交通運輸收費道路管制研究

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摘要:收費道路作為交通運輸的重要方式，對我國的經濟發展產生極為重要的影響。本文從收費道路的自然壟斷性質出發，結合我國交通運輸道路的收費管制現狀，分析收費道路管制目前面臨的問題及不合理性，并對其收費管制方面提出相應建議。

關鍵詞:收費道路；自然壟斷

第十三屆全國人民代表大會二次會議上，總理在政府工作報告中指出，兩年內基本取消全國收費公路省界收費站，實現不停車快捷收費，深化收費公路制度改革，推動降低過路過橋費。這是我國當前對高速公路收費管制管理層面改革的新嘗試和新舉措。截止2018年底，全國高速公路里程數超過14萬公里，里程規模位居世界第一。在已建成的高速公路中，有超90%是收費運營模式[1]?！敖桢X修路，收費還貸”的收費公路政策使中國在短時間內擴大高速公路的總規模。但收費公路典型的自然壟斷特征和政府對收費公路收費管制的不合理舉措，使我國收費公路的發展帶來諸多問題。本文結合收費公路的自然壟斷特性，運用傳統經濟學觀點以及管制與競爭理論，分析運輸公路收費的政府規制。

一、我國收費道路的自然壟斷特性及研究現狀

(一)收費道路自然壟斷特性。政府對運輸道路收費的管制是基于其自然壟斷特性進行的[1]。早期的經濟學對一般意義上的自然壟斷的理解圍繞在規模經濟層面，如格林沃爾德(Greenwald)在其《現代經濟辭典》中指出，自然壟斷是一種自然條件，它恰能使市場容納一個有最適規模的公司；斯蒂格利茨(Stiglitz)在其《經濟學》中指出，在某些情況下，生產一種商品所使用的某種技術導致市場上只有一個或少數幾個企業[2]。收費道路的自然壟斷特征體現在其經營性質和規模性質。高速收費道路作為國家交通基礎設施，在設計和規劃之初，同一運輸方向上往往不會有重復線路，這在經營性質上決定了其壟斷特性；作為準公共物品，高速公路早期投入巨大，建設周期長、沉沒成本高。從長遠規劃來看，前期投入與產出嚴重不平衡，交通流量剩余大，所以基本不存在相互競爭的另一條線路，這在規模性質上決定了其壟斷特性。(二)運輸道路收費管制研究現狀。根據傳統經濟學的觀點，為了獲得最大利益，企業會根據利潤最大化原則對產品進行定價，即邊際收益等于邊際成本。在沒有政府管制或干預下，壟斷企業(高速收費公路)為了追求壟斷利潤會提高收費價格，社會效益或社會效率受到損害，也有悖于收費道路作為準公共物品的社會經濟目標。因此，有必要對運輸公路收費進行政府管制，降低壟斷企業的高額利潤，充分發揮提供社會服務的公路的有效性、合理性，維護社會公平，提高社會效益。從國內相關資料與研究可以看到，我國對于高速公路的政府管制研究主要集中于收費定價與制度設計方面。本文多傾向于對制度設計合理性及目前面臨問題的思考，希望為我國進一步深化收費公路制度改革提供有益參考。

