小型水利工程管理體制改革的思考與建議

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自水利部、財政部《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》印發以來，寧夏各級水利工作者按照深化小型水利工程體制改革要求和自治區黨委推進農村綜合改革的總體部署，積極推進，小型水利工程管理體制改革取得了突破性進展。但小型水利工程管理中仍存在一些突出難題，通過深入剖析其存在原因，提出解決小型水利工程管護難題的幾點建議，以期全面推進水利事業大發展。

1小型水利工程管理現狀和特點

據2014年初步統計，寧夏有可以獨立發揮功能的小型水利工程單元1萬多處，各類小型水利工程約有70余萬個。主要呈現以下特點：一是數量方面點多、面廣、量大，管理起來難度大；二是在功能方面涉及防汛抗旱、城鄉供水、灌溉排水和水土保持等多個領域，作用不可替代；三是在屬性方面直接為農業生產、居民生活和農村經濟社會發展服務，涉及千家萬戶，社會關注度高，敏感度高。全區共有各類水管單位222個，批準編制人數6222人，水管單位公益性人員經費落實比例達到98.4%。區直屬水管單位工程維護經費基本到位，差額部分在收支兩條線政策保障下，逐步落實難度不大；縣級水管單位管理的小型水利工程維護經費，沒有形成有效的保障機制，籌措難度大。寧夏小型水利工程按照工程類別可以分為水庫、淤地壩、灌區工程等11類，按屬性又可分為公益性、準公益性和經營性工程，由于類別和屬性不同，各類工程運行管理的現狀差距明顯。從實地調研和平時掌握的情況看，公益性工程中的水庫、淤地壩、控導、堤防工程絕大部分由縣級水務局管理，主體和責任明確。準公益性工程中的灌區工程一般采用的都是協會或承包的模式進行管理，沒有有效的監督約束機制，管理責任僅靠協會自律來落實，加之現有的支斗渠等末級渠系水價不到位，協會也僅靠微薄的水費收入雇傭農村留守人員看管勉強維持運行，維修養護基本沒有保障；人飲工程中個別經營價值高的工程由受益群眾代表組建運行公司或承包管理，大部分工程由縣級水務局直接管理，低收費和高運行成本政策性虧損情況普遍，縣級水務局只能通過其他渠道籌措經費補助工程運行。

2小型水利工程管理中存在的主要問題及原因分析

“十二五”開局之年，國務院出臺了《關于加快水利改革發展的決定》，其中特別強調要加快水利工程建設和管理體制改革。近年來，隨著投入逐年加大，工程管理體制改革具體舉措的逐步落實，小型水利工程面貌改觀明顯。但由于小型水利工程數量眾多，管理主體各異，利益群體廣泛，工程管理中依然存在很多問題。

2.1管理責任主體缺失，管護不到位

長期以來，各級政府在增加水利建設投入的同時，通過引導、鼓勵農民投工投勞，這種“政府+農戶”共同管護的模式支撐了小型水利工程持續發展。農業稅費改革“兩工”取消后，水利設施徹底成為了“福利工程”，受益農戶只享受了使用的權利，卻沒有履行維修的責任。

2.2工程屬性不明，產權主體權責不清

絕大部分小型水利工程中既有擔負國家糧食安全保障的公益性屬性，又有投資和收益兼顧的經營性屬性，管理主體的公益性行為和經營性行為相互交織。產權核心是權和責，權體現在工程使用和所帶來的收益上，責體現在管理維護的義務上。經營性項目經濟效益明顯，管理權和經營權容易界定，主體責任也易明確；非經營性項目，社會效益顯著，經濟效益差，所有權歸屬國家，地方水務部門行使管理權，受益戶行使使用權。

2.3管養經費落實難

各級政府沒有建立穩定的經費投入機制，每年極少的工程管理費用只能用于應急和除險保安，很少安排資金用于工程的日常管養維護。

2.4行業弊端和長期存在的問題逐步

集聚，增加了管理難度一方面，隨著中央加快水利改革發展重點決策的實施，水利事業步入了跨越式發展的快車道，水利行業在國民經濟中所處地位有所提升，水利工程投資逐年增加。另一方面，隨著社會進步，水利職工艱苦的工作條件和低微的收入待遇與社會其他行業橫向相比差距加大，管理人員老化嚴重，綜合素質下滑，特別是數量眾多的小型水利工程為了降低管理成本，僅靠雇傭農村留守老人勉強維持。

