土地利用沖突及土地管理制度創新

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1引言

中國發生土地利用的沖突事件越來越頻繁，國內外不僅引起了的關注，同時國內的學術界也越來越重視。我國的土地利用現狀存在著很多問題急需解決，城市化的進程越來越快、普遍存在違法用地、耕地的保護難度越來越大，造成依法對土地形式進行管理非常嚴峻、政府和農民集體征地沖突日益加劇、現有的土地利用沖突管理方法不足等，都是導致我國土地利用沖突的根本問題.怎樣解決這一問題顯得非常重要。

2我國土地資源利用以及管理的現狀分析

2.1基本狀況

為了使土地資源更好的發展，需要各地方政府的大力扶持，而社會經濟的發展和該地的工業發展有著密切的聯系，為了能夠合理的規劃土地，必須要有科學的規劃和論證，進而更好的解決土地的使用問題和就業問題，這樣將使地方經濟朝著健康的方向發展，同時良好的利用土地資源和土地制度也是良好經濟環境的保障。

2.2土地利用的基本內容

在進行土地開發的過程中，也需要遵循一定的原則，土地開發所遵循的基本原則是土地的集約利用，地區的產業發展需要以土地資源的規劃為前提，這樣才可以形成完整的產業鏈，企業在帶動經濟快速發展的同時，還需要有良好的消費觀念，讓土地的利用和經濟的發展形成統一的整體，將有力促進我國城市化進程的進步。

3土地利用沖突產生的驅動力及原因

沖突產生的根本原因是土地供給的有限性和土地資源的多宜性，但是沖突發生與發展的主要驅動力是人口及其需求的增長。土地利用沖突受到文化、社會、機制和政治、經濟、政策等因素的影響，可以概括為土地利用沖突產生的社會經濟因素，即沖突產生的外部因素；土地利用沖突產生的自然因素，即沖突產生的內部因素。因為內部因素具有不可變性，外部因素是我們解決問題的方向，主要表現在以下三個方面：

3.1土地征用法律把城市化和工業化的成本強加于農民身上

我國法律限制了農民和集體組織轉讓土地的權利，政府行政采取國家經營土地市場的方式壟斷了土地的轉讓?！盀榱斯怖娴男枰?，國家可以依法對集體所有土地實行征用?！倍鴽]有具體的界定“國家利益”。隨著工業化和城市化的發展，需要征用部分集體土地時，通常由政府從集體手中以低廉價格征得土地再以高額的價格出讓。農民既沒有參與整個過程也沒有得到相應的利益，甚至連最基本的土地利益也保證不了，在喪失土地之后，面臨著無社會保障和失業的困境，使農民的基本生活也維持不下去，政府的行政權力將工業化和城市化的成本強加在農民身上。

3.2集體主體界定不明確導致土地產權模糊

我國《承包法》、《土地管理法》中規定我國的農村土地歸集體所有。集體是指集體經濟組織，而集體經濟組織沒有一部法律對其進行明確的描述和界定，其合理性與存在性都受到置疑。在法律中由于集體主體概念的模糊使得政府干預和影響土地所有權的實施，從而缺失主體功能。具體表現在農業生產的公共建設跟不上，農民所得到的土地使用權保障不了。

3.3各級政府規劃理念的不同造成的土地利益分歧

在土地利用規劃的理念上，中央政府和地方政府的不同而產生土地利用的沖突，主要表現在指標數量的擴張和控制之間的矛盾。中央政府要求把節約用地放在第一位，原則是盤活存量、控制增量，對建設用地對耕地占用進行嚴格的控制。盤活城市存量土地的成本比征用土地的成本高很多，地方政府更加樂意新增加建設用地的指標；中央政府的基本國策是堅持18億畝耕地紅線不動搖，但是地方政府一致認為發展第二、三產業經濟的產出效率高，而忽視了對耕地的保護。

4土地管理制度創新的方向

土地管理制度作為保證合理利用土地的一項根本制度。經過不斷的發展，目前，我國已建成一套成熟和合理的土地管理制度體系，并發揮著非常重要的作用。但是，對于土地利用的矛盾越來越加劇，目前土地的管理制度也有不足。創新是不斷發展的動力和源泉，因此對土地管理制度的創新就非常必要了。

