探究理性政府績效審核體制論文

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摘要：科學的政府績效觀應充分體現以人為本、全面、協調、可持續發展的發展思想與戰略。本文在探討科學績效觀的基礎上，重點研究了科學的政府績效審計的目標、地位、模式與標準等基礎性問題。

關鍵詞：科學發展觀；績效；政府績效審計

黨的十七大報告對中國特色社會主義理論進行了新的概括，顯著特點就是把科學發展觀有機地嵌入到中國特色社會主義理論體系中，使科學發展觀成為我國在新的歷史時期做好各項工作的思想綱領和行動指南。對于政府公務人員而言，樹立科學發展觀的核心是樹立科學的政府績效觀。政府績效審計本質上是一種政府績效評估行為。因此，樹立科學的政府績效審計觀是科學的研究政府績效審計的目標、地位、模式與標準的基礎性問題。

一、樹立科學的績效觀

當今世界，發展已成為各國討論的共同主題。美國管理學家HarringtonEmerson指出，正是人類活動的低效率導致了貧困，多數人在完成工作任務的過程中僅達到60%的效率，人類的效率潛能僅利用了不足1%?？梢哉f，政府績效小小的改善將會帶來人民生活質量的提高，為進一步的發展鋪平道路。對我國而言，由于廣泛存在政府公共物品供給能力低下的現象，因此，政府績效的改善具有更為緊迫的意義。

以人為本的科學發展觀體現了尊重人依靠人的社會發展規律。中國歷史上，從封建皇權統治到高度集權的計劃經濟體制，當權者在認識上形成一個誤區：將政府職能的全能化等同于為人民服務，將政府壟斷資源的生產和分配視同為替人民著想。所以，政府的行為即為政績，將政府包辦視為人民社會生活的需求。計劃經濟到市場經濟的轉變，才打破了政府壟斷的局面，人民自我意識的覺醒使政府不得不重新認識和定位自身的職能?！耙匀藶椤北靖拍畹奶岢稣俏覈贫冉ㄔO的重新定位，要求政府在制度建設時要尊重和體現人的意志，保護人的權利，牢牢樹立“發展為了人民，發展依靠人民、發展成果由人民共享?！钡挠^念。由此起點決定的政績觀，才能體現政府的核心價值。堅持以人為本原則是衡量政府績效的根本標準。

科學的政績觀不能忽視全面、可持續的發展。改革開放以前，發展的目標是實現四個現代化，政策主要體現了對經濟發展的要求；黨的十三大提出物質文明和精神文明兩手抓兩手都要硬的發展觀；黨的十六大提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、環境保護五個方面的社會主義發展觀。即在考察政府績效時不僅要看經濟指標，還要關注政治發展績效、文化發展績效、社會發展績效、環境保護績效。

樹立科學的政績觀是實現和諧社會的基本前提。中國傳統文化歷來講究“和諧”的思想，儒家學派提出：“君子和而不同，小人同而不和”，“和”的本質是一種有原則的統一?？茖W的政績觀體現的正是這種“君子和而不同”的和諧統一。期望通過以人為本、全面協調可持續的觀念的發揚，實現政府公務人員以及社會公眾的認同形成對國家發展的治理。美國學者曼紐爾•卡斯特［1］認為：“在構建社會時，每一種認同建構的過程都會導致一種獨特的結果。合法性認同產生公民社會，也就是產生一套組織和支付，以及一系列被結構化、組織化的社會行動者，這些社會行動者同時也再生的產生出合理化其結構性支配來源的認同?！边@強調了認同一種觀念的力量，既提升了科學政績觀的合法性基礎，又強化了政府公務人員的社會角色意識，使政府公務人員的行為在既有的價值觀念范圍之中。

