土地利用管理制度的缺陷與完善

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伴隨1978年以來的城鎮化步伐，我國《土地管理法》經歷了三次重要修訂:第一次是1986年針對小城鎮建設過快，耕地侵占嚴重等問題，制定了土地征用、規劃制度，國有土地使用權制度，初步建立了國有土地利用管理的法律法規體系;第二次是1998年為了進一步保護耕地，應對大中城市向外擴張等問題，建立了土地用途管制制度、基本農田保護制度、占補平衡制度;第三次是2011年補充了《全國主體功能區規劃》，從全局的角度對地方政府行為進行了規范，同時也為《土地管理法修正案》草案的出臺提供了總體思路;經過三次與時俱進的階段性改革，我國土地利用管理制度有效遏制了土地違規占用、利用效率低下等問題，但在管理內容、手段等方面仍存在一系列問題，這些問題如不及時解決，將不利于新型城鎮化建設的可持續發展。

一、我國土地利用管理制度的缺陷

(一)土地利用與管理主體角色錯位。土地是新型城鎮化建設的重要資源，只有依靠市場機制形成的價格信號調節供求，才能最大限度實現土地的最佳利用。就目前來看，我國土地利用缺乏真實、有效的價格信號，土地供求不平衡、利用效率低下等現象仍較為普遍。我國城區土地屬國家所有，但建設項目的批準權卻歸地方政府所有，項目需經當地土地管理部門審查后報送本級人民政府批準。這種情況下，地方政府就兼具管理者和土地出讓者的雙重身份，地方政府對土地的規模、定位等具有直接決定權，很容易產生違法批地、征地等現象。

(二)土地利用與管理內容分散。在新型城鎮化發展的過程中，土地資源的利用要綜合考慮生態環境、水資源利用、基礎設施建設、耕地保護等一系列內容，使城鎮空間分布與城鎮規模盡可能同土地資源的承載能力相適應。但就目前來看，我國城鎮土地利用還僅僅停留在類型的層面，不注重土地開發及利用過程中對周圍產生的各種污染，城市霧霾、地下水污染等問題持續加重。從部門設置上看，我國土地管理部門僅負責監督與管理工作，內容涉及土地用途管制、利用規劃、落實耕地保護政策、監督查處土地違法行為等;住建部門負責規范住房與城鄉建設秩序;環保部門負責環境污染與破壞的預防與治理。這些部門監管側重點不一，土地項目的審批要獲得上述部門權責范圍內的許可方能動工，但這些部門相互孤立，整體聯動不強，對土地的綜合利用仍缺乏統一的管理。

(三)土地利用與管理對象缺失。近年來，城鄉一體化步伐進一步加快，城鎮范圍持續擴張，但如果不加限制，土地利用外部性超過城鎮范圍，城鎮間的矛盾就會產生。地方政府在一定程度上緩解了土地糾紛與矛盾，但對于土地利用活動外部性所產生的問題仍不能顧及全面。2013年，我國《土地管理法修正案》草案中提出“對土地管理整改不力的，責令限期整改或暫停審批權”，這從法律層面對地方政府土地管理部門形成了約束，但仍沒有涉及土地利用外部性的問題。

(四)土地利用與管理手段單一?？刂朴玫乜偭?、優化土地結構一直以來都是城鎮化建設的總要求，但這僅限制了城鎮規模，并不能起到提高土地利用效率的目的。從根源上講，土地利用效率的提高還需利用激勵措施。新修訂的《土地管理法修正案》草案設立了耕地保護基金，規定了耕地保護補貼制度，但由于補貼費用由當地人民政府支出，補貼辦法由當地政府制定，補貼僅針對耕地承包經營人，激勵措施的效用有限。

二、我國土地利用管理制度的完善

(一)重新定位土地利用管理的目的。土地是土壤、水、動植物、人相互作用、相互競爭的共同體。以往的土地利用管理制度僅限于地方政府管轄范圍內，且管理內容更多的是耕地保護方面。這雖然能夠解決耕地占用、環境污染等問題，但對于新型城鎮化來講，表現出了明顯的不適應。因此，有必要重新定位土地利用管理的目的，以土地可持續利用為目標，以促進新型城鎮化建設為出發點，統籌規劃土地功能，一方面對土地展開多樣性利用，合理劃分生產生活功能與生態功能，另一方面規范土地利用方式，保護土地的科學、歷史、文化、景觀等方面的價值。

(二)明確相關規劃與計劃之間協調的具體措施。我國《土地管理法》中雖然明確提出了城市規劃應當與土地利用總體規劃相銜接，但在實際建設當中，土地利用突破限制的的情況仍時有發生。各地方的土地利用計劃與規劃在縱向上雖與中央保持一致，但在橫向上仍缺乏同城市規劃、交通運輸規劃、住房建設規劃、生態建設規劃的協調配合。這就要求地區在制定土地利用計劃與規劃時，兼顧各部門利益，讓公眾參與到土地利用規劃的編制中，提高土地利用總體規劃的可行性，明確土地利用的法律效力。同時，要在國家主體功能區劃的總體指導下，依據實際情況制定科學的國土開發計劃，使自然環境、交通運輸、住房建設的土地利用更加協調。

(三)改進土地利用許可管理體制。就目前來看，職能部門對于土地利用的管理已經與飛速發展的城鎮化步伐不相適應，為了進一步強化土地的管理，中央政府要向地方派出督查機構，協助改進土地利用情況。我國自2006年開始啟動城市規劃督查試點，現已有北京、上海、南京、沈陽、武漢、成都、西安、廣州、濟南等九個城市設立了土地督察局。與此同時，環保部門也根據華東、華北、華南、西北、西南、東北等區劃從區域發展的層面設立了執法監督機構，對重大環境污染與生態破壞時間進行監督與查辦。這些措施均一定程度上改善了土地利用情況，今后，還需在空氣污染、交通擁堵、人文景觀保護等群眾關心的問題上下功夫，盡量減少因土地監管不力造成的問題。

(四)劃清地方政府在土地利用管理中的義務與責任。地方政府要盡可能減少土地利用與管理過程中可能對公眾、組織或其他地區利益造成的不良影響，一旦產生不利影響，要積極承擔后果，既要規范個人土地利用外部性帶來的法律責任，又要對土地管理行為的不力承擔法律責任。具體來講，地方政府在土地利用管理中需要承擔的主要義務與責任包括土地利用外部性的義務與責任、提供經濟建設發展所需用地的義務與責任、協調地區內公共需求的義務與責任等等。

(五)完善土地利用管理的訴訟機制。土地利用管理制度的完善不僅需要建立針對個人土地利用行為的訴訟制度，還要建立解決城鎮之間矛盾與沖突的地方政府土地利用管理行為的訴訟制度。其中，針對地方政府的訴訟涵蓋對地方政府土地利用行為提起的訴訟及對地方政府管理行為提起的訴訟兩大內容。通過完善土地利用管理訴訟機制，不僅可以嚴格土地執法，維護個人與組織的權利，還可以從法律層面對違規行為進行約束，減少土地侵權行為發生。

三、結語

完善我國土地利用管理制度是一項長期而艱巨的任務，不僅需要中央從總體規劃和法律制定方面給予方向上的引導，更需要地方政府從實際情況出發，制定更加科學、合理的土地利用與管理辦法，從制度、法律多層面協調好社會、環境、經濟的關系，將土地效能發揮好。

作者:郭小倩 單位:石家莊市國土資源局新華分局

參考文獻:

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