟狀況的好轉等方面，都發揮了積極的重要作用。

從1953—1956年實行分類分成到1957年實行總額控制辦法，財政體制改革的總趨勢是逐步加大地方財政的管理權限，逐步健全“統一領導、分級管理”的財政體制?！耙晃濉睍r期比較集中的財政體制基本適應了當時國家有計劃地、大規模地進行經濟建設的需要，集中資金建成了156項重大工程。但是，由于缺乏經驗，強調集中統一有余、注意因地制宜不足，這在一定程度上影響了地方的積極性。

1958年的財政體制改革是在總結第一個五年計劃的經驗基礎上，探索適合中國國情的責、權、利相結合體制的一種嘗試。這一時期改革的方向是正確的，調動了地方增收節支的積極性。但是，這次體制改革是在“”中進行的，在“左”傾錯誤思想影響下過多地下放了中央管理的企業，過多地擴大了地方和單位的財權，過分地分散了國家財力，因而本次改革沒有達到預期目的。從1959年起實行的“總額分成、一年一變”財政體制，試圖通過“一年“”期間，我國經濟遭到嚴重破壞，由于經濟處于極端不正常的運行狀態，導致財政收入極不穩定，在這種局面下財政管理體制頻繁變動，基本上是維持過日子，其弊病很多，不可能取得好的效果。

黨的十一屆三中全會以來，經濟建設進入了一個新的發展時期，財政體制也隨著新時期及其不同發展階段作了4次比較大的調整，其共同的特征是“包干”。包干體制在我國改革開放初期實行了十余年，從這種體制發揮的歷史作用看，即調動了中央與地方各級政府的理財積極性，促進了財政收入的快速增長，從而有利于為整個經濟體制改革提供強有力的財政支持。但是，“包干”體制作為一種過渡性財政體制，隨著經濟的發展和各項改革的不斷深化，其弊端也越來越明顯。

分稅制是實行市場經濟體制國家普遍推行的一種財政體制。1994年推行的分稅制財政體制是我國政府間財政分配關系的重大變革，實踐表明本次分稅制財政體制的改革是成功的。主要表現在建立了財政收入穩定的增長機制，調整了財政收入增量的分配格局，促進了地方財源建設思路的轉變。但也存在一些缺陷，如某些事權劃分和支出責任不明晰，收入劃分地區間受益狀況苦樂不均，政府問轉移支付制度不規范以及省以下分稅制財政體制不完善等。

二、現行分稅制財政體制的運行分析

(一)分稅制財政體制的理論支撐

1、政府間財政關系理論。經濟學家從公共品供一變”的辦法改變財力分散和宏觀失控問題，但由于“左”傾思想泛濫，決策失誤，難于奏效。

由于在財政體制上開始轉向較為集中的財政管理體制，與新中國成立初期和“一五”時期的集中財政體制有所不同，即集中當中有分散，集中合理，分散適度，該緊的緊，該松的松，因此收到了良好的成效，國民經濟逐漸恢復了生機。給的有效性與效率的角度研究分權問題。不過，他們在具體分析路徑的選擇上各有特點。財政分權理論有蒂布特(c·M·Tiebout)的“以足投票”理論、麥圭爾的“動態模型”、施蒂格勒(GeorgeStigber)關于最優分權模式的“菜單”(“MENU”)、奧茨(WallaceEOates)的分權定理、特里希(RicardwTresch)的偏好誤識理論以及關于分權的“俱樂部”理論等。

此外，新制度學派的制度創新理論、信息經濟學的有限信息和信息不對稱理論、博弈均衡理論、有限理性理論、非均衡分析原理和阿羅不可能定理(中央政府不可能根據全體國民的偏好而制定政策，而地方政府卻相對容易)等，從不同角度加以分析，均有一定的解釋力。

2、中央與地方關系的協調。中央與地方關系是一個多層面、多角度的體系，它包含中央與地方的經濟關系、政治關系、法律關系及背后隱藏著的利益關系。其經濟關系和利益關系是中央與地方關系的基礎和核心，政治關系和法律關系是中央與地方經濟關系和利益關系的制度化、法制化。因此，如何妥善處理中央與地方關系是世界各國(尤其是大國)普遍面臨的重要課題，也是任何實行層級制管理的國家所面臨的一項長期任務。

(1)中央與地方關系的目標。政治學研究和國內外實踐表明，構建新型的中央與地方關系的目標是建立一種“中央集權——地方分權有機結合的混合體制”，穩步推進國家與社會分權，并實現政治體系內部權力分配的集分平衡、權能平衡與動態平衡，通過制度創新，發揮“兩個積極性”，進而實現中央政府與地方政府利益雙贏，并以法律形式使這種權力關系制度化、法制化。我國改革開放以來，在中央政府向省級政府放權的同時，省級政府也有步驟、有計劃地向下級政府放權，使下級地方政府從單純的上級地方政府的人，轉化為更多地代表當地利益，變成了相對獨立的行為主體。