樹立科學的績效觀，既要樹立政府科學的績效意識，更需完善的績效體制。政府績效審計作為一種依據一定標準，是一種對政府績效科學合理的監督制度。政府績效審計屬于政府績效評估的范疇，是政府績效評估的一種特殊形式。政府績效審計和政府績效評估有著天然的不可分割的聯系，政府績效評估所要關注的就是政府績效審計所要注意的。孟華［2］認為政府績效審計的“改善績效”目標是通過審計這一專業活動對政府機關的經濟性、效率與效益的評價與檢查，來督促政府機關改進管理程序與過程，調整職能運作，以便產生更好的績效。從理論上論證了良好的政府績效與政府績效審計的關系。實踐上，美國政府2004年7月7日將美國審計署更名，將原來的GeneralAccountingOffice變更為GovernmentAccountabilityOffice，名稱直譯為“政府責任辦公室”，在《政府審計準則》中規定GAO的使命是強化政府責任，改進政府績效。實質是讓政府審計部門承擔政府績效評估的職責，并且提出績效改進意見［3-5］。

二、提高政府績效審計地位

績效審計是政府績效評估的一種重要方式，是政府績效評估體系的重要組成部分，是實現政府績效評估目標的一種有效方式［6］。我國政府績效審計的地位和實踐與西方績效審計發達的國家相比，差距仍然較大。美國作為世界上開展績效審計比較早的國家，已經形成了相當完備的法律體系。1972年，GAO公布了《政府組織、項目、活動及功能的審計準則》，指出：政府審計也要考慮政府組織是否達到了批準項目和籌集資金時所期望的目的，工作是否經濟、有效，是否遵循現行法規。在世界政府審計史上中第一次提出了“績效審計”，并對績效審計的內容、實施和報告作了具體規定。1988年，GAO將《政府組織、項目、活動及功能的審計準則》改為《政府審計準則》，開創了財務審計和績效審計兩大內容的政府審計模式，其中第六、七章分別為績效審計現場作業準則和績效審計報告準則，詳細規定了績效審計的操作步驟和要求；1994年和2007年GAO又對準則進行了修改，使其更加完善［7］。

20世紀60年代英國議會及學界要求改革審計制度以適應政府角色的改變，特別是賦予審計長超然獨立的地位。1983年，《國家審計法》提出建立國家審計署（NationalAuditOffice，NA0）。NAO主要職責之一就是進行績效審計。1979年，澳大利亞有關績效審計的授權寫入了修訂后的《審計法》，審計法賦予了審計長對政府公共管理機構實施績效審計的權力，只是對于國有公司的績效審計必須得到澳大利亞總理的同意或請求［4］。

國際經驗表明，與績效審計有關的立法是績效審計產生和發展的直接前提。不論在哪個國家，績效審計總是依法建立和開展。而我國績效審計立法的發展，除了《審計法》中提到效果審計概念外，其他規定均未涉及績效審計；地方性法規中只有深圳市《深圳經濟特區審計監督條例》、湖南省《湖南省審計監督條例》、珠海市《珠海經濟特區審計監督條例》引入了績效審計概念。與其他國家績效審計健全的法律體制相比，我國政府績效審計的法律依據顯得相對單薄。而在實際審計過程中，法律的威懾力往往能夠起到“一錘定音”的作用。

目前在實踐中，要運用科學發展觀提高政府績效審計的地位，必須需要依靠相關法律制定部門和政府審計人員共同的努力。首先，需要政府審計人員統一思想和認識。加大宣傳績效審計的力度，重大績效審計案例實行公告等多種手段和方法，多場合、全方位宣傳中國特色績效審計。其次，已經實行績效審計的審計機關應積極推廣在績效審計中獲得的經驗。陳宋生［8］通過問卷調查和實證檢驗的方法得出“經濟越發達的地區審計人員越贊同開展績效審計”，證明了在經濟發達地區先行實行政府績效審計的必要性。第三，積極推動有關績效審計相關法律、法規和規章的制訂和完善，努力做到用專門的法律法規條款規范績效審計。在做好審計法實施條例的修訂和經濟責任審計條例的制定工作中，注重涉及完善有關績效審計的內容。立足我國審計實踐，借鑒國內外先進經驗，爭取較短的時間內出臺績效審計準則和指南。

