草原放牧管理制度對牧民的影響

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1內蒙古草地放牧管理制度的演變

1．1國家宏觀放牧管理制度的演變

歷史上，內蒙古草原曾生活著不同的放牧民族，但游牧一直是最主要的草原利用方式。解放以來，放牧管理制度宏觀格局的演變是由傳統的游牧方式逐步向定居放牧轉型。（1）1947～1980年游牧向定居放牧轉型期。內蒙古牧區放牧管理制度的演變發軔于1947年內蒙古自治區成立。1948年7月，時任自治區主席烏蘭夫在內蒙古干部會議上明確提出：“畜牧區內實行放牧自由，盟旗行政區劃內，草原牧場一切牧人放牧自由”。1956年3月，內蒙古自治區委員會提出“在游牧區應該逐步做到定居移場放牧，在牧場狹窄的地區應該做到定居劃區輪牧”。大約經過10年時間，在游牧區初步實現定居游牧。1956年，開始提出定居移場放牧的要求。到20世紀60年代中期，在內蒙古地區延續幾千年的游牧方式已基本被定居游牧或定居移場放牧所取代［1］。（2）1980～2003年定居放牧制度強化期。80年代初期至21世紀初，國家相繼頒布了《中華人民共和國草原法》，并在牧區實施“草畜平衡制度”和“退牧還草制度”，從而使內蒙古牧區的定居放牧制度進一步得到了強化。80年代初期在牧區實施的以“牲畜承包到戶”或“牲畜作價到戶”為主要內容的家庭承包責任制，在當時的歷史條件下極大地調動了牧民的生產積極性，提高了牧戶的家庭收入，但也加重了草原的負擔，使草原退化加劇。1989～1995年為進一步促進草地承包制，采取單戶承包、聯戶承包和自然村承包等三種形式。1996～1998年完成草場第二輪承包，政府與牧戶簽訂正式的草場承包合同，進一步明確了草原經營權牧戶所有，并提出草牧場使用權承包到戶30年不變，從而形成了對共有草原資源掠奪行為的有效約束?；诓菰嘶膰乐厍闆r，2000年8月開始公布“內蒙古草畜平衡規定”，其后的2003年又啟動了“退牧還草”工程，在草原利用方面開始實行禁牧、休牧和劃區輪牧的“三牧”制度，實施生態移民，草原定居放牧方式完全取代了傳統的游牧方式。

1．2牧民微觀放牧管理方式的變化

微觀經濟主體放牧方式是牧戶在既定的國家宏觀放牧管理制度的基礎上，根據資源稟賦所選擇的草原利用方式。（1）1947～1980年四季輪牧向定居游牧、定居移場放牧方式演變。1947年4月內蒙古自治區成立后，在“草原地公有、放牧自由”制度下，仍延續了以“艾勒”（即戶）為單位的四季輪牧的放牧方式。但由于人口的急劇增長，牧民放牧地不斷縮小，四季輪牧的方式遇到了困境。進入20世紀50年代，牧民定居加速，游牧半徑進一步縮小，一般局限于20～30km。在牧區基本形成骨干勞力到夏秋營地放牧，其他家庭成員，尤其老人和孩子留在冬春營地的定居生活方式［2］。（2）1980～2003年定居游牧、定居移場向定居劃區輪牧、定居圈養方式演變。從20世紀80年代初到90年代末，草場承包到戶政策的實施，進一步強化了牧戶的定居放牧方式。由于單戶可利用草場面積的有限性，多數牧戶采取定居劃區輪牧的放牧方式，劃區輪牧是根據草場的生產力和放牧畜群的需要，將放牧場劃分為若干個區，規定放牧順序、放牧周期和分區放牧時間的放牧方式。在內蒙古劃區輪牧的周期一般按季節來計算，在繼承和保留傳統游牧方式的基本思想基礎上，根據草場的面積、質量、水源等情況把草場劃分之后按季節變化來利用草場。2000年，“退牧還草”工程開始啟動，內蒙古部分草場退化嚴重的地區，出現了定居圈養方式。

