城市軌道交通風險管理研究

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摘要：PPP項目是政府為提供公共產品或服務與私人部門包括商業銀行、投資機構、民間資本及個人等進行合作，通過融資、運營和轉移等安排形成的公私多方參與的“風險共擔、利益共享”的聯合體。PPP項目資金規模巨大、生產和運營周期長、覆蓋面廣，因此必須舉更多社會之力來公共建設，并公共享受收益。PPP融資是項目的核心，融資模式多樣且關系復雜，因此其中蘊含了大量的風險。城市軌道交通是城市發展的重要支撐，也是居民生活質量的重要保障，因此其PPP融資模式具有自身獨特之處。本文分析了城市軌道交通項目的主要特點以及主要的融資模式，通過分析融資風險的主要類別和影響因素，進而探索風險管理的措施。

關鍵詞：城市；軌道交通；PPP融資；風險管理

一、序言

公共產品和服務的供給在城市化和工業化進入成熟階段后規模和質量都會迅速提升，因此政府面臨著更加艱巨的資金和運營壓力，而PPP模式能夠將力量納入進來：一方面，分擔了政府的壓力；另一方面，也將項目收益讓更多的參與者獲得。近年來我國很多公共領域行業對民營經濟開放以及我國金融行業越發成熟，越烈越多的新增政府項目都傾向采用PPP模式。但是由于我國政府和私營機構在合作經驗和能力方面的不足，以及部分急功近利的心態，導致PPP項目融資和運作隱藏著各種各樣的高風險。本文將探討的城市軌道交通建設是城市發展重要支撐，軌道交通PPP項目融資模式的風險管理也必須深刻理解該城市發展的規律，才能在融資和運營安排上盡可能降低或消除各方的不確定性。[1]

二、城市軌道交通項目的主要特點

城市軌道交通包括地鐵系統、輕軌系統、有軌電車系統、城際快速軌道系統等。城市軌道交通具有運量大、全天候、污染少、節省空間且安全系數高等優勢，屬于面向未來的綠色交通設施，特別適合人口密集、地面空間有限的大中城市。我國城市化率還遠未達到發達國家水平，在未來十年內全國范圍內將進入核心城市大發展的巔峰期，城市軌道交通建設也將進入新的階段。2016年國家發展改革委員會和交通運輸部共同了2016-2018交通基礎設施建設計劃，其中將重點推進103個城市軌道交通項目的準備工作。目前，我國已有30多個城市已建成或正在建設、擬將建設的軌道交通設施，幾乎覆蓋了軌道交通的所有類型。城市軌道交通大規模建設符合我國國情，是城市及城市群發展的重要支撐力量。城市軌道交通項目與其他公共產品相比具有更高的要求和難度，包括規劃設計的合理性和科學性、建設和服務的高標準、發展性和復雜性更強。[2]城市軌道交通的規劃布局不僅需要考慮城市現有空間利用情況和地理條件，還需要根據城市整體和各片區空間和產業規劃演進路徑，以及城市經濟社會發展的客觀規律，對通勤流量和流向的變化規律進行嚴謹而具有前瞻性的分析。城市軌道交通一般通過PPP融資模式進行運作，融資類型和關系復雜多樣，項目建成后現金流的預測與實際情況間的偏差應當處于合理可控范圍內，才能保障債務償還和收益分割能夠有保障地進行。因此城市軌道交通在立項前必須經過多個專業領域的專家共同評估，應盡量避免政績工程的現象。城市軌道交通項目與城市融為一體，與大規模城市居民及來往旅客朝夕相伴，因此在建設和運營的規格上比任何一種公共產品都要高很多。城市軌道交通不僅僅是為居民提供出行方便，還是一種每天都在體驗的消費，因此它的運營不僅需要大量的專業設備、穩定的運行環境，還需要龐大專業化的運營團隊。城市軌道交通是城市形象的重要因素，是吸引要素集聚的重要手段，高水平的運營服務，能夠助力城市發展，從而擴大城市軌道交通項目的積極面。此外，隨著城市的發展，城市人口、產業和格局都會發生劇烈變化，例如城市軌道交通的使用率會因為開發區的快速發展而快速提高，或者由于其他交通的調整而稀釋流量。城市軌道交通的融資期限一般都超過10年，諸多不確定因素給融資和運營管理帶來巨大挑戰。因此城市軌道交通項目在PPP融資中需要合理安排各類融資的比重、關系以及后續償還計劃，同時對于各個參與主體應當進行嚴格考核或者加入保險機構進行風險分擔。城市軌道交通項目無論是本身設計規劃，融資和運營安排，還是項目合同條款，都應當具有前瞻性。[3]

