獨家原創:住房保障工作研究論文

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摘要：建國六十年，中國住房制度經歷了一場由福利化分房和低租金公房制度向住房商品化、市場化、社會化的重大轉變。1978年，全國城鎮人均住房面積僅7平方米建筑面積，約47.5%的城鎮居民家庭缺房或無房[1]。改革開放之后，中國住房制度改革大致經歷了以下四個發展階段。住房市場需求結構演進與住房制度改革過程中居民住房需求的演變密切相關。城鎮居民住房需求由全面抑制逐步分化為中高端需求日益膨脹、中低需求持續抑制。居民住房需求在商品住房市場上通過財富效應、需求累積效應與中低收入人群被動市場參與，促使市場需求結構異化為自住需求弱化、投資需求過度。因此，政府增加住房機會的同時應加強需求調控管理，政策選擇應以控制中高端需求過度擴張、強化住房保障功能、緩解中低需求被動參與市場為基本取向。

關鍵字：建國六十年中國住房制度住房市場

一、建國成立60周年對住房制度的啟示與思考

在紀念新中國成立60周年這一重大歷史時期，需要加強對一些理論熱點問題的研究和引導。要防止各種片面的觀點或錯誤的傾向，正確認識改革開放前后兩個“30年”及其相互關系的問題；要正確認識我國的社會主義基本制度，講清楚基本制度是符合中國社會發展規律的歷史的選擇，需要通過改革來完善和發展；要用歷史的眼光來評判改革開放30年，將其放到“兩個100年”的歷史大背景中考察；要認識到科學發展觀既與鄧小平理論、“三個代表”重要思想及其發展觀是一脈相承的，又有了許多重大的發展。

新中國成立以來60年所取得的歷史性成就和歷史性進步。要認識到新中國成立以來60年是中國共產黨在全國范圍執政的60年，是中國共產黨領導全國各族人民建立和建設社會主義的60年。這60年，盡管我們犯過這樣那樣的錯誤，但是，無論在生產力和生產關系方面，還是在上層建筑方面，中國都發生了歷史性的巨變。同時要認識到，改革開放30多年與這以前近30年不是一般的承繼關系，而是在中國大地發生的一場新的革命。這場革命，既是對過去建立的經濟體制和其他各方面體制的變革，又是對過去我們建立的社會主義基本制度的自我完善和發展。人類可以設計各種制度，但不能主觀隨意地選擇制度。中國在辛亥革命勝利后選擇的就是多黨制和議會制，但是不僅很快就失敗了，而且政權落到了北洋軍閥手中，連年內戰，民不聊生。1945年，中國取得了抗日戰爭的偉大勝利，這是1840年鴉片戰爭以來中華民族在反對外敵入侵過程中贏得的第一場全民族的勝利。在這樣的背景下，中國共產黨認為建立民主政權的條件成熟了，提出了聯合政府的建國方案。而且明確提出可以先由中國國民黨、中國共產黨、中國民主同盟和無黨派民主人士一起，經過協議組成一個臨時聯合政府，待條件成熟后“經過自由的無拘束的選舉，召開國民大會，成立正式的聯合政府”。這時，中國國民黨逆民主潮流而動，提出所謂“一個政黨、一個主義、一個領袖”的專制主義建國方案。結果，不到三年時間，失去民心的國民黨就在戰場上失敗了。在這種情況下，國民黨不可能進入新政權，共產黨就提出了人民民主專政的建國方案，在1949年召開了中國人民政治協商會議，與各派一起制定了“共同綱領”，并且按照“共同綱領”選舉產生了中華人民共和國中央人民政府。1954年制定了新中國第一部憲法，中國人民開始依法行使選舉權和被選舉權。

社會主義基本制度是符合中國社會發展規律的歷史的選擇，并不是說這個制度的方方面面都很完美了。事實是，我們的改革已經進行了30多年。這場改革是一場新的革命，而不是對我們制度的細枝末節進行修修補補，是對束縛我國社會生產力發展的生產關系和上層建筑一系列相互聯系的環節進行根本性的變革。在改革問題上，現在碰到較多的問題，是在政治體制改革問題上。多年來，一直有一種輿論，認為中國的改革是從經濟體制改革起步的，中國改革主要是經濟體制改革，似乎中國至今未進行政治體制改革。這是一個很大的誤解。因為它沒有看到一個基本的事實是，黨的十一屆三中全會之所以能夠提出改革的任務，就在于當年的真理標準問題討論造就了思想解放的氛圍和民主政治的發展，中國的改革一開始就是在民主政治推動下起步的。30年來，中國的經濟體制改革每推進一步，政治體制改革也深化一步，從來沒有停止過。特別是，人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，在中國政治生活中的地位和作用越來越大。