2研究區域相關情況

2．1調查區域

選擇的4個嘎查位于內蒙古自治區錫林郭勒盟，分別是蘇尼特右旗白音圖古日格嘎查（編號1號）、東烏珠穆沁旗額爾頓烏拉嘎查（編號2號）、蘇尼特右旗額爾頓錫力嘎查（編號3號）和東烏珠穆沁旗白音布日德嘎查（編號4號）。從草地類型來看，1號嘎查草地屬荒漠草原，2號嘎查和3號嘎查屬典型草原，4號嘎查屬草甸草原；人均草原面積分別為242．92hm2、74．44hm2、133．64hm2、318．6hm2；平均載畜量分別為0．30羊單位／hm2、0．45羊單位／hm2、0．46羊單位／hm2、0．95羊單位／hm2。

2．2宏觀放牧管理制度

現行的國家宏觀放牧管理制度主要有草畜雙承包制、草畜平衡制度、三牧制度（禁牧、休牧、輪牧）。從表1看出，研究區4個嘎查全部實行了草畜雙承包制和草畜平衡制度，其中草畜雙承包制的實施總體上是分兩個階段來完成的：第一階段分牲畜到戶，第二階段分草場到戶。蘇尼特右旗的白音圖古日格嘎查是分3個階段完成，草場先分到浩特（類似農區的自然村），再分到牧戶。該嘎查也是研究區域中唯一實行禁牧制度的嘎查。2001年錫林郭勒盟實施以“圍封禁牧、收縮轉移、集約經營”為主要內容的圍封轉移戰略，即通過對草場采取圍封禁牧、春季休牧、劃區輪牧和對耕地采取退耕還林還草等措施，保護和恢復植被。4個調研地點，分別位于禁牧區、春季休牧區、圍欄輪牧區和劃區輪牧區。

2．3微觀放牧方式

調研區域牧戶基本都采用了劃區輪牧的方式（表2），其中蘇尼特右旗的白音圖古日格嘎查屬于圍封轉移項目區，全部禁牧；其余3個嘎查牧戶的放牧方式多以兩季或三季劃區輪牧為主。

2．4牧民生計

2．4．1牧戶收支結構

從4個嘎查的收入情況（表3）來看：牧業收入所占比重較大，4個嘎查的牧業收入均占到總收入的90％以上，分別為97．76％、93．68％、94．39％、97．82％；非牧業收入所占比重僅為2．24％、6．32％、5．61％、2．18％。可見，草原牧區牧民的收入來源途徑單一，牧業收入仍是其主要收入來源。因此，草場數量和質量、牲畜頭數及市場價格的變化對單個牧戶的收入產生的影響較大。從4個嘎查的支出情況可以看出，除東烏旗白音布日德嘎查外，其他3個嘎查的生產性支出均占到總支出的50％以上，分別為53．52％、61．75％、54．05％。在調查中發現，牧戶生產成本增加的主要原因是由于禁牧或休牧期增加了購買飼草料的支出。東烏旗滿都鎮白音布日德嘎查生產性支出所占比重小，原因是戶均草場面積大，草場質量好，80％的牧戶有自己的打草場。

2．4．2研究區域的貧富差距

根據在內蒙古錫林郭勒盟的調研數據，1號嘎查的基尼系數為0．42，3號嘎查的基尼系數為0．34，2號嘎查的基尼系數為0．39，4號嘎查基尼系數為0．27。根據聯合國有關組織的規定：若低于0．2表示收入絕對平均；0．2～0．3表示比較平均；0．3～0．4表示相對合理；0．4～0．5表示收入差距較大；0．6以上表示收入差距懸殊。0．4為警戒線，超過0．4為警戒狀態，達到0．6則屬于危險狀態。基尼系數的計算結果顯示，這4個嘎查基本處于收入分配較合理的狀態。但從實際調查結果來看，牧戶收入差距有進一步拉大的可能性。