三、城市軌道交通項目PPP融資模式

城市軌道交通PPP項目由政府發起和指導，并與特定的PPP項目管理公司簽訂項目合同。項目公司作為政府的全權，受到政府監督和指示，整體負責城市軌道交通項目的融資和履約。其中融資包括商業貸款或者政策性貸款，以及面向社會資本的融資協議，如通過債券、基金等方式吸引社會資金參與。履約合同包括工程建設合同、原料和服務的采購合同，還有后期的運營服務合同。融資協議都是政府與金融機構直接簽署，并用于向與項目公司簽訂的項目合同支付相關的款項費用。項目貸款主要用于建設階段的固定資產投資，貸款方通常為商業銀行、政策性銀行、多邊金融機構以及非銀行金融機構等。根據項目規模和周期，可以采用一兩家或者多家機構組團的模式。根據我國銀行業協會要求，單一項目或者單一客戶融資額超過10億元，原則上要求通過組團的方式進行融資。而融資規模超過30億元的，則強制要求采用組團模式。由于貸款方多為國有控股或者實力較強的大型金融機構，因此項目貸款具有周期長、金額大、成本低以及流程簡單的優勢。面向社會的融資主要通過債券、基金和資產證券化的方式籌措。社會融資償付以項目運營收入的現金流為主，也可以通過特許經營等方式轉移收益。社會融資的各種工具的收益率和期限都應與項目的經營預測匹配，并在融資渠道中，公眾個人融資部分應當給予優先償付的合同條款保障。因為面向社會的融資安排涉及眾多社會機構，如基金公司、擔保公司、保險公司、普通企業及個人等，而且數量較多。諸多中小機構及個人之間錯綜復雜的資金關系，必須具備健全完善的法律和合同等依據，政府監管機構有責任對這些融資關系進行審查。[4]隨著城市軌道交通項目建設數量和集中度日漸上升，PPP融資模式將會被更多的項目所采用，因而在項目的融資渠道中，社會融資的比重也會越來越大，也就是說項目的融資風險系數在不斷提高。同時，城市間的競爭加劇，城市未來發展的不確定性提高，尤其是國家宏觀政策變化能夠引起城市間格局的劇烈震蕩，因此從項目經營預期上也給融資預測帶來更大的挑戰。

四、城市軌道交通項目PPP融資模式的主要風險

城市軌道交通建設難度大、融資關系復雜，以及影響覆蓋面廣等特點都隱含著各種各樣的風險，主要包括法規變化風險、決策審批延誤風險、不可抗力風險、政府信用風險、經營風險和腐敗風險。PPP融資模式涉及的法規眾多，特別是在社會融資部分，可能會出現大量的新興金融工具和融資關系。而PPP融資模式在我國的應用時間較短，我國的金融市場化和相關法規都不夠成熟，因此在項目執行過程中出現法規的變化屬于較大概率事件。法規的變更將直接導致某些融資協議無法按原計劃執行，不能進行變更甚至取消。如果融資計劃中法規敏感的融資比重較大，那么很有可能對項目執行帶來致命影響。城市軌道交通項目與城市居民密切關聯，因此需要引入集體決策制度，充分聽取人民代表和各類專業機構的意見和建議。同時項目的復雜性也決定了該項目的最終執行，需要經過漫長而艱苦的決策程序。在城市發展變化較大的區域，延期將會給項目帶來諸多意外，例如土地價格的上升、領導班子換屆或者部分融資方的退出等。[5]不可抗力風險是指在項目建設和運營過程中，由于地震、天氣以及意外事故等造成的損失。城市軌道交通項目的建設環境非常復雜，大多必須經過重要的交通樞紐、居民區和商業區，無論是地上施工還是地下開挖，都有可能會出現坍塌、沉陷等意外事故；洪澇等災害不僅大大增加了施工的風險，也會增加排水的成本；在運行過程中出現的各種意外事故會影響經營現金流。政府信用風險在近幾年來尤為突出，由于經濟增速減緩以及投資拉動的乏力，政府已經累計了大量的債務。而城市軌道交通建設又必須與城市發展并行，屬于民生工程，因此不可能因為政府債務而過度延期。采用PPP融資模式也是出于分擔政府壓力的考慮，但底線是政府有能力通過各種財政手段，保障項目的健康有序執行。政府作為融資的直接責任方，出現違約后產生的負面影響將十分重大。而經營風險和腐敗風險對于東部發達城市而言相對較小，但中西部地區發生概率較大。中西部地區城市由于所處區域發展階段較落后或者緩慢，很多項目因某些個人或團體的私利而上線，不符合城市發展的客觀規律并且隱含著巨額的腐敗成本。