3解決小型水利工程管護難題的建議

“投入無保障、權責不明晰、管理不到位、效益不充分”是目前相當一部分地區小型水利工程管理現狀的真實寫照，已成為當前水利發展的最薄弱環節和“短板”。針對以上問題，現就深化小型水利工程管理體制改革提出如下建議。

3.1明晰產權，解決“有人管”的問題創新產權理念，將產權分置細化

為所有權、管理權、使用權，按照“誰投資、誰所有，誰使用、誰管理，誰受益、誰負擔”原則，進一步明晰改革范圍內所有小型水利工程的產權，依據投資資金來源、工程屬性、功能、工程受益區域等因素分類確權。

3.2落實經費，解決“有錢管”的問題

公益性水利工程維修養護經費按照政府主導原則，實行“地方縣級財政主導+國家和省級財政獎補”的方式籌措。省級財政、水利部門應在統籌土地出讓收入中提取的農田水利維修養護、防汛歲修、水土保持工程歲修、國家財政公益性工程維修補助等資金基礎上，增列公益性工程維修養護補助預算資金，設立小型水利工程維修養護獎補基金，通過績效考核，實施精準獎補。準公益性工程維修養護經費，要以深化農業水價綜合改革為突破口，加快推進灌區農業供水成本測算工作，力爭與水價綜合改革同步實現按成本收費?？h級政府部門要探索小型水利工程分類價格政策，積極嘗試末級渠系和小型水利工程水價政府指導價和協商定價機制。

3.3因地制宜，多措并舉，建立社會化、專業化的多種工程管護模式

公益性水利工程，由政府主導管理，采取政府購買服務模式，由專業化維修養護公司通過競標獲得小型公益性工程維修養護資格，開展維修養護工作。準公益性水利工程，對灌區工程而言，應發揮政府監管和基層服務體系指導作用，強化受益群眾民主決策和自主管理的職能，在確保工程安全、受益戶權益不受損害的前提下，由村民會議決定工程經營管理方式，探索工程不同管護模式。因地制宜發展農民用水者協會、農田水利合作社、大戶承包及家庭農場等農田水利管護模式，積極引導以鄉鎮、支渠、小型灌域組建農業供水公司，并給予政策傾斜和經費扶持，在有關項目安排上予以優先考慮和傾斜，在管護經費上予以適當補助。

3.4創新監督考核獎補機制，約束管理行為，強化管理動力

按照明確事權、改革產權、多元投入、建管結合的思路，堅持政府主導、社會參與的原則，給予降低專業維修養護公司注冊門檻、減免稅收等優惠政策支持，建立良性運行機制，創造良好的水利發展環境，加大對維修養護公司、農民用水協會的扶持力度，引導專業化、社會化服務組織參與小型農田水利管理服務，鼓勵和動員社會各方面力量支持小型水利工程管護?？h級水行政主管部門要加強檢查監督和指導服務，完善配套政策和制度體系，加大考核和獎補力度，通過制度體系規范管理行為，通過考核評比增強管理動力。

4結語

小型水利工程管理體制改革事關新時期小型水利工程安全運行和效益充分發揮，事關水利對經濟社會發展的支撐和保障。在具體的改革工作中，摸底調查是推進改革的基礎，明晰產權是推進改革的核心，落實管護主體和責任是推進改革的根本，落實工程管護經費是推進改革的關鍵，創新小型水利工程管理模式是推進改革的手段?？傊母锊粦阋坏肚?，不可能面面俱到，也不可能一次解決所有問題。只有認準目前現狀中存在的關鍵問題，對癥下藥，理清改革思路，創新改革理念，把握關鍵環節，才能高效持續推進小型水利工程改革，才能夠徹底解決困擾我國小型水利工程管理的頑疾，從而發揮工程最大效益，促進水利事業健康可持續發展。

作者:王海永 單位:寧夏漢延渠管理處