范式分析的公共管理學科身份危機與路徑

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［摘　要］近年來，公共管理學作為社會科學領域發展最快的學科之一，其獨立的學科地位已經確定，學科建構基本成熟，社會影響力也逐步增強。然而公共管理學科還存在著諸多的深層次問題，學術認同、學科認同、學者認同尚未確立，公共管理學科的這些危機在很大程度上制約了公共管理學術研究質量的提升和公共管理學科的進一步發展。因此，本文從學科范式的角度分析當前中國公共管理學科所面臨的身份危機，以期找到突破現有學科危機、實現學科質的發展的路徑與對策建議。

［關鍵詞］范式；公共管理；學科認同

1997年，教育部修訂研究生和本科生學科專業目錄時，把行政管理專業從政治學一級學科分離出來，成立了公共管理一級學科，并將行政管理、教育經濟及管理、土地資源管理、社會保障、社會醫學與公共衛生事業管理設為公共管理學的五個二級學科，至此在中國公共管理學作為一門獨立學科的身份和地位才得以確立。這一學科設置的變化適應了當時我國經濟體制轉型、政府職能轉變等社會改革引起的在管理主體、管理理念和管理方式方面的變化要求。隨后，為了培養在公共組織特別是政府機構中從事公共事務管理或公共服務的高層次、應用型、復合型和專業化的公共管理者和公共領導者，1999年國務院學位委員會正式批準在中國高校開始試點推行公共管理專業碩士（MPA）教育，并于2001年2月聯合教育部與人事部共同成立了全國公共管理碩士（MPA）專業學位教育指導委員會。伴隨著2001年3月中國第一批MPA學生的入學，中國公共管理學科的建設和教育進入到了一個快速發展階段。經歷了十幾年的發展期，公共管理學已經成為了現代中國社會科學及管理科學發展最快的學科領域之一。目前全國設立公共管理學院的高等教育院校達200多所，MPA試辦院校由首批的24所發展到目前的223所，分布在全國30個省份和地區。在中國公共管理學的學科快速發展的近20年間，經過學界和政界的共同努力，特別是伴隨著公共管理專業學位教育和公共管理學術學位教育的蓬勃發展，公共管理作為一個獨立學科的地位得以確立，學科的社會影響也在逐步增強。然而，在公共管理學科快速發展的同時可以清晰地感受到公共管理學科仍存在諸多深層次問題沒有得到有效解決，造成這些問題的本質原因是公共管理范式尚未得到公共管理領域學者的認同，公共管理的學科認同、學術認同和學者認同尚未確立，并成為制約公共管理學科進一步發展的主要瓶頸。特別是在黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系與治理能力現代化”的戰略以后，如何提高中國公共管理體系和管理能力的現代化將成為擺在中國公共管理學者面前的一項重大課題，尤其需要公共管理學科高度重視和積極回應。因此，從學科范式的角度來分析當前中國公共管理學科所面臨的危機并尋求突破學科危機、實現學科質的發展的科學路徑，具有重要的理論和現實意義。

一、范式的內涵

范式一詞首次出現在托馬斯•庫恩1962年出版的《科學革命的結構》一書中，被用來揭示科學發展和科學革命的結構。在托馬斯•庫恩看來，范式是“某一成熟的科學共同體在某段時間內所認可的問題領域、解決標準和研究方法的本源”［1］。其本質內容包含了三個方面：一是科學共同體信念（BeliefofScientificCommunity），即該領域的科學成就可以使本領域的研究者成為堅定的學術擁護者，他們接受過相似的學術教育和專業訓練，通過對同樣技術的仔細鉆研和本領域學術團體的充分交流而獲得了相同的教益和成長；二是學科基質，其是由被公共管理領域科學共同體所普遍接受的學科基礎性的理論、概念和觀點等基質元素組成，這些基質元素為公共管理學科領域的科學實踐活動和科學研究活動提供理論基礎和實踐導向；三是研究方法，它是公共管理學者在攻治本領域理論和實踐問題時所采用的工具。研究方法的獨特性和適用性亦是判斷一個學科成熟與否的標尺。［2］因此，范式就是科學共同體信念、學科基質和方法三者的有機統一。衡量一個研究領域獨立和成熟的標志即是是否出現了一個能夠指導本領域中常規科學活動的范式。