我們必須堅定不移地推進改革，但是，我們的改革決不是用資本主義來取代中國特色社會主義；我們的經濟體制改革決不是用私有化來取代以公有制為主體多種所有制共同發展的經濟制度；我們的政治體制改革決不是用多黨制、西方的議會制度來取代我國人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。也就是說，我們的改革作為一場新的革命與1949年的革命不一樣，不是要推翻我們的社會主義基本制度，而是要完善社會主義基本制度。

從根本上說，這是由中國改革開放的性質決定的。鄧小平對此有大量的論述。概括地說，他認為，我們的改革開放具有三重屬性：首先，在具體制度層面上，改革是一場新的革命，是進一步解放和發展社會生產力的革命。這就是鄧小平在1992年南方談話中所闡述的：“社會主義基本制度確立以后，還要從根本上改變束縛生產力發展的經濟體制，建立起充滿生機和活力的社會主義經濟體制，促進生產力的發展，這是改革，所以改革也是解放生產力?！逼浯?，在基本制度層面上，改革是社會主義制度的自我完善和發展。也就是說，我們的改革決不是要否定或推翻社會主義基本制度，而是要始終堅持四項基本原則，鞏固、完善和發展社會主義。再次，在實踐過程中，改革是一場試驗。正如鄧小平說過的：“改革開放膽子要大一些，敢于試驗”，“看準了的，就大膽地試，大膽地闖”，因此“每年領導層都要總結經驗，對的就堅持，不對的趕快改，新問題出來抓緊解決”。這三重屬性，既說明了哪一些是要變革的，哪一些是不能變革的，又指出了我們應該怎樣大膽而又科學地推進這場深刻的社會變革。

改革開放這三重屬性，從根本性質上規定了改革開放的方向和目的。黨的十七大明確指出，我國推進改革開放有三大目的：一是要解放和發展社會生產力，實現國家現代化，讓中國人民富裕起來，振興偉大的中華民族；二是要推動我國社會主義制度自我完善和發展，賦予社會主義新的生機活力，建設和發展中國特色社會主義；三是要在引領當代中國發展進步中加強和改進黨的建設，保持和發展黨的先進性，確保黨始終走在時代前列。

回顧歷史，這30多年，我們經歷了兩次選擇：第一次選擇，是粉碎“”以后，我們面臨著社會主義中國向何處去的歷史性選擇。第二次選擇，是蘇東劇變前后，我們面臨著改革開放向何處去的歷史性選擇。這兩次選擇最大的特點，就是：我們的改革不是要改變社會主義基本制度，而是要通過根本變革束縛生產力發展的經濟體制和其他各方面體制，來完善和發展社會主義基本制度。需要強調的是，這兩次選擇，不是領導人個人的選擇，而是廣大人民群眾都參與了的歷史的選擇。我們要尊重歷史，尊重歷史的選擇。

二、煙臺市經濟社會的發展對住房制度的影響

煙臺市地處山東半島北部，氣候宜人，風光秀麗，位于東經119°34′～121°57′，北緯36°16′～38°23′。東連威海，西接濰坊，西南與青島毗鄰，北瀕渤海、黃海，與遼東半島對峙，并與大連隔海相望，共同形成拱衛首都北京的海上門戶。最大橫距214公里，最大縱距130公里，全市土地面積13745.95平方公里，2004年實現國內生產總值1639億元占山東省的比重為10.58%隨著山東提出建設山東半島城市群的規劃和決策煙臺作為山東省的重要經濟中心城市應該以積極的姿態融入城市群的建設，進一步提升自己的經濟地位。隨著中國加入WTO，給煙臺帶來了空前的機遇也給煙臺經濟發展形成了巨大的壓力，在壓力和機遇共存的情況下煙臺經濟應該何去何從呢？本文從煙臺的經濟發展階段和產業結構方面入手在分析煙臺目前的經濟發展現狀的基礎上，對產業發展面臨的主要問題和機遇。提出煙臺發展的一些對策和建議。

