公共政策解讀論文

導語：公共政策解讀論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

公共政策是政府依據特定時期的目標，在對公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中制定的行為準則。它是“一種含有目標、價值與策略的大型計劃?！盵③]當某一社會問題成為公共政策干預的對象時，人們完全有理由認為這一社會問題是一個重要的且將對今后社會發展產生深遠影響的問題。關愛女孩行動的開展，就是在國家有關部門倡導之下、運用公共政策手段針對我國近年來出生性別比偏高問題進行引導、糾偏的活動。這一活動，是黨和政府在計劃生育基本國策推行20年多后，對我國人口問題認識進一步深化的表現，也是我國政府為了控制人口數量、提高人與自然環境相互協調、確保我國人口安全的重要措施之一。從社會性別分析的視角，以現實政策實施效果為依據，對“關愛女孩行動”做一解讀，以促進政府運用公共政策調節社會問題的能力、提升政府公共管理水平，對進一步促進我國性別公正、構建和諧社會是非常有益的。

一、“關愛女孩行動”的政策類型及相關性討論

性別結構的平衡是社會總平衡的基礎,出生人口性別結構的失調，必將殃及子孫后代，危及國家人口安全，破壞社會穩定，影響人口與經濟、社會的協調發展和可持續發展。正是基于這樣的認識，中央11個部委于是2002年11月聯合了《關于綜合治理出生性別比升高問題的意見》,之后，2003年8月，在中共中央、國務院《關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》精神指導下，全國11個省市開展“關愛女孩行動”專項活動。

“關愛女孩這項任務，同總人口和各個亞人口及其變量即人口的規模、增長速度、出生和死亡、結構、分布、遷移、質量等，同屬公共管理的對象，各自的關系是密不可分的?！盵④]“關愛女孩行動”涉及國家人口安全及國家長遠發展目標的大問題，具有了公共利益的特點。政府運用權威、公共政策進行管理、制約、導向，是市場經濟體制下政府實現其職能的重要特征之一，這也是人們認識“關愛女孩行動”政府行為的一個大背景。

近年來，我國各級政府針對出生性別比偏高的現象，先后出臺了一系列措施，抓住“專項治理出生性別比”這個關鍵，綜合運用宣傳、法律、教育、行政等手段，關注、尊重、維護和發展女孩的合法權益，嚴厲打擊非醫學需要胎兒性別鑒定和選擇性別的終止妊娠行為，出生性別比失衡現象得到了初步遏制。根據政策功能可以把這些政策劃分為三種類型，即：鼓勵保護性政策、打擊控制性政策、宏觀調控型政策。

（一）、鼓勵保護性政策。出臺鼓勵保護性政策的目的在于倡導、張揚先進、積極的價值觀而否定、摒棄落后、愚昧的婚育觀，進而在社會上樹立起具有時代氣息的新風尚。在“關愛女孩行動”中，各地出臺的鼓勵保護性政策主要是包括兩方面的內容：一是物質利益的誘導；主要是體現在對生育獨女或二女孩的家庭或女孩本身的切身利益獲得與維護方面。這一政策的制定主要是由人口計生部門牽頭、關愛女孩行動領導小組其他成員單位參加、以黨委和政府的名義公布的、在一定范圍內具有物質利益導向的扶助措施。以江西省為例，省人口與計生部門和教育部門聯合下發的《江西省農村二女不再生育和農村獨生子女家庭子女中考優惠加分的實施辦法》、省人口與計生委制定的《關于為農村獨生子女辦理健康平安保險的指導意見》等等，都較好地體現了對農村二女戶及家庭的關愛。另外，全省共有70%的縣（區）設立了人口和計劃生育獎勵基金，各地衛生、教育部門實行了女孩就醫、就學方面的多項扶助政策、積極開展“一幫一”等結對幫扶活動，加快女孩戶家庭脫貧致富步伐。在黨委政府統一指導下，教育、衛生、工商、共青團、婦聯和涉農部門積極發揮行業優勢，把本部門日常工作與落實關愛女孩利益導向政策結合起來，使每個部門都能在其中發揮作用，做好各項優惠政策的落實工作。人口與計生部門、財政部門做好計生家庭的一次性獎勵工作；農村信用社、農業開發辦、農業局等提供資金、信息、技術方面的優惠，優生扶助農村計生戶發展生產；勞動就業部門、勞務輸出單位和用工企業在同等條件下，優先推薦、錄用農村落實避孕節育措施的獨女戶、二女戶孩子就業；衛生部門對落實避孕節育措施的獨女戶、二女戶小孩在本轄區內公辦醫院就醫的醫療費用減免，免收掛號費，酌情減免手術費、治療費、住院費等。二是精神情感方面的鼓勵與支持。如江西一些縣進行“十佳女孩”的評選，對優秀的女孩及家長披大紅花，頒發獎狀，以示榮耀，對評上的女孩支助其上高中、上大學。等等

