檔案執法與檔案業務監督指導實踐

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摘要：文章對有關檔案執法與檔案業務指導結合理論的提出，以及在實踐過程中的演進，進行了總結與述評。

關鍵詞：檔案執法；業務指導；結合

自《檔案法》頒布實施以來，檔案行政管理工作就開始了檔案執法與檔案業務指導雙線并行的時代。20多年來，在檔案行政管理一線，一直存在著如何對待與運用檔案執法與檔案業務指導的不同看法與做法。其中，將檔案執法與檔案業務指導結合在一起的觀點與做法頗受歡迎與推崇。筆者對此觀點的提出演進過程及在檔案行政管理工作實踐中的運用進行了總結。

首先，提出這一觀點的是佘東選在《檔案管理》1995年第3期的《提高〈規定〉的執法力度》一文。他認為，加強執法隊伍要從兩個方面著手。其中一個是：“在符合條件的前提下，盡可能多地把那些熱愛檔案事業、原則性強、素質較高的業務指導人員充實到執法檢查隊伍中，克服檔案執法與業務指導相脫離的‘兩張皮’現象……”[1]從佘東選先生的表述看，將執法與業務指導緊密結合起來只是加強執法隊伍建設的一個措施，具體方法就是將“業務指導人員充實到執法檢查隊伍中”。這種結合實質上是人員素質上的一種結合。這在檔案執法工作剛剛起步的時候，應該說不失為一種好辦法。

到1997年，將檔案執法與檔案業務指導結合的認識與實踐有了新內容。非常有代表性的是黃世銘先生，他認為：“為了把檔案執法監督貫穿于檔案工作的全過程，檔案行政管理部門要逐步改進和完善檔案執法監督手段，具體做好五個結合，即執法監督與開展文書立卷相結合，執法監督與開展達標升級、目標管理考評相結合，定期執法檢查與不定期工作檢查相結合，執法監督與業務指導相結合，執法監督與重點查處相結合?！盵2]這就將檔案執法與檔案業務指導結合從人員素質上的結合，擴大到與業務指導及多項屬于檔案業務指導范圍的具體檔案業務：文書立卷、達標升級、目標管理考評、工作檢查等的結合。

黃世銘先生的這“五個結合”代表了當時及之后許多檔案工作者的認識，同時，這種“結合”具有很好的實際操作性，因此，得到了許多同志，特別是從事檔案業務指導工作同志的廣泛認同。比如，張滿飆、劉世杰、管先海三位同志在《執法監督與業務指導要雙管齊下》（《中國檔案》1997年第7期）一文中就寫到：“將執法監督與業務指導合并進行，業務指導科也是執法監督科，讓搞業務指導的人員負責執法監督，使他們既當‘檔案業務指導員’，又當‘檔案執法監督檢查員’，從而把執法監督與業務指導有機結合在一起，政出一門，保證了指導與監督步調一致，使兩者相互補充、相得益彰。改變了過去單一指導成效力度不夠的被動局面，在平時業務指導工作中若發現違法現象，就及時依法認真查處?！背窒嗤蛳嘟^點的還有不少。僅在文章中，直接使用“將檔案執法與檔案業務指導結合”句子的就有許多。下表是其中部分有代表性的作者及文獻。

僅從表中的22篇文獻來看，就涉及14種不同的刊物。其中，12種是檔案學期刊，而且，有一半是檔案學核心期刊。時間跨度從1997年到2009年共13年。文獻的類型涉及領導講話、工作紀實、經驗介紹、理論探討和問題研究等。從地域上看，涉及河南、江蘇、云南、湖南、黑龍江、山東、北京、遼寧、河北、湖北、福建等多個省市。從層次上看，涉及省、市、縣各級檔案行政管理機關。比如，江蘇省委副秘書長、省檔案局局長陸軍在1999年全省檔案局（館）長會議上的講話中，將“連云港市檔案局將檔案執法與業務指導工作相結合，通過采用《檔案執法監督通知書》的形式，對違法行為及違法案件進行有效查處”，[3]作為強化執法監督，加大執法力度，依法管理檔案事業的成果給予了肯定。李光泉同志在山東省2000年檔案工作會議上的講話中提到：“臨沂、德州、濟南、淄博、聊城、菏澤、濰坊、煙臺等市推行了檔案執法與業務指導相結合的執法責任制、執法年檢制度、聯合檢查制度等?！盵4]2002年，《中國檔案》第8期更是以《山東檔案工作的創新實踐》為題，對山東省將“檔案執法與業務指導相結合的做法”給予了肯定。