3放牧制度對牧民生計的影響

3．1宏觀放牧管理制度的影響

3．1．1草畜雙承包制對牧民生計的影響

草畜雙承包制的目的是通過草原所有權與使用權適當分離，把“人畜草”、“責權利”有機地統一協調起來，使經營畜牧業和經營草原緊密掛鉤，讓生產者在爭取獲得更多經濟效益的過程中關心生態效益，有效激發牧民養畜和保護建設草原的積極性，初步形成適應牧區特點的社會主義畜牧業放牧管理體制。由此可以確定，該制度安排的最終目標是實現經濟效益與生態效益的統一。但從調查區域的實際運作情況來看，草畜雙承包制在設計上存在缺陷，在一定程度上對牧民的生計產生了影響，具體表現為：一是由于戶均草場面積小，不能滿足劃區輪牧的最低要求。如調查的蘇尼特右旗白音圖古日格嘎查就其草地類型講，戶均草場面積達到3300hm2才可以采用輪牧方式。但實際該嘎查戶均草場面積不到1300hm2，草場無法實行輪牧。同時，在市場經濟條件下，牧戶追求利潤最大化，牲畜不斷增加，造成對牧場的強度利用、重復利用，促使牧場沙化、退化，對牧戶的長遠生計造成影響。二是在面積有限的圍欄草場上，大牲畜放不了，最終導致畜種結構單一化，從而使牧戶抗市場風險或提高預期收益的機會變小。三是不能合理、均衡地利用現有草場的水資源，增加了牧戶的生產成本，如在無水草場上打深水井，其成本至少十多萬元。四是草原的排他性是借助網圍欄來實現的，有條件的牧業大戶先建立起網圍欄，結果使牧戶之間的貧富差距會越來越大。如果不改變這種制度安排，可以預見的是草原退化將由普遍退化轉變為局部退化，牧戶之間的貧富差距會越來越大。

3．1．2草畜平衡管理制度對牧民生計的影響

從宏觀層面講，超載過牧導致草畜不平衡，將影響草原生態環境，最終將影響牧民經濟收益的增長。從微觀層面講，牧民選擇具體的放牧方式必然要考慮草畜平衡問題。因為草畜不平衡必然帶來兩個方面的問題，一是超載過牧，影響牧民的長期利益；二是草地資源沒有獲得充分利用，影響牧民當前收益［3］。草畜平衡管理制度制訂的初衷是通過科學的確定載畜量來控制草原退化［4］。但實際調查結果反映的情況是草畜平衡由于執行不當，演繹成干預牧戶微觀生產經營活動，成為影響牧民自主經營、自主創新的阻礙。由于天然草原產草量的波動性，使得載畜量標準的制定面臨著許多技術難題，導致草畜平衡管理制度的執行成本偏高，在部分地區流于形式。在牧戶草場面積既定的條件下，草畜平衡制度的實施，使牧民依靠增加牲畜頭數來增收的可能性變小，可能涉及到部分牧民的基本生存保障問題。如果沒有相關的社會福利政策、生態補償機制支持，這部分牧民的生活質量、生存狀態都會受到一定程度的影響。同時，在草畜平衡制度的執行過程中，不排除政策執行者的尋租行為，從而帶來社會公正與平等問題。