從社會影響的角度上說，鼓勵保護性政策的實施，使農村部分計劃生育扶助對象直接地感受到了黨和政府對他們的關心，為人們更好地理解執行“計劃生育”基本國策起到了宣傳、示范的作用。

在看到“關愛女孩行動”鼓勵保護性政策起到積極作用的同時，我們還要清晰意識到以下兩點：其一是，鼓勵保護性政策實施效果的好壞，關健在于財力的支持，沒有經濟做后盾，這一政策在執行中就可能打折扣，政策受益者的人權益就可能打折，剛剛樹立起“好政府”的形象就會受損。因此，對農村獨生子女戶和二女戶家庭的經濟利益的扶助資金必須足夠到位，財政預算一定要有足夠的預留。換言之，要實現我國在2010年出生性別比基本平衡的目標，鼓勵保護性政策的力度只能加強，決不能削弱。在實際調研中，我們還了解到，由于現有的物質利益誘導的政策其力度還非常小，如一個小學生，本應該交學雜費是210元，能免的只是雜費部分,如果一個家庭有兩女孩同時讀書，真正減免的金額還是小的。在一些經濟欠發達地區,地方政府財力薄弱,,根本無力墊付這些的公共服務支出。希望即將開始國家“十一·五”規劃將加大公共財政支出，對農村公共服務條件的改善帶來福音，肯定也能為“關愛女孩行動”營造更良好的環境。

（二）、打擊控制性政策。針對社會上還存在許多嚴重損害女孩權利的行為和歧視女孩的偏向，制定一些強制性措施對一些行為如“兩非”行為、棄嬰、溺嬰等等加以打擊、控制是行政手段的一種。我國廣大農村有著幾千年封建思想的統治，“男尊女卑”、“養兒防老”、“不孝有三，無后為大”等封建落后觀念仍深藏在人們的心靈深處，再加上國家的計劃生育政策與家庭生育觀發生巨大沖突之時，沒有強制性的行政措施控制人們的生育行為，是不行的。盡管《中華人民共和國人口與計劃生育法》、《中華人民共和國母嬰保健法》、《中華人民共和國刑法》等法律條文中相關條款、國務院頒布的《計劃生育技術服務管理條例》、國家計生委、衛生部、藥監局《關于禁止非醫學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠的規定》都對保護女嬰和女孩作出了明確的規定，但貫徹好這些法律法規，還必須要有符合本地實際情況的實施辦法，這個辦法也就是當地的“政策”。當然，各地的措施必須是在不違犯上位法的前提下制定的，是有法可依的行為，特別是在當前強調依法行政、依法治國的大背景下。打擊強制性政策與法律、法規相比，它有反映更及時、迅速和效果明顯的特點，這也是政府履行行政職能的特殊性所決定的。

打擊強制性政策主要是針對“B超”的使用。這是因為，絕大多數人們認為，“私人診所B超機的使用，或者某些公立醫院醫護人員對B超機的濫用，都使流產中的女嬰數量多于男嬰。這是出生性別比失調的最直接原因”。[⑤]許多地方，成立了由行政領導掛帥的專項整治工作機構，有的地方甚至于開展跨省際的合作，如九江市與湖北、安徽等周邊省的多個縣建立治理出生人口性別比區域協作制度，經?；ネㄐ畔?、聯合行動，還建立了超聲和染色體檢查技術準入制度鑒定胎兒性別監督制度、16周以上終止妊娠申請審批制度，對B超使用實行嚴格準入、掛牌上崗、持證檢查、建立了監督、詳細登記等制度，有效地堵住了管理的漏洞，為打擊“兩非”起到了威懾作用。