煙臺市是山東半島的制造業基地“全國綜合實力50強”經濟發展速度快，主要表現在經濟總量高，第二，第三產業發展強勁，特別是第二產業一枝獨秀，成為煙臺經濟發展的強勁增長極，總體發展速度較快。2004年實現國內生產總值1639億元，增長18.8%，高于其他沿海城市，人均GDP25183元?？傮w看來煙臺市的經濟發展水平在山東省的前列。煙臺市有廣闊的農村腹地，耕地面積45萬多公頃。生產水平較高。主要作物有花生、小麥、玉米、薯類等。著名的煙臺大花生，生長期長、果型大、蛋白質和維生素含量高，在國際市場上享有較高的聲譽，暢銷40多個國家和地區。煙臺果業發達，素有“水果之鄉”的美稱，是中國北方水果重點出口基地之一。盛產蘋果、萊陽梨、長把梨、葡萄、山楂、大櫻桃、板粟等。煙臺蘋果栽培歷史悠久別具風味，年產量190多萬噸，占全國蘋果總產量的1/9，出口量占全國的1/4，是全國最大的蘋果經濟栽培區。煙臺市農村擁有豐富的勞動力資源，其中從事工副業生產的100余萬人。農村鄉鎮企業已發展到5萬多個，產值已占全市工農業總產值的2/3以上?，F已有570多個鄉鎮企業的產品進入國際市場。全市農村勞動力充裕，勞動費用低廉，特別是鄉鎮企業素質比較好，機制活，市場觀念和應變能力強，發展三資企業、來料加工、來樣加工、來件裝配和補償貿易，擁有巨大的潛力。

經濟外向型特征明顯，外向型經濟已經成為煙臺經濟發展的重要組成部分，煙臺市2002年進出口總額為44.78億元約占全省的1/5。煙臺市外貿依存度為33%高于山東省的平均6個百分點，但低于中國的60%和青島的92%。主要問題：第二產業比重過大，缺少具有競爭力的大型企業集團，高新技術產業規模較小，資源開放性和勞動力密集型產業較多資源深加工，和資金，技術密集型產業較少，中間產品多終端產品少產業鏈短。

煙臺旅游季節性強春夏季游客多。而冬季游客少，2城市吸引力弱，城市建設和旅游業的發展差距較大，3交通中心與吸引力中心分離，交通條件相對滯后，旅游產品開發弱，產業發展的建議三大產業結構的調整主要解決社會資源在三大產業之間的合理分配已達到最的經濟效益，煙臺市的三大產業結構調整原則是，減少第一產業的比重，鞏固第二產業，大力發展第三產業，尤其是旅游業等吸納勞動力較多的第三產業。產業內部結構調整主要是解決資源在產業內各個行業之間的分配為題，煙臺市產業結構調整的總原則：第一產業，強化農業基礎地位，建立適應市場需求的高效的農業和農村發展，力提高農名收入。第二產業，建設先進制造業基地，增強區域競爭力，第三產業，加快發展服務業不斷提高第三產業的經濟比重。

三、住房需求的調控管理

要加快房地產業的發展。要高度重視房地產業的培育發展，房地產業正逐步成為加快我區新一輪經濟發展的助推器，要站在抗雪凝、抓重建、促發展，培育畢節地區新的經濟增長點、支持全區經濟發展的高度，制定合理優惠政策，采取切實有效措施，認真策劃，加大房屋開發力度，堅持“政府主導、市場運作、規范管理”原則，按照全區經濟工作會議的部署，抓緊啟動一批房地產開發項目，力爭房地產業在原定目標上增長10%，著力通過發展房地產業推進城鎮化、工業化進程。，特別是畢節市要借助試驗區成立20周年為契機，力爭今年開工建設100萬平方米房地產項目，使房地產業在試驗區經濟發展中作出更大的貢獻。