二、基于范式的視角反思中國公共管理學科的身份危機

基于“范式”的視角反思中國公共管理學的發展時可以發現，中國公共管理的學科范式尚未形成，整合公共管理學科知識體系主體性分析框架的缺乏以及公共管理研究方法發展滯后使得公共管理學科領域的科學共同體信念缺失，該學科面臨學者認同、學術認同和學科認同的危機，再加上公共管理教育實踐的差異性以及公共管理研究機構內在建制的嚴重滯后，這些問題將成為制約中國公共管理學科實現規范發展的主要瓶頸。

（一）公共管理知識體系缺乏整合學科的主體性分析框架

一個學科的成熟應當以擁有能夠以一以貫之的邏輯體系和獨特的話語體系回答本學科領域的基本問題的基礎理論知識體系為標志。［3］自西方公共管理學創立以來，幾乎一直伴隨著學科的身份危機或認同危機，究其原因很大程度上是因為公共管理的學科知識體系“大雜燴”色彩濃厚，缺乏統一的邏輯體系和公認的知識范例?；仡檱夤补芾韺W科的知識體系發展歷程可以看到，公共管理學科的理論知識生產過程經歷了從傳統公共行政學、新公共行政學再到公共管理學的發展過程。而在不同的學科發展時期，公共管理的理論知識生產過程都吸納了眾多其他學科的知識精粹，其中作為其母學科之一的管理學、政治學、經濟學的理論知識均在公共管理學的學科發展史上發揮著重大的基礎性和支撐性作用。雖然公共管理學的知識體系蘊含了眾多其他學科的知識養分，并且其他學科的理論推演也為公共管理學的發展提供了新的理論支撐、研究視角、分析方法和思維框架，但同時也造成了公共管理學科知識體系缺乏專有的理論資源和公認的理論、觀點和概念，尚未形成整合整個學科的主體性分析框架。再加上近年來中國公共管理學的研究也不得不緊跟實踐加速變化的“步伐”，研究的主題和范圍不斷擴大。在這一過程中，為了滿足公共管理實踐的要求，越來越多的其他學科門類的知識被引入到公共管理學科的研究和教學當中，包括政治學、管理學、法學經濟學、社會學、心理學等等。然而，公共管理實踐的加速變化，使公共管理學科的研究和教學顯得有些“窮于應付”，各種其他學科的知識和方法被“借來急用”，但真正屬于公共管理學科的知識體系卻始終沒有建立起來，并屢屢陷入學科身份定位的危機。造成這種尷尬局面的本質原因是由于公共管理學科缺乏嚴謹的邏輯體系和研究范例，從而導致了整合學科的主導型分析框架的缺失。

（二）公共管理學的研究方法發展滯后

具有科學的研究方法體系是一個學科成熟的重要標志，也是體現學科差別的標志。［4］公共管理研究方法發展的滯后性是造成公共管理學知識和應用同其他主流學科存在顯著差距的主要原因。由于公共管理學受到政治學和早年行政學、行政管理學研究方法的影響，大多學者多以規范研究來分析和解析公共管理領域的現實問題，定性分析、案例研究主宰公共管理研究方法的半壁江山。然而很多所謂的“規范研究”名不副實，規范研究是研究者在對他人研究成果充分尊重的基礎之上對自己提出的理論和觀點采用科學的定性研究方法加以嚴謹的論證的過程。然而公共管理的研究實踐中，這些定性研究和案例研究并沒有采用規范研究的資料收集方法，社會學研究所秉承的扎根理論和田野調查以及規范研究常用的深度訪談、參與觀察以及實際的從事公共管理領域現實問題的跟蹤調查等理論和方法運用極少，并且由于公共管理學科基礎政治化色彩的濃厚，使得很多知識內容僅僅囿于對政策和行政經驗的二次解釋，大量的研究僅僅囿于理論和文獻資料的演繹推理和歸納總結，因此使得公共管理新知識的真偽和科學性受到學術界的質疑，也使得學者開始倡導采用實證研究來增加公共管理研究方法的多樣化。值得欣慰的是，呂方等人通過對2001－2013年間發表于《管理世界》、《管理科學學報》、《中國管理科學》、《政治學研究》、《中國行政管理》、《公共行政評論》、《國家行政學院學報》和《中共中央黨校學報》上的4659篇和公共管理相關的論文進行統計分析發現239％（1118篇）的論文采用了實證研究方法［5］，這一數據可以映射出公共管理學界已經開始給予實證研究持續的關注和重視。盡管如此，公共管理研究方法的滯后性問題仍然存在。公共管理研究方法重定性研究而輕量化研究、重文獻推演而輕事實經驗分析、重宏觀而輕微觀的研究傾向依然是公共管理學規范發展的阻拌。