我們在調查中發現，在執行政策時,各政府部門之間的協調是非常重要的事情。如果政府各職能部門之間不能形成合力，那專項治理活動只能是走過場而已。從現有的B超使用部門來看，一方面是人口計生部門計生服務站需用B超為優生優育做合法的孕產期檢查，另一方面是農村醫療部門需用B超做一般性的醫療診斷的檢查，但由于管理上的不嚴密與部門之間的配合出現漏洞，就可能出現即使發現了有人利用B超進行胎兒性別鑒定之后有墮胎行為，但查處起來非常困難。因為，很難判斷是哪個部門人員造成了這一事實。這也就是在一些地方，盡管出生性別比非常高，但卻很難找到查處的對象的原因之一。

（三）宏觀協調政策。這一政策的主要功能在于從根源上消除人們的生育偏好,真正實現性別公正?！拔覈錾詣e比失調的主要原因，就在于家庭生育的有計劃與國家生育控制的有計劃之間的矛盾。在這個矛盾中，國家控制住了人口數量，取得了前所未有的成效，但家庭生育影響了嬰兒的性別比結構，導致了女嬰的短缺”。[⑥]說到底，出生性別比失衡是長期以來封建思想“男尊女卑”、“養兒防老”沒有清理的反映，也是長期以來我國“男女不平等”思想觀念的積累。因此，從源頭上遏制出生性別比失衡，光靠短期專項治理只能是治標而不能治本。加大國家在宏觀政策層面上的力度，提高全社會的男女平等意識才是找到了遏制出生性別比失衡的真正原因?！拔覀儼涯信降茸鳛榇龠M我國發展的一項基本國策”[⑦]是1995年在北京第四屆世界婦女大會上中國政府向世界作出的莊嚴的宣言。使各級領導干部真正有“男女平等”的意識、有性別分析的眼光，使各種法律、法規在制定中能著眼于長遠公共利益、著眼于社會公平與性別公正，從根源上消除出生性別比失衡，對我國來說，還是一個長期漸進的過程。所以，“關愛女孩行動”不能僅僅是為滿足女孩或女孩家庭爭得一些物質利益，而是要立足于解決婦女發展的阻礙，立足于婦女的戰略利益的實現。若只是解決了女孩或女孩家庭眼前的經濟困難，社會上卻大量存在女大學生（研究生）就業受到歧視、女性勞動報酬低與男性、女性角色主要定位于家庭、屬于社會的“第二性”等諸多男女不平等的現象，那“關愛女孩行動”的鼓勵保護性政策、打擊控制性政策是不可收到預期效果，也就不可能從根本上改變人們的生育偏好和對兩性評價的標準。出生性別比失衡問題也就不能從根本上得到有效解決。

宏觀協調政策是應該鎖定在消除男女不平等根源上，它不僅僅是營造一種氛圍，宣傳一種價值觀念，更重要的是為具體政策措施提供法律保證。穆光宗先生所言：“關愛女孩”重在“公正賦權”[⑧]?！瓣P愛女孩行動”宏觀協調政策的目標應該是重上提高婦女的能力建設上。當然，沒有具體配套措施與之跟進，宏觀調控政策將變為符號政策或是象征政策，寫在紙上，擱置在法律文本之中。同理，政府在落實“男女平等”基本國策上沒有具體措施，改變“重男輕女”觀念沒有物質利益作為保障，那就會掉入唱高調、玩空轉的怪圈?！瓣P愛女孩行動”最終目的是要為婦女們長遠發展奠定基礎，而不僅僅是為了解決眼前的困難。如果宏觀政策上諸如婦女的教育權、勞動權、生育權、參與權等方面不能在全社會形成保障網絡體系，如果不能著眼于提高婦女發展的能力出發，即朗維分析框架中所言“婦女維權，使女人獲得與男人同等的地位，平等參與發展過程，從而與男人在平等基礎上控制各種生產資料”[⑨]的話，那么，“關愛女孩行動”只能停留在取得“階段性成果”的層面上。

