科技計劃項目管理策略研究

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摘要：風險是無處不在的。風險管理作為單位管理的一部分，是與內部控制、質量管理既有聯系、又有區別的概念。項目管理專業機構是科技體制改革中產生的新生事物，面臨的風險主要涉及科研項目管理、審計管理、內控管理和廉政等方面。專業機構可以運用不相容崗位分離、信息公開、信息技術控制、內部控制等方法，在組織結構、管理制度和環境建設等方面開展風險管理，逐步建立科學、高效的風險管理和運行機制。

關鍵詞：項目管理；專業機構；風險管理

項目管理專業機構建設是國家科技計劃管理改革的重要內容。按照《國務院印發關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發〔2014〕64號），政府各部門不再直接管理具體項目，由專業機構開展項目管理，對實現任務目標負責?！吨醒胴斦萍加媱潱▽ｍ棥⒒鸬龋╉椖抗芾韺I機構管理暫行規定》要求專業機構應具備較為完善的風險控制制度。只要存在未知的事物，便有風險的存在，如何系統地建立一套較為完備的風險管理與防控體系，成為專業機構當前亟需解決的問題。

1風險的基本概念

《ISO31000風險管理標準》是一項國際標準文件，其中規定，風險是不確定對目標實現的影響。一般認為，風險是指一個特定的時間內和一定的環境條件下，人們所期望的目標與實際結果之間的差異程度。風險的構成要素包括一個事件、該事件發生的可能性，以及該事件發生后產生的不良后果〔1〕。按照不同的分類標準，風險有若干個類別。如，按風險產生的原因，分為自然風險、社會風險、技術風險、管理風險、費用風險、進度風險、質量風險和時間風險等；按照主體，分為組織機構風險、項目風險、人員風險。此外，還可以按照項目階段、風險的存續時間、后果、影響范圍等，分成不同的種類。1．1風險管理與內部控制風險管理與內部控制是一對既有聯系又有差別的概念。內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控〔2〕。單位內部控制的目標主要包括；合理保證單位經濟活動合法合規、單位資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。風險管理包括狹義的風險管理與廣義的風險管理〔3〕8。狹義的風險管理是單位先收集信息，進行風險評估，選擇風險管理策略，制定風險管理方案，并對風險管理進行持續的監督和改進，同時還要構建風險管理組織體系和風險管理信息系統，營造風險管理文化。相對于內部控制，狹義的風險管理是一個更為獨立的過程，更加偏向于影響目標實現的風險的識別、分析、評估與用對。廣義的風險管理涵蓋了內部控制，內部控制是單位風險管理不可分割的一部分。在實際操作中，基于風險的控制過程，內部控制活動通常嵌入到單位各業務流程的具體業務活動，融合在單位的各項規章制度中，使單位在正常經營過程中自發地紡織錯誤，防范風險，提高效率，合理保障單位目標的實現。1．2風險管理與質量管理質量管理是在質量方面指揮和控制單位的協調的活動，是以質量為中心，建立在全員參與基礎上的一種管理方法，其目的在于長期獲得顧客滿意、單位成員和社會的利益〔4〕?！禝SO9001∶2015質量管理體系要求》規定，“策劃質量管理體系，組織應確定需要應對的風險和機遇，策劃應對這些風險和機遇的措施?！盜SO90012015版與2008版的區別之一就是新版本吸納了風險管理的內容，目的是提高質量管理體系有效性、獲得改進結果以及防止不利影響。從國際標準文本上看，質量管理貫穿了基于風險的思維，包含風險管理的內容。1．3風險管理與單位管理單位管理是一個廣泛的概念，不僅涉及單位內部管理，還涉及外部關系。風險管理與單位管理是相互關聯、相互促進的關系。風險管理是單位管理的重要組成內容，是從風險和控制的角度系統地將單位管理具體化。單位管理的方法和工具較多，如7S管理體系、內部控制、安全管理體系等等。而風險管理是如何在一個肯定有風險的環境里把風險減至最低的管理過程，從內部環境、目標設定、事項識別、風險評估、風險應對、控制活動、信息與溝通、監控等角度系統地提出完善單位管理的方法。風險管理越為有效，單位管理水平就會越高，風險管理與單位管理形成正向促進的關系。