（三）公共管理學科學共同體信念缺失，學者認同尚未建立

科學共同體信念是建立一種或多種已有的科學成就可以吸引和聚集本領域的研究者，使他們成為堅定的學科擁護者和支持者之上的。這些堅定的擁護者和支持者要通過專業化、系統化的學習本學科的理論知識、潛心鉆研本學科的關鍵技術并常態化的進行學術交流才可以形成“理論上和方法上的信念”，這種信念是本學科領域現實問題得到科學解釋的“框框”，否則該科學領域的研究就會受到科學性和合理性的質疑。然而遺憾的是，到目前為止，由于公共管理的知識體系缺乏整合學科的主導性分析框架導致了我國公共管理領域的學者仍然囿于對公共管理內涵的界定之中，尚未形成對公共管理內涵和公共管理研究范疇的統一認知，而公共管理研究范圍的無邊界造成了公共管理領域新知識的泛化，公共管理問題研究方法發展的滯后使得公共管理領域命題證實證偽的隨意性，再加上當前公共管理教育實踐的制度安排缺乏統一性，課程設置和院系設置均以各個高校自身的學科背景和機構設置慣例為主導，造成了公共管理學科新人知識體系的雜亂，因此當前公共管理學者對公共管理學難以形成統一的科學信念。甚至有學者認為“公共管理范式”興起的觀點是不能成立的。［4］因此，公共管理學者認同的異化也將導致公共管理科學共同體信念的缺失。

（四）公共管理學科的教育實踐缺乏統一的評價標準

公共管理學的教育實踐是旨在通過統一的公共管理知識生產制度安排和教育實踐來培養具有多種學科背景的公共管理人才，以便在面對紛繁復雜的公共管理領域的理論問題和實踐問題時可以從多角度入手來分析和解決相關問題。雖然公共管理學呈現出跨學科的特性，但這絕不意味著公共管理學科教育的制度安排是政治學、管理學、社會學等其他學科的簡單加總。但現實的情況是由于我國目前公共管理教育在本科階段大部分院校是以二級學科進行招生和教育，而公共管理二級學科所涉及的五個學科原分屬于不同的學科體系中，所以學科知識內容跨度大，學科教育實踐要求也不盡相同，學科優良與否的評價標準也相差較大，因此，不同院校會根據自身學術背景的不同來進行公共管理學科教育實踐的安排，開設的課程體系缺乏系統性（只是各種學科簡單知識的物理疊加）、招聘的教師學術背景不同、對學生的學科背景要求也不同，教育質量高低的評價標準更是差距甚遠。雖然我國公共管理專業的研究生有按照一級學科進行招生和教育的，但是由于招生院校學術氛圍和學院機構設計的不同以及行政管理專業等公共管理二級學科研究生教育實踐的存在使得上述的教育實踐差異化的問題仍然存在。這將直接導致公共管理學科的教育實踐缺乏統一的評價標準，教育主管部門難以以統一的標準去衡量不同院校公共管理專業教育質量的好壞，企事業單位也難以對公共管理專業的人才質量的良莠進行明確的界定，從而造成了當今社會對公共管理學科認識的泛化以及對公共管理學科人才能力的質疑。

