森林采伐管理制度淺析

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一、森林采伐限額管理制度主要研究內容

1森林采伐限額管理制度的必要性研究自從1987年正式實施森林采伐限額管理制度后，對于森林采伐限額管理制度在必要性的討論一直存在，學者們對于其存在必要性的觀點主要可分為以下兩種。1.1森林采伐限額制度是必要的部分學者認為森林采伐限額管理制度存在是必要的，是由我國的基本國情決定的。我國幅員遼闊，人口眾多，人均有林地面積和蓄積僅占世界人均水平的18%和13%，我國的森林資源肩負著提供建設用材與生活用材，保護生態環境，調節氣候，治理水土流失的作用。森林過量采伐,造成了環境的破壞，自然災害的加劇，必須實施森林采伐限額制度，保護現有匱乏的森林資源瑞。章曉靜對采伐限額管理制度的必要性研究采用了調查問卷的方式，在福建省10個縣市共向林農發放問卷500份，調研中，90%以上的林農認為采伐管理制度作為一項重要的法律制度是必要的，采伐管理制度可以規范林木的采伐，保障林農的權益。采伐限額管理制度符合我國國情和林情的需要，必須堅定不移地執行采伐管理制度不動搖。1.2對商品林進行采伐限額管理是不必要的另一類觀點認為，應將森林采伐限額制度僅限定在國有林區。對商品林的限額制度是不必要的。喬娜在對40戶江西省銅鼓縣林農的訪談中，45%的林農認為采伐限額制度是不合理的，森林采伐限額制度與林業產權制度改革相沖突。應進行森林分類經營管理，重新制定和調整各類森林的經營方案，對國家所有的公益林，實行禁伐、限伐措施；應對非公有制商品林進行森林采伐限額制度改革，將采伐制度大膽放開，允許經營者在在國家規定的范圍內，根據市場的變化和自己意志自主采伐這部分商品林，并對不能按期獲取采伐指標的林農給予經濟補償。但由于森林在我國生態安全中的特殊作用，森林采伐限額的改革應當慎重進行，反復調研，穩步推進。2超限額采伐的原因研究據國家林業局對全國森林采伐限額執行情況的檢查，自采伐限額制度實施以來，部分伐區一直存在著超限額采伐、無證采伐和其他違規采伐的情況。對于這種情況出現的原因，學者們從多個角度進行了分析。從委托理論角度分析，在國有森林資源的經營方面，政府和森工企業之間是委托人和人的關系，通過契約委托森工企業對森林資源進行經營和管理工作。當利潤分享的對象是森林資源管理的監督機構時，政府很難監督企業，超限額采伐的程度隨著信息不對稱的程度而加重。在一些財政后發地區，地方政府基于財政動機而進行的干預可能助長林業企業的采伐行為，是造成林業企業超限額采伐的制度原因。此外，對商品林采伐限額制度的實施使經營者很難實現經濟效益，采伐限額與市場需求量之間的矛盾使木材供需失衡，價格上升，促使經營者為追求經濟利潤，違反采伐限額制度，這導致了黑色市場交易現象的不斷惡化。采伐限額管理制度下林業生產經營者沉重貨幣和非貨幣采伐成本是林農超額采伐的原因之一。林農對于超限額采伐的決策取決于其采伐的收益函數，當超限額采伐的收益大于成本時，超額采伐情況就會發生。如果林農采伐成本負擔過重，無論政府的支付函數是多少，林農的最優選擇都是濫伐。政府是否推行采伐限額的決策概率由林農不遵守的成本和林農的既得利益決定的。而林農是否遵守采伐限額的決策是由政府推行采伐限額的成本和收益決定的。3采伐限額制度對林農經營行為影響研究3.1采伐限額制度對林農投資行為的影響研究一部分學者認為，采伐限額制度對林農投資經營行為影響不大。如朱洪革認為采伐限額政策只影響承包戶近期獲取林下經濟的收益，并進而影響其林下經濟投資行為，而對造林撫育投資影響不顯著。持有同樣觀點的還有唐磊，他認為，林農選擇是否繼續投資造林受到多方面因素的制約，其中包括林地條件，家庭狀況、造林補貼、采伐成本、市場狀況和采伐限額等因素。林農在是否投資造林受林地條件和家庭狀況兩個因素的影響較為顯著，而采伐限額雖然限制了林農對林木的處置權，但對林農是否投資造林影響不大。也有觀點認為，由于林業生產的長期性和市場價格的未知性，林農大多不打算近期采伐限林木，林農的聯戶經營也使經營風降低，指標便于獲取。所以采伐限額制度對林農造林行為的影響并不顯著。另一部分學者認為，采伐限額制度抑制了林農的投資經營行為。森林資源管理者的權力尋租現象普遍，對林木的采伐權形成壟斷，影響了森林資源的有效配置，損害了林農利益。在嚴格的限額采伐制度下，林農投資很難實現經營商品林要想獲得經濟利益，這無疑會影響職工對森林的投資熱情，另外，采伐限額制度對林地林木流轉體系也造成了一定的阻礙作用，使林業投融資實行困難。詹黎鋒通過實證研究表明:受過采伐限額因素影響的林農比起未受過影響的林農,可能會減少73.8%的造林投資,采伐限額極大地影響了林農造林投資的積極性。3.2采伐限額制度對森林經營影響的研究從產權經濟學方面分析，采伐限額制度使得林木所有者對其所擁有的林木的處置權受到了限制，造成了產權殘缺，造林預期收入的保障性也隨之降低，強制向林區職工經營的森林資源索取生態服務，在法理上不具備合理性。然而林農的采伐行為是受到多種因素的共同影響的。除了采伐限額制度外，還有木材市場的供求狀況，林農個人的采伐意愿，以及林木生長周期等因素的影響。林農的采伐行為受限額采伐制度的影響較大，在采伐方式、采伐面積和采伐時限上的管理缺乏靈活性，使得林農的采伐決策不是根據市場行情追求利潤最大化的情況下做出的。付存軍對農戶的調查發現，在樣本118個林農中，林農進行木材采伐的地塊僅占8.47%，農戶的采伐決策受到了采伐限額制度的嚴重制約。在國有林權制度改革下，國家對于流轉林的采伐限額指標沒有單列，職工對地產次生林進行的森林經營活動需經所在林業局批準，而過高的審批權限，繁瑣的審批程序，林業局未對采伐進行批復都將影響森林經營活動的正常開展。在長期看來，林改戶轉讓林地，大戶集中的情況將可能發生。4森林采伐限額制度存在的問題分析隨著集體林改制度改革和非公有制林業的發展，一些學者注意到現行的采伐限額制度對于非公有制林業的限制作用。這種限制作用主要是通過限制林木經營者的產權而產生的。4.1指標分配問題不合理集體林權制度改革后，由于經營主體多元化，伐區數目增多林木采伐面積變小，林木權屬不清，采伐糾紛不斷，監管難以到位,指標更顯不足，分類控制困難。政府壟斷了采伐指標的管理。在分配上由于信息不對稱，不完全，導致了社會資源的浪費。部分林農在經濟壓力下把山林賤買給采伐指標的擁有者，降低了林地生產率。按現行的采伐限額管理制度，能否獲得采伐指標是林農落實林木處置權和收益權最關鍵的環節。而現行的采伐限額指標的編制不夠科學，不利于森林資源的合理保護和利用。從產權經濟學的角度來講，采伐指標的分配與獲取的難易程度決定了林農林業收入的損失程度，采伐限額制度使產權受到了稀釋，從而這部分資源流入了公共領域，產權管制的程度決定了租值耗散的程度。而在采伐限額指標分配的過程中，追求平均分配會使得資源配置不合理，指標不會全部分配到生產條件好的商品林生產者手中?？赡軙霈F苦樂不均的情況。4.2對非公有制林業的限制在林業生產的長周期的限制下，商品林的投資經營在很大程度上受到行業主管的控制。國有林權和集體林權制度改革最根本的目的是激勵非公有制主體參與林業建設，而投資者追求的是林木生產經營利潤的最大化，隨著林權制度改革的推進，林木的所有權、處置權、收益權已經還權于林農，但采伐限額與林農經營林地、林木的矛盾日益突出。而現行的森林采伐限額制度一方面遏制了林業亂砍濫伐現象，另一方面致使林業經營者不能按照市場的供求關系去進行調整采伐數量并對木材市場的變化進行靈活反應，不能根據市場需求來決定采伐數量和采伐時間，從而增加了商品林經營的風險，影響了林業經營者的投資積極性，限制了非公有制林業的進一步發展，進而使公共福利減少。4.3采伐限額制度面臨的其他問題很多林政部門是以核發采伐許可證的方式來實現對森林資源的管理。但超額發證，發人情證和關系證的情況依然存在，執行憑證采伐制度力不從心。有時森工企業為了償還債務或維持企業的生存而不得不超額采伐，這種行為通常與地方政府和企業法人有關，對超額采伐的處罰左右為難。另外，按目前的林木采伐設計，申請采伐所要辦理的手續繁瑣，效率低下。使農民負擔和政府財政開支增加，集體林權制度改革后，營林主體呈現多元化，林地面積小而分散，使得對森林采伐的監督管理難度加大。

