農田水利工程管理體制初探

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隨著國家對農田水利建設投入力度的逐步加大，有關農田水利工程管理難的問題日益受到各界的關注，關于創新農田水利工程管理體制機制的呼聲越來越高。針對在哪些方面創新，如何創新，掌握怎樣一個度等問題，受到相關高層以及有關方面普遍重視。從我國農村土地政策及農田水利工程公益屬性等方面來看，農田水利工程管理體制機制創新改革工作都應該遵循以下“三原則”或者說應緊緊圍繞以下三個事關全局的核心目標來開展：一是應保障工程受益人共享工程效益。這是確保水利工程公益屬性不變的前提，也是取得工程受益群體廣泛支持工程管理的基礎。只有工程效益共享，工程受益人都關心工程、愛護工程、支持改革，才能建立起有效維護工程的責任共同體，形成受益群體與工程間的命運共同體。而如果只有少數甚至個別工程受益人享有工程的絕對收益，那么工程管護工作勢必會受到冷落，甚至遭到破壞；二要有利于推動工程可持續利用與發展。這是工程永續獲得收益的最基本前提，更是農田水利工程管理體制機制改革創新的最終目的；三要切實解決工程管護經費問題。這是工程管理體制機制創新的出發點和落腳點，不可忽視，否則將背離工程管理體制機制創新改革的大方向。

1農田水利工程管理工作現狀分析

1.1管理上沒能充分發揮工程利害關系人的作用。所謂工程利害關系人，是指某一具體工程設施的產權人、受益（水權）人、使用管理權人等代表及縣級水管人員代表等相關成員。他們是工程管理體制機制建立和運行所繞不開的利益相關者。然而一直以來，有關工程管理體制機制的創建以及運行又幾乎與他們中的某些人不太相干，更多是通過有關行政主管部門的包辦。如此一來，一方面工程利害關系人自主管理的能動性沒能發揮出來，另一方面工程利害關系人未參與運行機制的形成過程，那些顯得“高大上”的機制往往被束之高閣。因此，直到目前，農田水利工程管理體制依然不順，運行機制不接地氣，工程的管護狀況堪憂。農田水利工程基本上是一建了之，盡管也有所謂的產權移交過程，但由于有關權限的模糊以及各參建單位對移交后的工程管理養護等情況基本很少過問，所以，農田水利工程被荒棄的現象并不少見。1.2工程產權不夠明晰不同于其他財產，農田水利工程產權主要體現在工程所有權。（含占有權、支配權和處置權）、工程使用權（含支配權）、工程管理權、工程受益權等方面。嚴格來說，工程所有權是名義上的，更多是象征意義。而工程享用權則是真正的國民待遇權，它由工程水的國有公益屬性決定的、能夠贏得廣泛關注與支持的公民福利權，應加以保護和充分利用。工程使用權是工程產權的實質，也是能夠實實在在創造效益的對工程支配權。工程管理權一般與工程使用權相依存，二者不可分割。因為工程在使用過程中需要管理，使用過后需要管護維養，而工程管理養護又是為了更好使用和在使用中發揮應有作用。以往的情況，各方都認定小型農田水利工程產權歸屬國有，建成后由“縣級水行政部門向鄉鎮政府或村委會一移交，鄉鎮政府或村委會一承包了事”，事實真正被轉移承包的是工程使用權及部分附帶管理權，而多數人對工程的享用權沒能得到尊重甚至沒有得到認可認定，因此，工程成了個別承包人的工程，其效益只有少數人獲得。1.3農田水利工程水權缺乏科學合理的界定。農田水利工程水權應包含工程取水權、使用工程水水權和對工程水享用權等三個方面。工程取水權是指工程的造水權力，如蓄水、引水、排水等權力，是對工程而言的，具有區域以及區位特定性。其中包括蓄水工程的蓄水量、蓄水位及其調度許可等；引水工程的引水量、引用水位及其調節許可等；防護類工程的擋水標準、越水規模等的許可等等。使用工程水水權是由工程水權派生出來權利，是針對某一具體水源的固有用水戶而言的，專指允許某一特定用戶群體使用的水量、用水時間及用水方式等。使用工程水水權具備轉讓的屬性，可以進行合理轉讓。對工程水享用權是對某一區域水的直接潛在受益人而言的，按照水的公益屬性和不可替代性，本區域水的直接潛在受益人對該區域水均有享用權，一旦這部分水被積蓄、改造或者利用，這項權利就將有所體現，所有直接受益人都應均享其紅利。工程水享用權一般在集中使用的情況下，才能最大限度地發揮出其應有的價值，所以只能集中使用。以往，上述水權沒有被引起足夠的重視，因此也少有明晰的界定，所以有關水權在農田水利工程管理中所能起到的積極作用也尚無法評價。1.4工程水價的關鍵作用被忽視。在我國東北的部分地區，小型農田水利工程水價特別是有關旱田的灌溉排水工程水價幾乎從來沒有被提起過，工程的價值無從體現，工程建設成了公益性事業，工程運行成了公益類支出，工程管理成了公共負擔。因此，工程水價因素對工程建設可行性的影響在工程建設決策階段基本被忽略，工程水價對工程運行管理的支撐作用基本被排除，結果是小型農田水利工程建設可以很容易上馬，已建工程常常無疾而終。還有，工程水價對工程建設的調節作用，工程水價對工程管護的支撐作用以及工程水價對水資源的保護作用等不為人知。1.5有關工程管理養護等制度缺失。多數小型農田水利工程產權移交都是程序性的走走過場，移交給了鄉或者村之后，如何進行管理、養護，甚至使用基本是少有人過問，有關工程的管理養護等制度常常缺失，所以更談不上工程運行管護制度化了。