（五）公共管理學科研究機構的內在建制嚴重滯后

目前公共管理學科研究機構的社會建制已經取得了初步成效，一些研究機構、學會相繼得以建立。這些公共管理領域的研究機構不僅致力于政府治理領域問題的研究，并且在公共政策、公共經濟、環境政策、城市管理等領域為中國政府、社會團體和企業提供了專業化、權威性的研究咨詢服務。雖然公共管理學的組織體系在不斷加強，研究機構和研究隊伍在不斷擴充。但是，其中眾多的研究機構是源于制度的推動和為了獲取國家的行政許可而建立的，其學科本身的內部建制則相對落后。例如，為申辦MPA項目許多學校相繼成立了公共管理學院、政府管理學院、公共政策與管理學院、政治（學）與公共管理學院、政治與公共事務學院、國際關系與公共事務學院、哲學與公共管理學院、社會與公共管理學院、人文與公共管理學院、公共管理與法學院、法學與公共管理學院、教育與公共管理學院、財稅與公共管理學院、財政與公共管理學院、法律政治與公共管理學院、MPA學院等十六類學科組合式學院。學院建制仍然按照傳統學科系所設置，其運行機制以管理為主，交叉性、靈活性、研究性不足。而內部建制應該是公共管理研究機構的核心，重點應關注該學科的認知規范和知識體系構成的合法性和合理性，但是目前的局面是很少有學者和研究機構去關注上述問題。這意味著公共管理跨學科研究機構的內在建制和觀念建制還有很長的路要走。

三、公共管理學科發展的路徑選擇

細觀公共管理學科特性可以發現，公共管理學科是以實現公共價值為學科價值導向，其基礎理論知識體系具有跨學科特性，學科教育內容又必須體現出專業化和應用性的特點，學科研究方法體系倡導多元化的綜合集成方法論。因此，基于上述中國公共管理學科的這幾大特征來理清公共管理的學科邊界和科學內涵，進而落實和優化公共管理專業本科生和研究生的教育培養方案，推動公共管理學術團體社會建制的實質性發展，是當前公共管理學科建設和發展的主要抓手和有效路徑。

（一）理清公共管理學科邊界，構建本土化的公共管理學科主導性分析框架

構建中國本土化的公共管理學科主導性分析框架是必要的。這需要每個公共管理學者必須以科學的公共管理方法為指導，培養規范的、共通的和良好的學術思維習慣和科學哲學素養，以整體性世界觀和方法論為指導，采用綜合集成式的研究方法，深刻洞悉和考察中國公共管理領域理論和現實問題之間的或然性、相對性、多元性邏輯聯系，從而構建出真正能反映中國公共管理領域問題實質的、真正能指導中國公共政策設計和公共管理實踐的一般性本土化公共管理理論體系。而當下公共管理學者應將研究的關注點集中于政府治理的合法性和合理性、公共政策制定的科學性和有效性以及公共管理主體治理能力和治理體系的現代化上。據此，研究范疇將涉及宏觀層面———政府頂層制度和公共政策的設計和制定、中觀層面———公共管理主體社會治理的公共性和效率性的兼顧以及微觀層面———公共管理主體治理能力現代化水平的提升。在確定了公共管理學科的研究對象、研究范疇之后，中國公共管理本土化的學科邊界和主導分析框架基本確立，公共管理學界可以以此為框架為核心，在深刻理解公共管理目標的基礎上建立統一牢固的學科知識核心體系，為公共管理學科的規范發展奠定科學的理論基礎。