3．1．3圍封轉移對牧民生計的影響

內蒙古東蘇旗白音圖古日格嘎查屬圍封禁牧區，2003年嘎查實行圍封轉移政策，禁牧期為5年，涉及110戶。在圍封轉移項目實施過程中，有三種安置方式可供牧戶自愿選擇：第一種移到北面草場（包括宏格爾蘇木、查干敖包蘇木、本蘇木的其他嘎查）；仍以畜牧業為主要生計方式。第二種搬到政府出資興建的移民村，主要從事其他養殖業或從事二三產業；第三種選擇拿錢離開，自謀生路。其中，有牲畜的牧戶通過租草場放牧；一部分無畜戶給別人放牧；一部分無畜戶從事其他職業。對牧民生計影響的調查結果如下：（1）在橫向上，通過對不同安置方式的牧戶收入狀況進行對比發現，搬遷到北部草原繼續從事畜牧業生產的44戶牧民的整體生活水平要高于其余66戶，移到移民村的11戶的生活水平改善程度較低。據調查，遷入移民村的牧戶主要在政府的扶持下從事其他養殖業或二三產業，由于缺乏相應的養殖經驗和技術培訓，使牧戶在從事畜牧業之外的其他行業時困難重重，生計受到嚴重影響。迫于生計，有一部分牧民在禁牧期又重新回到了草原繼續從事畜牧業生產。（2）在縱向上，通過對圍封前后牧民收支情況的對比發現，牧民的生產性支出與生活支出在圍封后出現了不同程度的增加。其中，生產性支出增加幅度最大的是飼草料支出，約占牧戶生產支出總額的50％。在禁牧期間，雖然政府給予了一定的生態補償，但由于禁牧的面積大，資金短缺，牧民在禁牧時自己需要外購一定的飼草料，導致飼養成本增加，使牧民大都存在不同程度的負債。在生活支出中，生活日用品支出的增長幅度較大，尤其是搬遷到移民村的牧民。從整體收入情況來看，牧戶的收入來源仍以畜牧業為主，占總收入的96％，政策性收入僅占0．74％。由于禁牧，為節約飼養成本，牧戶減少了養畜數量，導致收入不同程度的減少。

3．2微觀放牧管理方式的影響

對調查區域內不同放牧方式牧戶的收支情況進行比較的結果顯示（表4）：采取不同放牧方式的牧戶收入差別較小。牧業生產依舊是不同放牧方式牧戶的主要收入來源，尤其是采用四季輪牧方式的牧戶，全部收入來源于牧業生產，如2號和4號嘎查。同區域不同放牧方式的牧戶，收入是四季輪牧牧戶高于三季輪牧及兩季輪牧的牧戶，如2號嘎查。如果不考慮其他影響收入的因素，在有限的草場空間進行多季輪牧不僅可以使草原得到生息，也可以增加牧戶的收入。從支出情況來看，采用不同放牧方式的牧戶支出差別較大。對調查區域內不同放牧方式的支出進行的比較結果顯示：兩季輪牧牧戶的生產性支出明顯高于三季輪牧及四季輪牧的牧戶，主要原因是購買飼草料成本的增加。4號嘎查由于人均草場面積比較大，草地產能高，飼草料供給充足，其生產性支出明顯降低。

4結論與建議

現行的宏觀放牧管理制度和微觀的放牧方式對牧戶的生計產生正向或負向的影響。在放牧制度對牧戶生計的影響機制中，宏觀放牧管理制度發揮了主導作用，一方面直接對牧民的生計產生影響，另一方面通過影響微觀放牧方式對牧民的生計產生間接影響?，F有的牧區放牧管理制度在制定時未能系統地考慮生態保護和牧民生計的關系，從而使基于恢復草原生態的草地利用管理政策成效不理想。內蒙古草原不僅是中國北方的生態屏障，也是牧民賴以生存的基礎，牧民生計狀態對草原生態的保護和利用意義重大，如何平衡草原的生態效益和經濟效益應該是草原放牧管理制度安排的出發點。從宏觀層面來講，放牧管理制度的安排應考慮不同地區牧戶生態和經濟條件的差異性、多樣性，為牧戶放牧方式的改進提供有彈性、相互配套的制度保障。從微觀層面來講，合理的放牧方式一定是在經驗觀察基礎上的、本土化的放牧制度與模式。

作者：馮靜蕾扎瑪曹建民蓋志毅工作單位：內蒙古農業大學經濟管理學院