二、采伐限額制度需要深入研究的問題

目前，我國學者在對森林采伐限額制度問題的研究中采取了定量分析與定性分析相結合的方法，并把博弈論，制度經濟學，產權經濟學，非對稱信息等理論用于解釋采伐限額中存在的問題，但是，缺乏深入的理論探討，個案研究并不多，并未形成系統的理論體系，因此，在今后的研究中，應注重理論方面的創新，并結合實地調研的數據，對該制度產生的影響進行探討，用來指導森林采伐限額制度實施中出現的問題。在未來的研究中，仍有許多深入研究的問題：①已有學者已經從多個角度分析了林區超額采伐的原因，那么，應當采取何種激勵或懲罰方式來對采伐的行為進行制約，在何種處罰參數和風險參數下，林農會自覺遵守采伐限額制度值得探討；②隨著集體林權制度的改革，采伐限額制度對于林權市場化，林地流轉是否有影響，影響有多深，應加強對此的個案研究和實地調研；③采伐限額對林農的投資，經營行為的影響在不同地區，不同條件下是不同的。另外，采伐限額制度對于短期、中期和長期林農的投資，森林經營行為的影響是否相同，對此問題需要展開持續研究；④采伐限額指標的分配還沒有找到最佳的方式，采伐限額指標如何公平和高效的分配給林農，需要創新采伐指標的分配思路，借鑒其他限額指標的分配方式。

作者：張默涵鄭瑤單位：東北林業大學長春市凈月潭水庫管理處