三、優化政府績效審計目標

績效審計目標是指希望通過績效審計而達到的境地，是一個績效審計項目的出發點和歸宿。在優化政府績效審計目標的理論研究方面，我國學者做出了相應的較為實際的建議。如，余玉苗、何曉東認為政府績效審計主要是針對某一項目的核心效用或者多個項目的同一核心效用開展的。社會公眾的需求決定公共物品的核心效用，也決定政府績效審計的目標［9］。吳國萍，王會金和易仁萍從發展的角度看待我國的政府績效審計目標，認為現階段的績效審計是為了評價各項投入資源的經濟和有效程度，并借以尋找進一步提高績效的途徑，實現由查處達到控制和提高的目的［10-11］。戚振東和吳清華認為我國績效審計不應過分注重“3E”的內容，應當從不同的績效維度開展多樣化的審計評價，如社會公平、資源的利用、環境的保護、可持續發展等社會熱點問題應當成為政府績效的評價內容［12］。

在《審計署2003—2007年審計工作發展規劃》指出績效審計的目標或者重點是：“揭露管理不善和損失浪費，促進提高財政資金的管理水平和使用效益?！弊罡邔徲嫏C關國際組織第12屆國際會議《關于績效審計、公營企業審計和審計質量的總聲明》中確立的績效審計目標是：為公營部門改善一切資源的管理打好基礎；使決策者、立法者和公眾所利用的公營部門管理成果方面的信息質量得到提高；促使公營部門管理人員采用一定的程序對績效作出報告；確定更適當的經濟責任。

顯然目前我國的績效審計目標出現了理論與實踐脫節，這是由我國績效審計實踐的發展水平所決定的。一方面，我國大部分審計機關的績效審計相比其他績效審計發達的西方國家，從績效審計的審計的范圍、內容、所需的證據類型還是方法和技術手段方面都處于較低水平。這也決定了績效審計目標必須與具體實踐情況相結合，不能將目標制定過高。另一方面，像深圳市審計局在政府績效審計中所取得的成功經驗和成果等還未歸納總結使其上升至理論的高度。

從科學發展觀的角度，現行績效審計目標并不能實現政府達到“全面、協調、可持續”的基本要求，雖然關注經濟性和效率性，但是在效果性的方面關注不夠。最高審計機關的審計目標中更加注重效果性方面的影響，這樣的效果是通過改善公營部門的經濟性和效率性之后而達到的結果，是對政府部門在履行職責過程中對公共資源的管理和使用的經濟性、效率性和效果性進行評價。有兩種方式實現績效審計目標的優化：一是從審計結果入手，選擇核心目標。英國國家審計署在績效審計方面有兩大目標，其中之一是要求監督政府機構的受托責任履行，增強政府的責任性，“向議會提供關于收入、支出及資源管理中主要領域的經濟性、效率及效益的獨立信息、證明意見及建議”。二是從審計過程入手，選擇實際目標。如美國績效審計在《黃皮書》中主要關注：在經濟性和效率性審計中，政府責任辦公室主要關注：機構是否經濟地和高效率地取得、保護和使用它的資源；低效率和不經濟的情況產生的原因；機構在與經濟性與效率性有關的事項方面是否遵守了有關的法律法規。

根據我國的現實以及遵循科學發展的第一要義，我們選擇第二種優化審計目標方式。我國績效審計的目標可簡明的確定為：公共資金使用部門是否經濟有效的取得管理和利用其取得的資源；權力機關確立的項目或資金使用的預期效果或效益有未達到；是否遵守了有關經濟性、效率性和效果性的法律法規；是否考慮了可能以較低成本達到預期效果的其他可供選擇的辦法等。

四、完善政府績效審計標準

績效審計評價標準是審計人員進行審計評價的依據，是衡量經濟效益、社會效益和環境效益好壞的尺度，是審計機關出具審計報告的依據，評價被審計單位績效的標準應該是若干個評價績效的指標組成的有機體系。中國審計學會（2007）指出：評價指標反映的是被審計單位的“績效是什么樣的”結果，評價標準反映的是“績效應該是什么樣的”，政府績效審計的標準是審計人員衡量、評價績效的標準和尺度，是提出審計意見、作出審計結論的依據。評價指標和評價標準構是政府績效審計評價的核心內容。