從實際操作層面上看，2000年以后，檔案執法與業務指導的結合，開始從人員素質的結合、不同部門的結合、具體業務工作的結合向檔案執法的不同環節與業務指導各個環節的全面結合演進。山東蒼山縣檔案局的劉文非、卞鴻娟就認為：“把二者有機地結合起來，能推動檔案事業的協調發展。一是堅持執法監督與業務指導相結合，一方面，在執法監督過程中，通過檢查指導、業務傳授、說服勸導等方式克服‘法不責眾’的現象，能真正提高執法監督的效果。另一方面，業務指導要借助于法律的嚴肅性和威懾力，以執法監督為保障，消除個別基層單位對業務指導不主動、不配合的消極現象。二是堅持案件處罰與業務指導相結合。目前，在檔案違法案件處罰中，出現了不處罰的多，處罰的少，從輕的多，從重的少的現象。因此，要采取‘打’‘拉’結合的方式。所謂‘打’，就是對檔案違法案件，一經查實決不姑息遷就，決不心慈手軟，沖破一切阻力，一查到底，以維護《檔案法》的尊嚴。‘拉’就是在業務指導中發現違背業務規范事件的苗頭和隱患，要及時給予糾正，拉入正道，以防范這些事件的繼續演變，避免檔案違法案件的發生，把違法事件消滅在萌芽狀態。另外，對違法的單位和個人嚴肅處罰后，切忌一罰了之，要及時跟上指導，采取有效的補救措施，業務上幫一把，指導上拉一把，使其早日走出后進行列。”[5]再如，北京市平谷區檔案局“為解決業務指導力量不足的問題，區檔案局法制科在主管全區檔案法制和宣傳工作的同時，承擔起區直115個立檔單位的檔案業務指導工作，并將檔案執法與業務指導有機地結合起來”，[6]在工作中堅持：強化制度建設與業務建設相結合；法規知識與業務知識的宣傳相結合；法規知識與業務知識培訓相結合；執法檢查與業務指導相結合。在執法檢查與業務指導相結合中，“一是分工明確，法制宣傳科在全面負責全區檔案執法工作的同時，主管區直各單位的業務指導工作，指導科負責鄉鎮的業務指導，同時協助執法；二是日常執法與指導同時推進，將檔案的法制要求和檔案的管理、開發、利用等業務要求一并量化，制定出《基層檔案工作考核細則》，在日常工作中，力求做到邊執法、邊指導，在執法中發現問題通過指導予以解決，在指導中要注重法制宣傳，提高社會法制觀念；三是聯合執法與指導同時進行，重視全方位、多角度法制監督，如充分發揮檔案執法聯絡員的作用，與他們經常溝通情況，在全區形成檔案執法隊伍的網絡化體系等。充分發揮人大、政協的法制監督等。特別是年終執法大檢查，我們把工作的著力點放在解決法制和業務工作中的重、難點問題上，取得了很好的效果”。[7]

由此可見，在基層已經有些單位，將檔案執法與業務指導幾乎完全混為一談，淡化、模糊，甚至混淆了檔案執法與業務指導的職能區別與適用范圍。

而兩篇在《中國檔案》上發表的文章，則說明這種觀點與做法，已經得到了這一對全國檔案工作有指導作用雜志的部分編輯的認同。從這種結合的實際效果看，在市縣兩級確有成效。李惠銘、王桂蘭就認為這種結合的效果有三：一是執法與業務“合力”增強，力量得以集中，減少了內耗，工作效率明顯增強；內容更細，將執法內容融入業務指導之中，在業務指導的同時，便于發現問題，及時解決問題，有利于將違法現象消滅在萌芽狀態；業務指導更有權威了，法制工作滲透到業務之中，有力地推進了業務建設，使業務工作有了新突破。二是減少程序。在業務指導時發現的問題能得到及時解決，簡化了處理程序，同時，也防止法制和業務人員意見不一致而出現執法、指導“兩張皮”的現象。三是促進指導人員學檔案法，執法人員學業務。檔案工作專業性很強，要求檔案執法人員既要懂法，又要具備一定的檔案專業技術知識?？梢哉f，參與業務指導，掌握檔案專業技術知識，提高解決問題的能力，是檔案執法人員的“必修課”，反之，業務人員學執法也是如此。

就在大家，特別是基層檔案工作者對這一方法推崇備至的同時，也有同志對此提出了質疑。2000年宋暖在《強化執法監督轉化業務指導》一文中認為：“在《檔案法》頒布后，尤其是明確了執法主體后，如果執法監督和業務指導繼續‘政出一門’，檔案行政管理部門將很難適應這種雙重‘角色’的頻繁變換，不僅不利于執法監督和業務指導的開展，還會影響到法律的威嚴和檔案工作的法制化進程?！盵8]2001年，邢濤先生在《縣級檔案行政執法中的問題與對策》一文中，就明確指出：“縣級檔案部門無專門法制工作機構，有的由業務指導科或其他科室。從機構名稱看，亦名不符實，由業務指導部門履行行政執法職能，名不順之，出師無名?！盵9]2008年，《檔案管理》上刊登的《檔案執法監督與業務指導應當孰先孰后？》一文中，就有不少同志就“檔案業務指導與檔案執法人員穿插，檔案執法與檔案指導人員一身二任”的問題進行了辯論，提出了質疑與批評。認為檔案業務指導與檔案執法檢查結合起來“這種做法從法治的角度考慮似乎存在一定的問題：我們知道，檔案業務指導不具有強制性，對業務指導人員提出的意見聽取與否的主動權在被指導單位，而檔案執法檢查則不同，它具有強制性和權威性，被檢查單位對執法人員作出的執法決定必須服從。在這種情況下，如果檔案執法與檔案業務指導相結合，人員穿插，檔案執法與檔案業務指導人員一身二任，如何保證被指導單位是否聽取指導意見的自主權？怎樣消解檔案行政管理部門指導服務的強制性？”[10]這種一度得到許多同志認同與推崇的方式，引起越來越多的質疑，受到越來越多的批評。

從檔案執法與檔案業務指導結合理論研究與實踐來看，這種方法來自實踐，有良好的可操作性，但其合法性值得商榷。有關兩者關系的爭論，是檔案行政管理與檔案法制化進步的表現，也反映出檔案工作者法律知識的增加與法律意識的增強。在可以預期的未來，檔案執法與檔案業務指導的關系及其研究，一定會取得更加豐富的成果，為檔案事業的發展提供更多新的方式、方法，推動檔案依法行政工作的前進。