4.1明確土地產權的所有

造成土地開發過程中的利益沖突的主要原因是土地產權所有模糊。因為我國是社會主義國家，我國的土體的使用開發具有特殊性，沒有清晰的土地產權，多方都非常想從土地開發中獲得利益，進而造成嚴重的問題。使土地產權主體明確，就會使土地的開發、使用、所有的流程變得更加規范，大大提高土地開發工作的效率，明確土地利用各方的責任，進而避免權錢交易、越權管理問題的出現。

4.2統一土地市場，健全土地監督懲罰機制

土地市場是我國市場經濟不可缺少的重要組成部分，但是因為土地市場進展非常緩慢，使得城鄉分離、獨立運行，市場化程度無法提高。所以，必須健全土地監督管理體系：①強化社會公眾參與規劃過程監督。構建土地利用總體規劃全過程社會公眾參與新機制，增強重大決策過程的信息透明度和公眾參與度，健全多元利益群體的利益表達機制，形成中央與地方政府及社會公眾協商型編制、管理和監督體系[1]。②通過法制的建設不斷加大對違規行為的懲罰力度，建立城市規劃、工商、紀檢監察、公檢法等部門相聯合的土地執法機制，將執法的力度提高。與此同時，動態監察時運用3S等高科技手段，避免土地利用沖突，避免地方政府違法利用土地的發生。

4.3統籌城鄉發展

在不斷推進城市化中，要充分考慮環境治理、人口遷移、經濟發展等多方面的問題，充分考慮城鄉發展的現狀，將城市化的發展速度控制好，采用先進的管理手段和新技術第一時間解決住房、交通等基礎性的建設問題。同時制定與之對應的措施，統籌城鄉的發展速度，合理使用農村的土地資源，保護好農民的耕地，在國家的整體發展中使得農村能夠扮演其應該有的角色。

4.4合理規劃土地開發與生態環境保護并重

對土地進行開發，需要有長遠的眼光，除了要考慮土地利用規劃方案、耕地規劃、林業規劃、水利工程外，還應該充分考慮城市化進程。產業經濟園區的開發要和市政建設接軌，同時納入到城市整體規劃方案中，加大重視保護生態環境的保護，實現環境保護、資源保護、經濟發展三方效益的平衡。

4.5土地管理制度創新

應該充分發揮土地流轉對社會經濟發展的促進作用，因為我國的土地政策確定了開發用地大多是國有或集體所有制土地。土地流轉因為我國特有的土地政策而變得更加便利，主要有幾下集中，包括：儲備經營、反租承包、置換、出租、轉讓、入股。在這種情況下，地方政府應該充分利用其優勢，不斷健全土地流轉機制，在對土地性質進行不改變的前提下，和村集體公司達成用地的協議，把土地以租賃的方式而不是出讓方式提供給企業使用，不僅對珍貴的土地資源進行了有效的保護，還能節省大筆的征地資金，又促進了當地經濟的發展。

5結語

隨著我國實行社會經濟體制的改革，各地區之間經濟發展水平和土地資源狀況差別很大，土地利用沖突在不同時間、不同區位的表現全然不同。所以，在分析在具體區域沖突的具體表現形式、發生沖突的原因及驅動力、利用沖突的發生與發展變化跟蹤土地的同時開展土地管理制度創新，必須對土地利用制度進行改革，規范土地利用制度以及不斷健全土地交易市場機制。為了建立優勢互補、功能明確的區域發展格局，使土地資源空間結構朝著良性的方向發展。

作者:劉會容 陳曦 單位:湖北聯眾土地評估勘測有限公司

參考文獻:

[1]李名峰，曹陽，王春超.中央政府與地方政府在土地垂直管理制度改革中的利益博弈分析[J].中國土地科學，2015，01.

[2]冷靜，熊凌坤，楊君.土地利用沖突與土地管理制度創新[J].國土資源導刊，2015，04.

[3]黃甫東.淺談土地利用沖突與土地管理制度創新[J].環球人文地理，2015，8.