二、我國收費公路收費管制分析

(一)我國收費公路收費類型。收費公路的管制體制是為實現收費公路持續、健康發展而建立的一種制度體系[2]。經過幾十年的探索和實踐，中國借鑒了國外收費公路管制措施和國內發展特點，形成兩種收費管理模式：收費經營型、收費還貸型[2]。根據道路管理權和收費管理模式，中國的高速公路分為收費經營型公路和收費還貸型公路。收費經營型公路是指由國內外經濟組織依法投資建成的公路或依法受讓收費權的公路[3]。收費用于收回投資建設成本和獲得合理回報，以營利為目的，在經營期滿之后，無償把經營權轉移給國家；收費還貸型公路是指政府通過貸款、集資建設的公路。收費用于償還本級和利息，在本息結算完成后立即停止收費[4]。(二)我國收費公路收費的重要性。調節通行量的需要。高速公路免費通行勢必會使大量車輛涌入高速公路，造成混亂和擁堵，導致“公地悲劇”的發生。新制度經濟學闡釋“公地悲劇”為任何產權不明晰的公共物品都會導致過度使用，造成資源的浪費和破壞。高速公路收費政策意在避免這種現象的發生。通過收費，使高速公路產權明晰，體現排他性的同時給通行車輛提供選擇機會，從成本-收益的角度進行比較選擇，做出經濟效益最優的出行方案。有效緩解通行量，充分發揮高速公路迅速、高效優勢的同時，延長高速公路使用壽命，減少后期運營成本和維護管理費用。收回高額建設成本的需要。高速公路作為高等級公路，建設費用居高不下，在繁華地段建設費用甚至達1億元每公里，如榮烏高速新線長約73公里，預計投資232.16億元，每公里成本約為3.18億元。實行高速公路收費是在較短時間內有序償還國家建設貸款的有效政策。促進區域經濟平衡發展的需要。作為推動經濟增長的重要力量，高速公路在沿線地區的經濟發展中起著至關重要的作用。中國各地經濟發展程度各不相同，道路建設成本也各不相同。若全國高速公路免費通行，對于經濟發達地區(東部地區)，可以通過其他資金、款項彌補高速公路事業帶來的虧損，總體來看高速公路對經濟發展仍帶來正外部性；對于經濟欠發達地區(中、西部地區)，高速公路利用率低，高速公路高額建設成本難以彌補，給當地經濟帶來負擔，呈負外部性。因此，高速公路收費是促進區域協調發展和維護社會公平的舉措。

三、我國收費公路收費制度存在的問題

高速公路收費制度給經濟發展帶來益處，我國交通規劃描述為2020年實現“基本適應”，2050年實現“現代化”[5]，要實現交通事業的跨越式發展，高速公路收費政策和管制措施有待完善。由于我國高速公路收費制度起步較晚，發展時間較短，可借鑒的國外發展經驗較少，在現實運行過程中仍存在一些問題，主要體現在：(一)收費站點設置不合理，收費年限長。高速公路收費站點設置不合理性主要體現在三個方面：站點數量多、站點位置不合理、站點交通設施不完善。法律規定高速公路不同收費站之間的距離不得小于50公里。事實上，二級及以上收費公路站點多達8萬個以上[6]。場地位置規劃不合理，如設置在長距離上坡和下坡路段；交通設施的不完善，如缺少提示牌、交通誘導設施等，極易導致交通事故的發生。全國各省高速公路各自為政，路網管理和收費標準由各省政府決定。法律規定，收費還貸型公路收費年限最長不超15年，收費經營型公路收費年限最長不超25年(中西部放寬至30年)?，F實中，由于政府部門的逐利行為以及監管不力，超過規定收費年限的不合規收費站仍大量存在。(二)收費標準混亂，針對性不強。目前，我國高速公路收費標準不夠明確，缺乏統一規范的定價模型與計量標準。高速公路通行車輛中數量龐大的私家車，占用的高速公路資源和付出的通行費較低。而對高速公路破壞性大、占用資源多的是營運類車輛?，F實運行中，高速公路收費針對性不強，缺乏對價格歧視的應用，不同車輛類別收費標準差異性不大，對私家車和營運類車輛區別收費的管制措施有待加強。(三)亂罰款現象嚴重，管制措施欠缺。作為準公共物品，高速公路由國家(政府)壟斷經營。行業中缺乏有效競爭者，加之政府管制措施的空缺，導致一些公路(投資商)暴利收費，其利潤率甚至超過傳統高利潤自然壟斷行業。由于政府是高速公路的主要提供者(受益者)，又是管制措施的出臺者，導致高速公路改革過程較慢，管制措施時滯現象嚴重。高速公路不能按照正常的市場經濟原則自主發展、自負盈虧。因此，運營效率低，隨意收費和亂罰款現象嚴重，阻礙了經濟健康發展。(四)收費管制改進不成熟，理論與實際偏差大。2012年，我國做出私家車輛節假日高速免費通行的管制調整。該政策本意是服務、便捷于民眾，方便節假日出行，減少出行成本，可看作是社會福利的延伸。但實際操作與理論偏差較大。由于政策出臺前缺乏合理的論證且與高速公路相關部門溝通較少，導致許多意想不到的困境。如大量私家車涌入高速公路，交通堵塞問題嚴重，影響運輸效率；交通擁堵將不可避免的導致運營和管理成本驟增；免費政策導致高速公路的收入減少，使路政部門(投資商)產生抵觸情緒，辦事效率低下，管理成本提高。這些都是高速公路節假日免費政策帶來的隱形成本。