五、城市軌道交通項目PPP融資風險管理

城市軌道交通項目PPP融資風險管理不僅僅是金融領域的課題，它涉及城市規劃、區域經濟、金融、財政、企業管理等多個專業領域。同時不同國家和城市的軌道交通項目差異較大，需要根據特定背景進行科學的分析研究，并通過量化分析模型進行演算，才能較為合理地評估和管理各類風險。第一，科學的項目建設和運營預測是融資安排的基準。政府部門、項目公司、專業團隊以及其他各方參與者需要公共組建項目評估團隊，結合各領域專業知識以及真實的材料數據，對城市軌道項目的建設成本、經營現金流、各類風險系數等進行量化模式評估，在特定控制條件下演算出高、中、低概率下的項目融資需求、資金消耗計劃以及經營收益流量規律等。項目分析的任何一個部分都必須以實地考察或者真實的支撐材料為依據，切勿猜測或者主觀臆斷。第二，項目公司需要對所有融資參與方進行統一的風險承擔評估。私人部門、政府部門、貸款機構及保險公司的風險承擔能力直接影響融資結構以及融資工具的設計。政府部門作為債務方，必須有充足的財政安排以及應急措施，確保能夠按計劃向各債權方支付。而債權方承擔風險的能力以及對違約調整的容忍度也影響政府償債操作的空間，如果債權方接受當政府出現違約時能夠通過其他方式進行債務處理，那么項目執行的空間會大很多。第三，融資結構和融資工具的設計必須與項目的建設計劃和運營預測匹配。城市軌道交通項目建設周期長，運營現金流不確定性較大，因此在融資結構和融資工具設計上應當依據前期的項目評估慎重確定。如建設階段的固定資產投資應當采用周期較長、成本較低的商業貸款或者政策性貸款覆蓋，盡可能地延長投資回收期。而私人部門融資可以通過特許經營或者指定采購的方式進行，通過早中期的收益進行置換。另外，私人部門融資工具的設計不能進行過度的金融創新，盡量處于現有法規的覆蓋范圍內，從而降低法規變動帶來的風險。第四，從提高經營現金流的角度看，城市軌道交通項目在規劃和建設過程中都必須匹配流量拉動的相關工程，如打造產業集聚區或者大型娛樂空間等，通過提升項目沿線商業利用價值，為融資計劃參與者提供更多利益交換的選擇。以地鐵項目為例，往往在地鐵線路兩端都是重要的流量匯聚點，包括已經成型的就業居住集中新區、空港或鐵路樞紐、城市生態區等。城際軌道交通也是優勢覆蓋跨城流量較大的區域，如南京與馬鞍山、滁州之間的城際軌道交通的支撐來源是由于江北新區的規劃以及江寧區住宅和創業園區的向南擴張需求。第五，專業團隊的本土化。從國際實踐看，城市軌道交通的建設經驗大多具有直接參考的價值，但在規劃設計以及運營階段，不同國家和城市之間差異巨大。我國在大型公共產品領域經常借鑒西方發達國家的成功經驗，但有些時候會出現照本宣科的問題。我國城市發展的規律以及居民生活習慣具有鮮明的本地特色，因此無論在項目的規劃設計、經營評估還是周邊配套營造上，都應當以本土專業團隊為主導，尤其是本地專業人士參與咨詢服務。只有“知根知底”的專業團隊擔綱，再加上西方團隊的支持才能真正客觀和科學地對項目進行分析評估。目前來看，我國在土木工程、機械設備等領域都已經具備較深厚的人才和技術積累，但在區域經濟、城市經濟和產業經濟領域的專業人才還較為缺乏。

六、結語

城市軌道交通項目的建設是城市規劃的核心部分，PPP融資安排必須對城市經濟社會發展的區域進行科學地分析，包括城市在國家發展中的定位、城市競爭力的發展趨勢、城市內部各區域發展變化趨勢等，而這些因素都將對城市軌道交通項目未來的現金流和收益率產生重要影響。因此城市規劃和區域經濟學領域的人才應作為城市軌道交通項目PPP融資風險管理團隊中的重要成員，而不是僅僅就項目本身進行狹隘的分析管理。

作者:呂敏蓉 單位:湖南女子學院

參考文獻：

[1]王海兵,湯啟如,彭啟發.城市軌道交通PPP融資模式的系統化方案設計研究[J].會計之友，2016（14）.

[2]王建波,趙佳,牛發陽.基于Choquet模糊積分的城市軌道交通PPP模式融資風險評價[J].青島理工大學學報，2016（01）.

[3]胡寰.PPP融資模式在我國城市軌道交通建設中的應用與探討[J].價值工程，2016（04）.

[4]楊莉姍.城市軌道交通運用PPP融資模式研究———基于杭州地鐵一號線調查分析[J].現代經濟信息，2015（19）.

[5]謝磊,王樞,董建軍.PPP融資模式下城市軌道交通經濟風險及規避對策[J].建筑經濟，2008（10）.