進一步完善居民住房保障體制。今年是貫徹黨的十七大關于加快推進以改善民生為重點的社會建設，努力使全體人民“住有所居”的關鍵之年。各級房產部門要加倍努力，從理清思路、構建體系入手，不斷創新機制，著力完善配套政策，不斷健全住房保障體系，從農危房改造、廉租住房、經濟適用住房、限價房、商品房五個方面入手抓好住房保障工作。一要做好全區農危房調查，摸清全區農危房情況，掌握有關資料，為下一步改造工作奠定良好基礎。二要有效改善低收入家庭的住房條件與居住環境，今年我區的廉租住房建設任務是500套，并要對全區人均不足8平方米的城市最低收入住房困難家庭基本實現應保盡保，任務很艱巨，各縣市區房產管理部門一定要在去年工作經驗的基礎上，提前做好計劃，早著手、早準備。三要進一步加大經濟適用住房建設力度，完善經濟適用住房建設管理和住房貨幣化分配管理措施，在年內全面完成15萬平方米經濟適用住房建設計劃，并早日投入使用。四要推進限價房開發，根據收入情況和消費情況，各地的要合理開發限價房，把集資合作建房納入經濟適用住房和限價房供應計劃，并優先解決企業職工的住房困難問題。五要大力開發商品房，通過加大投資，改善商品房供應結構，加大中低價位、中小套型住房建設力度，積極引導消費，改善人居環境，提升城市品位，促進商品房建設的健康發展。

進一步完善住房分配貨幣化改革。住房分配貨幣化改革是城鎮住房制度改革的重大內容和措施，我省住房分配貨幣化工作始于1998年，全省絕大多數市、州、地也先后實質性開展了此項工作。我區目前并沒有全面開展。在此我強調，對待改革問題不能拖延，拖延只能增加改革的成本和增加改革的難度。我區今年要把推動存量補貼核算作為工作的一大重心，全面推進。存量補貼工作任務重，時間緊，尤其是我區已購公有住房相當部分已上市交易等，情況復雜，各單位要密切配合，主要領導要親自抓，負總責，使國家和省的住房分配貨幣化改革在我區得到進一步的貫徹和落實，努力扭轉房改工作的被動局面。

近30年實物配給形式的完全福利住房計劃分配制度導致中國城鎮形成了嚴重的住房短缺，政府也無力繼續為廣大居民提供住房。在此背景下，1980年我國啟動了城市住房改革，鄧小平同志在《關于建筑業和住宅問題的談話》中，初步提出了住房制度改革總體原則和系統設想。改革的初衷是通過提高公房租金，以適當價格出售公房來逐步推進住房分配的社會化和市場化，主要采取了以下舉措：低租金出租公房、出售公房、推行國家安居工程（即其后的經濟適用房）與住房公積金政策。然而，由于住房改革政策執行不力以及配套改革制約，改革結果與初衷大相徑庭。住房福利分配制度得以延續，公房以福利形式加速分配到私人手中。這個過程逐漸形成了居民住房需求的日益分化：單位體制內居民的住房需求由于缺乏有效的預算約束而無止境膨脹，住房需求迅速向中高端延展；體制外廣大居民無法分享住房改革的收益，加上住房保障政策功能蛻化，被排斥在商品住房市場以外，住房需求進一步被抑制。

自1991年全國推行住房制度改革后，城鎮人均住房建筑面積從1985年的10.0平方米，增加到1997年的17.8平方米，年均增加0.65平方米。但自1998年以來，城鎮人均住房建筑面積的增速明顯加快，即從1998年的人均18.66平方米增加到2005年的26.10平方米，超過了1990年代初期中等收入國家平均20.1平方米的水平，也逐步拉近了與發達國家的距離.

四、、中國住房制度改革存在的問題

住房全面社會化、商品化和市場化改革的影響不只是局限于住房市場本身，還存在著房價持續過高，住房供需結構錯位；擴大財富差距；加劇居住區分割；社會成本過高等問題。2003年年底以來，一些城市房地產投資規模過大,商品

住房價格上漲過快,市場秩序混亂,住房問題成為近階段全社會關注的熱點問題。產生這些問題的一個重要原因是，商品房銷售行為不規范、管理不嚴格，一些違法違規行為滋生，既擾亂了正常的市場秩序，也誘發和加劇了短期投機炒作。同時房地產的價格應該與消費者當時的收入變化比例相一致。房價收入比（即一套住宅的總價格與家庭年收入的比例）是被世界廣泛使用的判斷房地產價格是否合理的重要指標國房價之高。此外，房價持續過高還與住房供需結構錯位有關。合理的住房供需結構應是“金字塔”型，即其底部時滿足廣大居民需求的普通商品房、經濟適用房、廉租房，中部是中產階層需求的中等檔次商品房，最頂端才是一小部分人能消費的高檔豪華住房。而目前恰恰相反，雖然原建設部曾明文規定，要求各地住宅開發應建設70%左右的普通商品房、經濟適用房，但在實際開發建設中，其比例遠小于此，滿足不了中低收入家庭的購房需求。