2專業機構面臨的風險

專業機構是新生事物，是黨中央國務院著眼于突破制約創新型國家建設體制性機制性障礙進行的新型制度設計中的重要環節，承擔著探索如何從制度上更科學、規范、高效管理科研項目和更公正、廉潔行使管理權力的重要使命。首批專業機構自2015年啟動改建工作以來，很多工作尚處于摸索、學習和基礎性建設階段。專業機構是專門向科技主管部門提供項目管理服務的機構，其本身非國家行政機關的組織，行使的是特定項目管理行政職能而非一般行政職能。由于項目管理行政職權的特殊性，加上管理流程的不確定性、管理相配套的制度尚需完善、專業機構管理人員自身風險防控意識不足等〔5〕，專業機構面臨的風險也很多，主要范圍包括科研項目管理、審計管理、內控管理和廉政風險四個方面。2．1科研項目管理風險。專業機構是專門從事國家科技計劃項目管理的機構，受理各方面提出的項目申請，組織項目評審、立項、過程管理和結題驗收等。因此，不可避免地面臨科研項目管理風險。按照風險產生的原因，科研項目管理風險又可以分為技術風險、財務風險和管理風險。技術風險是指由于生產技術存在障礙或技術的復雜性，以及科研人員掌握技術熟練程度不同等因素，導致在項目方案設計、技術路線突破和項目實施過程中存在的風險。財務風險是指項目預算、經費列支、財務驗收等方面存在的風險。管理風險是指項目管理人員的組織管理能力、個人素質、溝通協調能力、項目進度安排、專業機構組織設置以及評審規章制度等方面存在的風險。2．2審計管理風險。根據我國審計法，審計是對項目和財務收支進行事前和事后的審查的獨立性經濟監督活動。審計管理是通過審查和評價專業機構的運營與業務活動的適合性、合法性和有效性來促進專業機構各項工作目標實現的一種獨立客觀的監督和評價活動，包括內部審計和外部審計兩個方面。審計管理風險主要體現在內部審計部門或崗位職責不清、審計人員濫用職權、泄露秘密、玩忽職守、徇私舞弊，審計檔案保存不完整等方面，從而對專業機構的管理、工作效率等產生不良影響。2．3內控管理風險。如上所述，內部控制是專業機構為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟和業務活動的風險進行防范和管控的活動。內部控制管理風險存在于專業機構經濟和業務活動管理全過程，涉及預算、收支、采購、資產、建設項目、合同等方面，覆蓋專業機構全部內部管理和項目管理工作。如，在合同立項、簽訂、履行以及后續管理等環節，存在合同主體不適格、合同內容存在疏漏、合同履行不完全使一方利益受損、合同沒有登記存檔等風險。對此，單位應當建立健全合同內部管理制度，合理設置崗位，明確合同的授權審批和簽署權限，對合同進行歸口管理，實現業務部門、法律部門和財務部門的聯動機制，相互配合監督〔3〕225。2．4廉政風險?？萍俭w制改革給專業機構在廉政方面提出了明確的要求，既不能成為“二政府”，也不能搞腐敗轉移?？萍疾奎h組書記、副部長王志剛在專業機構建設暨廉政風險防控工作會議上也強調指出，要把廉政建設作為專業機構建設的首要任務，通過健全組織體系和制度建設、提高專業機構的管理能力和服務能力，加快推進規范高效廉潔專業機構建設〔6〕。專業機構在項目評審、立項、過程管理和結題驗收等環節有一定管理權，每年撥付科研經費數億元，管理權限涉及人、財、物等諸多方面，屬于廉政風險較高且比較集中的地方。近幾年，科研管理出現了一些貪污、腐敗案件，不僅侵害了國家利益，也終結了個人的事業前途。對于專業機構，做好廉政風險防控工作不僅是專業機構改建的基本要求，也是自身存在和發展的必要條件。