四、我國運輸道路收費管制對策建議

(一)健全相關法律法規，清理違規站點。面對當前高速公路發展過程中存在的諸多問題，最重要的是完善法律法規，在源頭上讓高速公路收費管制有據可依且是唯一標準。形成依法收費、依法管理的法制化管理體系。高速公路收費的直接窗口是各收費站點，首先對高速公路進行調查研究，重新規劃投訴率較高和極不合規范的收費站點。對于違規或過期的高速公路收費站點嚴格取締，使站點清理工作有序進行。在法律法規方面，我國應積極研究制定公路特許經營管理制度；省級統一管理收費還貸型公路；實行政企分開原則和分級、分類管理原則[2]。(二)加強管制機構獨立性，降低機構逐利性。作為管制機構，政府必須保證行政執行的獨立性、權威性和公正性。政府既是高速公路的提供者，也是高速公路收費的監督者，導致監管組織錯位。尤其是政企不分，導致信息不對稱，使其余監管組織掌握的經營信息較少，監管失敗率和監管成本提高。應切實切斷管制機構與受管制企業之間的利益鏈，盡量減少管制機構逐利性，以期實現政府管制的目標。在這一方面，可以借鑒韓國實行的商業公路信息透明制度[6]。把收入與利潤核算權移交給專業第三方，并將結果公之于眾，讓整個社會充當監管者。(三)合理規劃線路，縮減運營成本。對原有高速公路收費不合理的站點進行取締，對在建或即將修建的高速公路則要經過認真規劃和論證。依據《公路法》《收費公路管理條例》等相關規定，用經濟模型預測和評估收費站點設置的合理性。高速公路作為國家基礎設施的一部分，建設費用和沉沒成本巨大，高速公路規劃不合理會造成極大的資源浪費。高速公路收費標準應隨經濟發展與時俱進，根據工程造價、養護費用隨時做調整。對收費還貸型公路，加快推行政企分開制度，摒棄自身行政色彩，提高組織運行效率，降低管理、運營成本。(四)明晰收費去向，收費制度透明化。高速公路收費管制要明確所收費用的去向，收費應用于高速公路基本財務費用、日常運行成本。目前普遍存在的問題是超高運營管理費，甚至超過公路養護費用，高居支出總額第二位。收費管制目標其一就是盡可能把收費去向明確化，避免高速公路管理層超額福利，杜絕資金挪用于樓堂館所建設、投資理財等。同時還要明確統計口徑，準確計算高速公路實際造價成本，而非各種不必要費用甚至違規費用(感謝費、陪標補償費、掮客回扣等)的堆砌[6]。

參考文獻：

[1]申燕.對我國高速公路收費管制的幾點思考[J].價格理論與實踐,2008(09).

[2]王國鋒著.中國收費公路規制研究[M].北京:人民交通出版社,2007.

[3]金順興.經營性公路投資價值評估研究[D].西北工業大學,2006.

[4]裘力駿.我國收費高速公路管制淺析[J].商,2015(22).

[5]孫婧.亮出你的觀點與理性空間[J].中國公路,2004(07).

[6]唐美麗.我國收費公路問題及對策研究[D].浙江財經大學,2013.

作者:吳昊男 單位:山東工商學院經濟學院