綜上所述，“關愛女孩行動”的一系列公共政策，應有其三個不同層次的目標價值：長期目標：推動社會公正，實現性別平等，構建和諧社會；中期目標：出生性別比達到自然比值，人口質量得到優化，人們基本樹立了新的生育觀；近期目標：對“兩非”行為進行遏制與打擊，保障女孩的生存權。這三個層次的價值目標是一個完整體系，損缺任何一個層次都可能導致整個價值目標體系的瓦解。當然，這三個層次價值取向需要三個與之對應的政策保障：鼓勵保護性政策是從微觀的角度解決生育獨女家庭或二女孩家庭與女孩的利益，公共政策在執行過程中沒有一個個行政相對人的充分理解與支持，好的政策難以維繼。如果宏觀協調政策不能為提供足夠的長遠支持與供給，就意味著“關愛女孩行動”僅僅是一種臨時性的對策。宏觀協調政則是立足于從長遠、深層次解決出生性別比失調的問題；而打擊強制性政策只是一種策略選擇罷了。如果宏觀協調政策不能得到真正的認同與貫徹，出生性別比也許依靠強打擊強制性政策暫時的回落了，但反彈的可能性是非常大的。因為強制性政策執行的基礎是政策相對人極不情愿被迫服從，只要一放松，他們就可能反彈。因此，打擊強制政策執行其成本是三個政策執行中最高的，它得作用是有限的。因此，這三個政策之間的關系是一個整體的三個方面、相互補充不可偏廢某一方。

二、”關愛女孩行動”政策執行中多重因素分析

影響公共政策效果的因素是多重的，有政策內容本身的、有政策執行者的、有政策相關利益人的、有政策執行環境等等。即是說，同一公共政策，均會因以上多重因素中的某一個因素的差異產生不同的政策效果。在人口問題上，我國政府在20世紀80年代制訂了計劃生育的基本國策，已形成了一系列的公共政策?；仡櫸覈?0多年計劃生育實踐，從公民對計劃生育政策的排斥到逐漸認同再到自覺執行的發展過程，實質上都是在政府主導、推動、公眾參與的公共政策貫徹與執行的過程。在這一過程中，人們已形成了基本共識：人口與計劃生育工作是一項復雜的社會系統工程，控制人口數量、提高人口質量絕不僅是某一政府部門所能夠做到的。進而言之，“關愛女孩行動”是新的歷史條件下黨和政府繼續執行計劃生育基本國策的新舉措，仍然需要全社會來共同推進才可取得最佳效果。

各地人口與計生部門的確把關愛女孩行動納入了本部門的工作之中。“關愛女孩行動”中確定的這些政策從當下開展的效果來看，產生了積極影響，對一些侵害女孩權益的不良行為起了震懾作用，引起了一些國際媒體的關注[⑩]，產生了良好的影響，等等。我們在看這些正面的影響與作用的同時，還應清醒地意識到，“關愛女孩行動”因開展的時間短，人們對它的認識有限、其影響力有限、相關配套措施的跟進遠沒有達到決策者設想的效果，不少的人仍然只是從局部利益出發，認為“出生性別比失衡只能是將在今后引發幾千萬中國男性公民配偶緊張”，并沒有從社會公正、保障人權、國家長遠利益等多重角度來認識出生性別比失衡將帶來的嚴重惡果。在調研中我們發現，當談起“關愛女孩行動”時，或是一些人說“那是計生部門的工作”，或是有人說“這個活動沒有聽說，只知道有‘春蕾計劃’、‘希望工程’”；也有的人認為，現在各地出臺的一系列“關愛女孩行動”政策措施，依然是具有輸血性質的扶貧辦法，不能從根本上解決國人性別生育偏好上的“重男輕女”傾向；還有的人認為，“關愛女孩行動”只是在農村開展的，城里不存在“重男輕女”的現象。諸如此類的看法，直接影響到“關愛女孩行動”的政策效果，甚至影響整個計劃生育基本國策的執行效果，不得不引起人們進行更深的思考與分析。