我國績效審計缺乏明確的法律制度或指標作為評判的標準。而美國、英國和澳大利亞的績效審計實施約占審計資源的80%以上，說明美、英、澳都已積累了豐富的績效審計經驗。學習和借鑒先進國家的發展經驗，是科學發展觀的合理運用。西方大多數國家都制定有詳細的績效審計標準，美國GAO在績效審計評價標準方面也根據不同的項目使用相應的評價標準。包括：（1）公認的經濟準則。（2）上級部門對被審計單位提出的目標。（3）被審計單位自身制定的制度和規則。（4）審計組和被審計部門共同協商確定的標準。（5）被審計單位內部不同渠道或相同渠道形成數據進行比較。另外，GAO還以專家的意見、被審計單位以前的年度績效、同行業績效及私營部門績效等作為評價標準［4］。

英國主要由四個類型的績效審計評價標準，分別是：（1）行業標準，包括國際行業標準和國內行業標準。（2）社會公眾調查結果。（3）專家研究成果和意見。（4）被審計單位制定的標準。對于事實清楚的審計項目只在審計報告中列示實施情況，不做評價，不論意愿還是社會公眾，都會對績效優劣進行合理判斷。英國審計師認為，缺乏可計量的產出結果是完成效益審計主要限制。

目前我國缺乏完整的評價體系，導致了審計機關在對政府公共部門進行具體評價時，難以達到控制的目的。評價制度的不完善，使審計人員工作成果得不到及時的評判和應有的肯定，從而削弱審計人員的審計自主性和自覺性，影響績效審計的質量。筆者認為，科學的績效審計標準的形成，必須在總結實踐的基礎上，經歷從個別案例研究到標準系統化的過程。美英等國，雖然情況各不相同，但是在標準中共同的一點是以被審計單位制定或使用過的效益和標準為評價標準。我國績效審計還沒有全面進行，但在經濟發達地區審計機關已經開展了一部分績效審計實踐，如在深圳2006年所進行的海上田園風光旅游區績效審計項目中，使用的績效標準包括了財務指標，還包括了項目的《可行性研究報告》、《技術參數》、有關招標的規定等一系列可以量化的標準。這些標準在未來實行相似的項目審計時可供參考。

政府績效審計標準也要在審計實踐中發展，Secoy指出：審計師必須在既定環境下，開發適用、適當且充分的管理審計評價標準，這是編制管理審計報告的前提條件。績效審計標準的確立是具體的歷史的。在目前科學發展觀的指引下，項目實施是否適當、決策是否適當、人員是否適當直接關系到未來的發展，所以以“適當性”作為對行為的檢查是再恰當不過的了，這也將是績效審計由有關資金預算的審計向行為結果審計的一個轉化趨勢。

五、改進政府績效審計模式

審計模式是審計機構的設立和存在的方式，它體現為審計機關、審計人員與被審計對象構成的系統。一般分為司法型、立法型、行政型與獨立型。司法型模式是國家審計擁有司法權，審計官員享用司法地位，強化了國家審計的職能；立法型模式是審計機關隸屬于立法部門，是獨立于政府部門之外的一種模式，直接向議會負責并報告工作；獨立型審計模式主要標志是國家審計機關獨立于立法行政和司法之外，不受任何機構組織領導和干預的一種模式。我國實行行政型審計模式，審計機關包括中央審計機關（國家審計署）和地方審計機關，審計署在國務院總理領導下主管全國審計工作；地方審計機關接受上一級審計機關和地方政府的雙重領導。雙重領導體制造成審計機關對某些涉及地方政府利益的事項不得不采取回避讓步態度，績效審計難以擺脫獨立性置疑。立法型審計模式對于績效審計的開展最為有利，美、英、澳、加等國都是實行立法型審計模式。英《國家審計法》授權了國家審計署依法檢查被審單位資源使用的經濟性、效率性和效果性。美國審計署是美國重要的績效和責任組織，對公共資金進行檢查、評價聯邦項目和活動，做出有效的決策和撥款的決定?！墩畬徲嫓蕜t》開創了財務審計和績效審計兩大內容的政府審計模式，其中第六，七章分別為績效審計的現場作業準則和績效審計報告準則，詳細規定了績效審計的操作步驟和要求。并且在審計前GAO的處長與審計業務小組都要討論保持獨立性問題。在形式上和事實上確保了績效審計的獨立性［4］。司法型審計模式由于受到司法審判性質的影響，績效審計開展難以盡如人意。如法國盡管開展績效審計，但仍處于初級階段。獨立型模式的國家績效審計出現與司法型審計模式國家類似的情況，典型的國家如日本。