3風險管理措施

風險控制方法主要包括不相容崗位分離、授權審批、歸口管理、信息公開、信息技術控制、審計等，此外，還可借鑒內部控制的預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制等方法。專業機構可以運用風險管理方法在組織結構、管理制度和環境建設等方面開展風險管理。3．1組織結構。組織結構和責任歸屬的構建與落實在單位風險管理中占據重要地位，涉及單位風險管理的各個層面和不同職能部門。美國反虛假財務報告委員會下屬的發起人委員會（COSO）提出的《企業風險管理———整合框架》，構建了一個較為完善的企業風險管理框架，包含目標設定、事項識別、風險評估、應對、監控、信息與溝通等要素，展現了單位目標和組織結構兩個重要維度，從不同方面體現了企業風險管理的重要步驟〔7〕?！吨醒肫髽I全面風險管理指引》提出了一個典型的風險管控組織結構，建立健全風險管理組織體系，主要包括規范的公司法人治理結構、風險管理職能部門、內部審計部門和法律事務部門以及其他有關職能部門、業務單位的組織領導機構及其職責〔8〕。按照《中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業機構管理暫行規定》，專業機構應建立完善的法人治理結構。法人治理結構的核心是保證專業機構項目管理依法科學決策、獨立開展工作和規范有序運行。在決策層面，發揮黨組織的政治核心作用，決策事項嚴格按照議事規則充分討論、認真研究、集體決定，領導班子集體行使決策權。在執行方面，各部門按照分工執行決策。在監督方面，設立內部監督部門，獨立行使監督權。專業機構可以在單位層面建立風險管理的領導機構，負責風險管理的策劃、部署、檢查、研究、建議等工作，具體事務由牽頭部門負責。在國家科技計劃（專項、基金等）管理部際聯席會議確定的首批七家專業機構中，基本都設有內部監督部門，有的是獨立部門，有的是掛靠在相關部門中。這里需要注意的一點是，專業機構的內部監督部門的職責應區別于業務部門的職責。內部監督部門是風險管理的牽頭部門，但不是風險管理的責任主體，責任主體仍然是實施項目管理實際工作的部門或人員。牽頭部門的職責主要包括修訂并監督落實風險管理相關制度，識別相關處室提出的風險事件，確定風險發生的可能性及對既定目標的相關影響，對可能性或損失相對比較大的潛在風險進行跟蹤和嚴格評估。業務部門或人員對自己直接負責的工作承擔風險，這是落實工作責任制的必然要求。3．2管理制度。專業機構為運行和管理的需要，應制定一整套管理制度，用以規范計劃、組織、領導以及各項決策、規章、制度、標準和程序等，主要包括以下方面：規章制度，涵蓋黨建、紀檢、行政、人事、財務、項目管理、保密、監督評估、信息公開等機構運行和管理的各個方面；內部控制體系，覆蓋機構的全部運營和業務領域，主要規范職權的監督與制衡、崗位設置及職責、管理流程等；質量管理體系，通過ISO9001或GB／T19001質量管理體系認證是專業機構的改建要求之一，以質量改進環（PDCA）的核心理念開展項目管理，固化科技體制改革和風險防控的各項要求，保障各項管理制度的有效實施；廉政風險防控體系，既是落實全面從嚴治黨責任的重要舉措，也是監督檢查工作的主要手段，主要規范職權清單、風險防控措施、權力運行流程圖等，在廉政風險防控體系建設過程中，采取決策、執行、監督相分離，分事行權、分崗設權、分級授權，設置不相容崗位等措施，實現在項目管理過程中的權力制約；監督評估體系，“有決策、有選擇就要有評估，有授權、有委托就要有監管”，專業機構作為監督主體之一，主要負責相關項目任務執行和資金使用過程管理和監督〔9〕。在建立完善制度設計的同時，不斷完善專業機構展監督評估工作事前、事中、事后的管理模式〔10〕。通過加大監督和懲戒力度，聯合多個部門管理等，加強對科技項目管理監督評估的完善，促進科技項目管理監督評價工作的高效發展，保證科技項目的有效落實〔11〕。3．3環境建設。專業機構的環境建設可以分為內部環境和外部環境。內部環境，除了前述的組織結構、管理制度外，還包括人才隊伍建設、風險管理文化等。建立風險管理文化，指的是通過培訓教育、提醒預警、績效考核，強化風險管理意識，吸引風險管理人才。加強專業機構管理人員風險意識培訓，制定突發事件的應急預案，在科研計劃項目管理早期進行預估風險，判斷風險發生的可能性，預計風險發生后可能產生的影響等將有助于專業機構監督評估過程中的風險控制。良好的風險控制將極大的利于科研計劃項目高效管理和成果產出〔5〕。外部環境是指專業機構所處的科技創新和科技體制改革的大環境。近年來，科技創新活動不斷突破地域、組織、技術的界限，演化為創新體系的競爭，創新戰略競爭在綜合國力競爭中的地位日益重要。正如指出的“科技創新，就像撬動地球的杠桿，總能創造令人意想不到的奇跡”。圍繞科技體制改革要求，國務院于2014年3月3日印發了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號），2014年12月3日印發了國發64號文。這兩個文件是專業機構改建和開展業務的政策依據。專業機構應及時應對外部環境的變化，為深化科技體制改革和科技創新工作提供重要支撐。隨著改革的不斷深化和相關工作的深入開展，項目管理專業機構應逐步建立科學高效的風險管理和運行機制。明確理事會、監事會的職權定位，理順理事會、監事會與行政領導班子的關系，形成科學、高效的決策機制。結合改革新要求，吸收管理實踐經驗，進一步優化現有管理制度體系，并固化在流程設計和崗位職責中。建立風險監督與考核機制，將風險管理落實到具體工作中，并對其效果和效率進行監督與考核，提高風險意識，形成風險管理的文化氛圍。

作者:吳艷 單位:工業和信息化部