(2)中央與地方關系的實質。權力總是同利益聯系在一起的，政府是解決社會矛盾和人類事務的組織，為完成政府各自的職能，就應賦予政府一定的財權。中央與地方在權力分配上的矛盾，主要源于自身的權能不對稱，故中央與地方的關系主要表現為權力和職能關系，而財權劃分的實質是稅權，稅權劃分自然是處理好中央與地方關系的關鍵點。3)集權分權的矛盾與整合。中央與地方關系的表象是中央與地方之間權力的縱向劃分，這就不可避免地存在一個集權和分權的矛盾，這是各國行政權力分配過程中普遍面臨的難題。中央與地方利益的一致性和差異性是客觀并存的，中央政府與地方政府具有不同的效用函數，中央與地方的關系可看作是利益和權力分配過程中的“零和博弈”關系。經濟體制的轉型賦予了地方政府利益追求的主觀條件，分權改革又賦予了地方政府利益追求的客觀條件，在主觀條件和客觀條件同時具備的情況下，地方政府與中央政府之間基于利益沖突而產生的政策沖突就在所難免。因此，必須加強中央政府的政治權威，對地方政府的目標函數加以修訂，以保證國家整體經濟的協調發展。

3、稅權劃分的因素與模式。稅權是指主權國家有關課稅權利的總稱，即通常所說的稅收管轄權。從廣義角度講，稅權包括稅收立法權、稅收執法權和稅收司法權；從狹義角度講，稅權僅指稅收執法權。

(1)稅權劃分的決定因素。稅權劃分包括縱向劃分，即稅權在中央與地方國家機構之間的劃分，這種劃分要遵循“統一領導，分級管理”和充分調動“兩個積極性”的原則；橫向劃分，即稅權在國家機構的立法、執法和司法部門之間的劃分，這種劃分應遵循“相互獨立，相互制約”的原則。

(2)稅權劃分的基礎與模式。國家結構形式是一個國家中央與地方權力劃分的基礎，是調整中央與地方關系最基本的制度安排。西方國家中央與地方關系的結構分為單一制和聯邦制兩種形式，其權限劃分為集權制和分權制。結合國家結構和中央與地方的權限劃分，其關系大致有聯邦分權、單一集權和單一分權三種形式。與此相對應，各國政府間稅收收入的劃分模式大體分為集中型、適度集中與相對分散型兩種稅權劃分的類型。分散型可以視為一種類型，但實際工作中已沒有哪個國家采用這種模式。

(3)我國政府間稅權劃分模式。我國現行憲法規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！睆膰栏褚饬x上說，中央與地方的關系是國家權力行使權在國家機構體系內的縱向分配關系，人民的根本利益是一致的，中央和地方關系調整的核心是實現政府的權能平衡，因而我國采取了單一稅權模式。

(二)中央與地方稅權劃分的相關分析

回顧新中國成立60的歷史，我國中央與地方的經濟關系在改革開放前基本處于放權、收權的摸索過程中。中央與地方關系總體上可概括為從計劃經濟體制下的“命令——服從”關系變化，到改革開放后有計劃的商品經濟的“討價還價”的協商關系，再到市場經濟條件下的“分稅分級分管”相對穩定的法制關系。

1、立法上相對擴大了地方的稅收立法權限。我國憲法明確規定“省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。但須經所在省人民代表大會及其常務委員會批準；省級人民政府可以制定規章，但須經所在省人民代表大會及其常務委員會批準；省級人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人大及其常委會，可以制定地方性法規；省級人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府，可以制定規章”。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確規定了地方各級國家權力機關和各級行政機關在國家政權組織中的地位、職權以及上下級之間的關系。

我國憲法賦予了全國人大及其常委會專屬立法權，并具體地列舉了專屬立法事項。明確了地方性法規的權限，把地方性法規可以規定的事項加以具體化，使中央和地方的立法權限得到了明確、具體的劃分，為中央和地方關系的規范化、制度化提供了有力的法律保證。盡管有了上述制度供給，但在稅收立法方面，權利仍過于集中。目前相對擴大了省一級政府和省級稅務部門的地方稅收法規和地方稅收部門規章的范圍與權限，如對國家財政和稅務部門頒布的部門稅收規章進一步明確和細化，使之具有可操作性。

2、執法上體制創新、收支拆分與強化征管。主要表現在：

(1)創新財政體制。改革開放以來，中央政府從內部實行強制性制度變遷，開始創新財政體制。中央與地方的財政關系由中央“一灶吃飯”改為中央與地方“分灶吃飯”。為配合社會主義市場經濟體制的建立，以分稅制為核心內容的宏觀管理體制改革應運而生，為科學建構中央與地方關系提供了契機與支點，成為改革開放以來財政體制創新的“分水嶺”。分稅制運行以來盡管還不盡完美，但它畢竟是市場經濟條件下比較有效可行的中央與地方的協調機制，這表明我國在財政體制上開始與國際對接。

(2)財政收支拆分。新中國成立以來，我國財政收支的劃分大體呈現出“利潤國家→稅收國家→收費國家→公債國家”的軌跡。經濟改革開放初期，中央與地方之間關系的調整就是在巨大的財政赤字壓力下循著以往的分權軌跡進行的。財政壓力的釋放通道包含著對公共經濟部門的調整，除管理體制因素外，其調整主要包括兩個方面：一是通過正式制度變遷，使用“激勵解法”來提高“兩個比重”，財政體制由利潤上繳走向分灶吃飯、財政包干，再到分稅制，從“利潤國家”走向“稅收國家”；二是通過非正式制度變遷，中央政府使用“拆分解法”對政府間公共財政關系進行調整，地方政府成為相對獨立的公共物品供給者。