相較而言，要加強我國國家審計機關的獨立性，勢必要轉變審計機關的審計模式。楊素昌、肖澤忠認為政府審計采用“雙軌制”模式更為合適，將現行國家審計機關的部分職能職責和工作體系從政府系統轉移到人大系統，在保留現行行政型審計機關的同時，又在人大系統中構建一個新的審計體系，形成人大財經監督和政府審計監督［13］。但是我們認為，在現階段不可能做到立即的轉變審計機關的隸屬模式，1982年我國修改憲法確定行政型審計模式的目的就是要寓行政監督于經濟監督之中、突出行政權威和行政手段。要通過人大立法的討論再決定是否改變審計機關隸屬還尚需時日?？茖W發展觀的提出，給審計模式一個新的轉變方向?！笆叽蟆痹诖_立“以人為本”執政理念的基礎上，將構建服務型政府確定為行政體制改革的主要目標，說明我國政府正由權力管制型政府向責任服務型政府轉變?？冃徲嬜鳛橐环N對受托經濟責任更深層次的考核方式，其審計的內容應該更多的關注公眾利益，以服務公眾利益為根本目的。政府審計機關執政理念的轉變、市場經濟體制的不斷完善和公共財政體制的逐步構建，為新型政府績效審計模式的建立提供了必要條件。樹立“以人為本”的政府績效觀，就是從滿足人的發展角度確保政府的群眾滿意度。所以，我們倡導一種群眾滿意導向的績效審計模式，同時兼顧經濟、效率、效果和公平。

需求促生供給，公眾的社會需求是開展政府績效審計的第一個因素，西方發達國家的立法機構及社會公眾持續企盼政府績效審計對政府管理產生影響的社會張力，正是政府績效審計產生和發展的原動力。我國現狀是關注公眾利益需求方面政府重視明顯不夠。政府績效審計動力主要源于最高審計機關自身對審計模式的拓展，也就是來自于內部需求，從根源上來說，是審計機關自身為適應我國的社會政治經濟及世界范圍內政府審計發展的潮流而作出的內部調整。群眾滿意導向的績效審計模式下要求以群眾的需求為導向，群眾需要了解的績效，在通過論證的情況下就可以納入政府績效審計的目標之中。

群眾滿意導向的政府績效審計模式的工作重點應放在以群眾關心、政府關注、社會影響大的專項審計，如政府性專項資金（基金）、政府部門的專項經濟活動和經濟責任審計等為突破口開展績效審計。要通過以往審計發現或在初步調查中了解到的線索，選擇那些可能存在管理不善、損失浪費、效益低下情況的項目來開展審計。同時，對于建設周期較長的項目應該定期開展后續審計。

在具體實踐上筆者有四點建議：一是在審計機關設立專門的信訪部門接受公眾投訴和建議，接受全國范圍公眾的績效審計項目建議。二是在審計機關設置專職部門討論審計項目的選擇、審計目標的確定以及人力資源的分配。三是審計結果向社會公開，并且明確責任是否免除。審計結果是否客觀公正，審計評價是否符合社會價值取向應該受到社會公眾的監督。四是要加快績效審計的立法進程，促進我國政府績效審計有法可依，將政策法制化確?？冃徲嬳樌M行。

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