首先，“關愛女孩行動”具體實施部門所能調動的資源有限，影響了政策效果。公共政策的合法性直接影響公共政策的權威性，而公共政策的權威性又直接維系政策執行效果的高低。實踐中，各地區雖然都有“人口與計劃生育領導小組”，甚至于“出生性別比專項治理領導小組”，但由于日常工作主要是由人口與計生部門承擔，許多部門的同志認為“關愛女孩行動”就是人口與計生部門的事情了，對他們單位而言，只是“額外負擔”。這就使得“關愛女孩行動”中，具體實施部門產生了畏難：各領導小組成員單位都是政府的一個部門，除非分管省、市、縣領導出面協調，否則平級協調不好辦。政府部門的分工是現代社會正常、有序運行的基本要求，同樣政府各部門間的合作與配合也是實現公共利益與保障公民權利的基本要求，沒有政府各部門間的合作與協調，再好的政策也終將因各自為陣的政府辦事程序與職能而分割了。因此，增加“關愛女孩行動”具體實施部門的權威性與各相關政府部門的協調是十分重要的，“橫向聯系是當代管理活動一個十分重要的內容，平行執行機構之間應相互溝通信息、主動配合、協作?！绷夹曰覽11]。只有把公共政策內容的合法性和執行政策機構的權威性結合起來，才能使公共政策達到應有的效力。

其次，“關愛女孩行動”政策執行人員的素質與工作態度影響了政策效果?！叭魏我豁椪咦罱K都靠執行者來實施，執行者對政策的認同、對政策執行行為的投入、創新精神、對工作的負責、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執行的重要條件所在?！盵12]公共政策執行主體的認同水平關系影響政策的效果，很大程度上取決于政策執行人對此問題的認識程度。如果只是為了完成上級布置的工作任務、實現工作目標，那可以說這樣的政策只能是短期性的，所制訂的辦法只是為了完成短期內工作的需要?？陀^地說，計生專干在人口日常管理中做了大量艱苦的工作，涌現出許多感人的事跡。但我們還得看到，光憑工作熱情是搞不好工作的，那仍然處于被動之中，只有在提高了自身素質的基礎上，把樸素的情感轉化成對工作正確認識才可能發揮出工作的能動性與創造性?！瓣P愛女孩行動”面對的是老百姓的個人利益，如何使公共政策為百姓所認同、接受，每一個政府工作人員的工作方法與水平有巨大的活動空間。但由于我國現行的干部考核制度及干部提拔制度等諸多因素的影響，“關愛女孩行動”中“上有政策，下有對策”，執行起來馬馬虎虎，做表面文章的行為在一定程度上存在；還有的地方以查處“兩非”特別困難為由，對打擊“兩非”行為不力；還有的工作人員對中央強調的“七不準”很不理解，仍然習慣用強制性行政命令與手段，等等。

“關愛女孩行動”中公眾參與的有限影響了政策效果?！瓣P愛女孩行動”的過程，對群眾而言，是新婚育觀念取代舊婚育觀念的過程，采取群眾能夠接受的方式進行相關知識的宣傳、激起公眾參與的熱情是必不可少的內容?，F實中，鄉村人口學校的作用發揮的并不理想，對育齡對象的宣傳、培訓難以集中，即使是花大力氣請了來育齡對象，也是匆匆而來，匆匆而去,只是為了應付上面的檢查而已。所以在“關愛女孩行動”中也存在一些群眾的不理解或片面理解的行為，這了在一定程度上影響到政策執行的效果。

三、幾點建議

“關愛女孩行動”的目標主要是在努力實現“2010年實現出生嬰兒性別比趨于正常、初步形成新的婚育觀念和生育文化”，這一目標離現在只有短短的四年時間，要達到這一基本目標，最少以下幾點是當前十分迫切的任務。