2工程管理體制機制創新關鍵

結合各地農田水利工程管理體制機制創新工作，以一個村為單元，重點突破建立有關工程運行管護制度辦法規定等的形成機制，按照區域自治原則制定提出相關制度辦法，明晰工程產權、水權、管護權責任等，應作為工程管理體制機制創新的關鍵抓手。2.1建立工程利害關系人議事決策機制。所謂工程利害關系人議定就是，針對某項涉及水事的具體事宜，經上述人員共同商定進一步確定，最后在使用管理權人代表及縣水管人員代表參與下，經產權人、受益人全體大會宣布通過，報有關部門審批或備案的確定辦法。各方代表的人數，可按產權人：管護責任人：水權人：水管人=2:2:5:2的比例分配。水管人員負責監管與專業上把關，其他工程利害人參與權衡、訂立有關事宜。建立工程利害關系人議事決策機制是農田水利工程管理體制機制改革創新工作的關鍵和組織保障，由于在工程管理體制機制創新過程中，將有諸多且可能只針對項目區的有關制度、辦法、規定等需要確認，為了方便改革創新工作，在項目區建立工程利害關系人議事決策制度，采取議定確認的辦法將是非常直接和有效的措施之一。經過上述議定過程，即可充分表達利益各方的基本訴求，照顧各方利益得失，又能省去利益各方間的反復磋商過程，由此可確保改革創新步步為贏，實現有關決策來源于民、約束于行、生效于實。在我國，行政村是最基本行政單元，是村民議事制度的最佳議事范圍，為了能夠精準把握村域特色和便于有效操作，工程管理體制機制創新改革工作或者說工程利害關系人員議事決策機制的實施，以行政村為工作單元，使農田水利管理體制機制的建立能夠因地制宜，從而形成“一村一款，各具特色”的有效工程管護模式。2.2構筑權責利到位的體制機制。一要按照水資源國有、農田水利工程主要服務于所在區域土地、服務對象固定的基本特點，從保障公益屬性、確保國家資源不受私有化影響的角度出發，明確工程設施產權歸村級集體所有，用水水權由效益戶按效益面積分攤，且全體村民均具有水的可享有權利。同時制定工程產權管理辦法、工程水權制度、水價形成機制、工程水收益收繳及使用管理制度等。二要創新完善工程管理體制，健全工程管護制度，落實管護責任，實現工程運行管理責權利相統一。即有產權者，有水收益權利，有工程管護責任。三要扶持基層水管服務組織健康發展，以適應農田水利工程規模小、數量多、涉面廣、布局散、無法集中統一管護的特點，依托遍布鄉村的基層水管服務組織開展工作。

3創新實效分析

3.1制度形成機制更加民主實用。在村域范圍內采取工程利害關系人議定決策各項制度機制，能在決策初期即可征詢到各有關方面意見建議，在決策成果中全面反映利益各方的基本訴求，將極大地推進農村水事工作的民主化進程，可使相關制度機制更加貼近實際，更加實用，更具有可操作性。3.2工程權責利一體機制有活力。由于實行了水利工程產權歸村集體，水收益權村民共享，管護責任村基層水管服務組織承擔等三為一體的體制機制，必將形成廣泛的利益共同體，吸引廣大村民關心工程運行管理、參與工程管護監督，從而促進這一管理體制機制更有活力，更有實效。

4結語

農田水利工程主要服務于農田，可以說，是為農業穩產豐產而建造，為廣大農村穩步發展而建設，為農民生產生活穩定方便而建，是地上建筑物與土地伴生，有關工程產權交于村集體理所當然，工程水的收益權應該由本村村民共享，相應的工程管護責任也適合交由村級組織負責管理。同時，鑒于農田水利工程事關國計民生，事關國家糧食安全，作為投資方人———水行政主管部門，同樣負有工程運行管護等監管職責。因此，關于工程管理的體制機制實行工程利害關系人議定制度具有較廣泛的代表性和法定意義；對工程水的功能進一步拓展，按成本加微利價收取費用主要用于工程維護，確保工程持續完好發揮效益，符合經濟發展規律和產業融合發展大趨勢,具體工作能夠被廣大工程水用戶所接受；積極扶持并組建鄉村基層水管服務組織，開展工程管護等服務工作，必將成為完成鄉村振興戰略不可或缺的一支有生力量。

作者:姚輝勇 魏忠凱 單位:伊通縣水利局