需要強調是住房市場上的很多問題本身不是住房市場帶來的，也不是在住房體制內部能解決的。比如高房價很大程度是由于收入差距過大造成的，以上海為例，在1997—2005年上海中低收入階層對住房支付能力嚴重惡化的同時，高收入者對住房的支付能力反而改善了很多（陳杰、郝前進，2006）。但與此同時，住房市場本身的發展確實也會成為一個“助推器”，加速擴大不同人群的收入與財富差距，加劇社會分化。對房產地產的投機和炒作造就一批暴發戶，在中國2002年度100名富豪中，竟然有40多人涉足房地產業。房價的快速飛漲，讓絕大部分普通老百姓只能望樓興嘆，即使是一些屬于高薪收入的白領階層，也淪落為“房奴”。因此，在房地產指數節節上揚、銀行賬面上的資產越來越多、政府的財稅收入也日漸上升的時候，卻隱藏著很多的社會問題。

五、、中國住房制度改革的趨勢與措施

通過以上分析,我認為，中國未來住房制度改革的趨勢與措施應從以下幾個方面入手。

國辦發[2006]37號文件規定，“各級城市（包括縣城）人民政府要編制住房建設規劃，明確‘十一五’期間，特別是今明兩年普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房的建設目標，并納入當地‘十一五’發展規劃和近期建設規劃”。建規[2008]46號文件要求“地方各級人民政府要采取有力措施，加強對住房建設規劃制定工作的指導和監督?！边@些政策文件的頒布是我國初步建立起了較為完善的住房供應保障體系。

在堅持住房市場化方向的同時，大力發展住房租賃市場要大力發展規范的租房市場，推動租房服務產業化，是實現中國房地產市場健康和可持續發展的一個重要條件。發達的住房租賃市場也更能夠進一步促進勞動力要素的流動。圍繞租房市場，通過信息中介、物業管理、維修服務等環節，也可以創造相當可觀的就業機會，實現豐厚的服務產業附加值，形成一個大的產業。當前制約中國租房產業發展的一個瓶頸問題是戶口制度。租房住的人，往往只能落個集體戶口，并且將來子女的入學也十分困難?？朔诉@個戶口瓶頸，租房市場在中國將會有跳躍式的發展。

正視住房的福利性、保障性、社會性，健全經濟適用住房及廉租住房構成的住房保障體系隨著房地產業的不斷發展，單純以市場化為取向的住房供給制度所固有的片面性與局限性逐步暴露出來。中國住房體制改革與醫療體制、教育體制改革一樣，存在相似的缺陷：由市場替代政府提供公共服務，政府供給職責嚴重缺位。商品房與經濟適用房發展的不協調迫使房屋需求者基本上只能通過市場解決住房問題，導致商品房價格快速上升，中低收入人群改善住房條件的意愿越來越難以滿足。從民生角度理解，“住有所居”指的是老百姓都能住得上房，具體包含了兩層意思：有購房能力的居民可以根據需求買得起房,無購房能力的居民可以通過保障體系租得上房、住得上房。因此，當務之急是建立健全住房保障體系，使低收入人群得到應保盡保，避免把他們推向商品房市場。

調整供給結構，表面上控制了戶型過大、建筑密度過低等推高房價的因素。但是，仍然難以消除住房市場投資、投機型需求擴張的原動力。市場供給并不會基于諸如“居住階層和諧”之類的愿景，而是基于有支付能力的需求結構。因此，政府在提供更多住房機會的同時，應加強需求引導與需求面的調控管理，促使市場需求結構理性回歸才是實現住房消費階層和諧美好愿景的歸途。需求調控管理應把控制住房投資（投機）成本、控制住房分配福利效應進一步逆向配置、強化住房保障功能，作為基本的政策取向。

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