（二）明確公共管理學科的研究方法，構建獨特的方法論

針對公共管理學研究方法發展滯后的問題，學界應該加強公共管理方法論的探討，明確公共管理獨特的研究方法并引入多樣化的研究方法和技術。長期以來公共管理學界一直以規范研究方法為研究的利器，然而伴隨著中國行政體制改革的不斷深入推進、中國改革發展過程中所暴露出來的問題和矛盾以及由此引發的公眾社會需求的多樣化使得公共管理領域的問題日益復雜化、動態化。規范研究在面對紛繁復雜的公共管理現實問題時會顯得力不從心，當然不能片面的否認規范研究方法的優勢，但以大數據事實為基礎依據、以科學化的數量模型為載體來研究紛繁復雜的公共管理現實問題，并嚴格遵循科學方法的論證體系來檢驗假設更加符合公共管理新知識生產模式的要求，也確實可以提高公共管理理論指導公共管理實踐的能力。例如近年來公共管理學者對公共危機、公民參與、網絡治理、風險評估等問題展開的實證研究就實實在在的為政府和相關部門解決現實問題提供了切實可行、具有實效的思路和方案。為此公共管理學的研究方法應該以規范研究和實證研究相結合、定性和定量相結合的綜合集成法：采用規范研究并結合政治學、社會學等學科的分析框架和規則來對公共治理問題的產生和解決提供理論依據和背景分析，并通過歸納法和演繹法來進行倫理推導和價值論證［6］；同時利用實證研究找到公共治理現實問題的案例資料和數據資料，結合統計學、經濟學等學科的科學實證分析方法來佐證研究假設，為公共管理領域問題從經驗實踐研究上升到科學理論建構提供合理化的事實依據和科學化的探索途徑。

（三）統一公共管理學教育實踐的制度安排，構建公共管理學科教育實踐的評價體系

在按照上述的實踐界定清晰公共管理學科的研究框架后，規范公共管理學科發展重點要做的就是統一公共管理學科的教育實踐的制度安排，以便為評價公共管理學科的教育質量和公共管理專業人才的能力建立科學有效的評價體系。統一公共管理學科教育實踐的制度安排首先強化教指委的行業指導作用，對公共管理學科院系設置基準要求進行的統一和整合。同時其他本科和研究生教育主管部門也應出臺具有強制性和指導性的規章來統一公共管理學核心課程體系設置和教學實踐安排。作為跨學科的公共管理學，學科的發展和教育實踐不排斥擁有不同強勢學科和學術背景的學校來開設公共管理專業，但是各個高校公共管理學院的稱謂、院系設置和課程體系應保持基本一致，唯有實現形式上的統一，才能為公共管理五大二級學科的學術交流和教育實踐建立有效平臺，公共管理的話語體系才有了統一的口徑，強烈的學科認同感才可以建立。其次，在實現了公共管理學科院系設置和課程體系的統一之后，應加強公共管理專業人才綜合能力建設，增強公共管理研究和教學領域的實踐性和針對性。公共管理學就是要培養科學化、專業化從事公共管理的人才。這就需要公共管理領域的研究和教學應重視實踐性和針對性，以消除人們對公共管理人才“缺乏實踐能力和創新能力”的刻板印象。最后，統一公共管理學科教育實踐的制度安排最終的落腳點應該放在構建公共管理學科教育實踐的評價體系上，以此來統一評價全國公共管理專業教育質量和公共管理專業新人的能力素質。

（四）推動公共管理學科研究機構的內在建制，促進學科組織體系發展的良性化

公共管理的學科危機也源于公共管理學科研究機構的社會認同的缺失。因此，要擺脫該危機就必須加強公共管理研究機構外在建制和內在建制的重塑，增強其合法性和社會認可度。首先，要強化研究機構、學術團體的建設，推動跨學科公共管理學科的社會建制。其次，應加緊構建專業化的跨學科公共管理研究中心，通過專業化的研究明確公共管理學科知識體系的構成和擴展，同時要從科學化、系統化和專業化的角度為公共管理學科教育實踐制度安排的優化提供新的思路。最后，公共管理學科的學術機構應更多地發揮跨學科研究中心的職能，通過充分發揮研究中心的優勢以擴大本學科社會認可度。

作者:張再生 白彬 單位:天津大學

［參考文獻］

［1］Kuhn，TSTheStructureofScientificRevolution，Chicago：ChicagoUniversityPress，1996

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［5］呂方，王夢凡，陳歡舸對21世紀以來中國公共行政學研究的評估與反思———基于2001－2013年間的4659篇論文［J］．政治學研究，2015，（2）：92－103

［6］藍志勇也談公共管理研究方法［J］．中國行政管理，2014，（1）：59－64