首先，在全社會進行“男女平等”基本國策的宣傳與教育。特別是加強各級決策者們對“男女平等”基本國策學習與理解，使社會性別意識主流化。從思想觀念上解決“關愛女孩行動”的價值取向問題。同時，還應加大尋求在新形勢下構建新的婚育觀念和生育文化的新形式，解決人們觀念更新問題。關愛“女孩行動公共政策”的價值取向的定位不準確，“關愛女孩行動”只能停留在工作層面上，而不能實現其真正目標。當然，思想觀念的轉變是一個長期漸進的過程，需要持之以恒的努力，但這努力一刻也不能放松。各地在“關愛女孩行動”的政策類型上有著很大的差異性，究其原因，不僅僅有經濟基礎問題，更重要的是決策者們對“關愛女孩行動”認識問題所致。

其次，完善“關愛女孩行動”的協調機制，發揮相關部門的業務優勢與職能優勢，增大其協調能力與權威性。在《中共中央國務院關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》中指出：“人口與計劃生育工作是一項政策性強，涉及廣大群眾切身利益的社會系統工程，各級黨委和政府要協調有關部門，動員全社會力量實行綜合治理”?！吨腥A人民共和國人口與計劃生育法》也規定了相關部門在人口與計劃生育工作中的法定職責，規定了社會團體協助做好人口與計劃生育工作的法律責任?！瓣P愛女孩行動”涉及到眾多政府部門和組織系統，目前尚沒有哪一個部門能夠獨立承擔起計劃生育工作全責，也沒有一個部門能夠全部包下“關愛女孩行動”所有政策的執行。因此，發揮人口與計生部門在人口工作中的業務與職能優勢，黨委、政府協調好教育、文化、財政、勞動人事、衛生、公安、民政等有關部門是非常重要的，要有定期協調機制和穩定的工作機制，走出領導小組成員單位不少、實際工作卻難以落實的局面。

第三，確保各級政府對“關愛女孩行動”利益導向機制是長期延續不斷的?！瓣P愛女孩行動”是政府倡導的、配之與具體政策利益導向的重大行動。因此，政府投入的質與量，是直接關系這一活動目的能否達到的關鍵。在當下我國社會保障體系還沒有履蓋社會全體成員，尤其是廣大農村養老保險還非常薄弱，人們的生育偏好依然停留時間在“男強女弱”、“養兒防老”、“不孝有三無后為大”等傳統觀念之中，現實生活中各種信息又從不同的角度反映著社會上男女不平等的諸多現象，糾正人們在性別上的偏好，“關愛女孩行動”方面的政策是否配套、是否能落到實處是至關重要的。鑒于過去我們一些政策調整中向群眾解釋不夠，引發群眾對政府誤解的教訓，更是要做好解釋宣傳工作，確保政府的權威性，從而消除群眾對政策的疑慮。政府在“關愛女孩行動”方面的手段、保證條件供給是否充分是與能否達到目的起著主導作用。從現有的物質發展水平來看，在我國沒有政府資源性的保護政策，難以達到在短時期內通過自然規律協調出生性別比目的。從公共管理的角度說，人口問題直接與公共利益相連，在政府實施“十一五”規劃中，強大對公共事務投入的基本精神指導下，確?！瓣P愛女孩行動”的財政投入也是應有之義。因此，在各級政府加大公共財政支出的前提下，增加對人口與計生事業相關事業的投入，特別是農村醫療、養老保障、義務教育等方面的投入是切實體現以人為本、服務型政府的具體要求。

第四，建立“關愛女孩行動”監督反饋與目標管理考核機制。在江西一些縣區，不定期地組織人大、紀檢、監察、人口與計生等相關部門對農村獨生子女、已扎二女戶女孩子及其父母獎勵政策落實情況進行檢查、監督，發現弄虛作假、徇私舞弊、欺上瞞下的單位與個人，嚴格按照有關規定，對責任人和當事人嚴肅處理。這些做法都非常好的。但現有的計生考核指標體制分為“黨政線”與“計生線”，還有計生工作的“一票否決”制度，在實際工作中還存在走形式、沒有起到多大的實際作用。如何使現有的目標管理考核機制與“關愛女孩行動”統一起來，還需要加入性別統計的指標，還需要嚴格按現有的制度執行，檢查評估過程中的“你好、我好、大家好”的現象不應該再繼續下去了。在“關愛女孩行動”中實事求是，把人民群眾利益相關的事情落到實處，還需要監督與考核機制完善與真正發揮作用。