環境保護監管職責刑事責任探究

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黨的十八大明確提出“大力推進生態文明建設”，不但將生態文明建設確定為中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的重要內容，而且要求把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，使得生態文明建設成為了自十八大以來中國社會發展的重要維度。中國特色社會主義生態文明思想的提出，有力地推動了環境政策與環境法律的發展［1］。在環境政策方面，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年8月聯合了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》，同年9月又了《環境保護督察方案(試行)》，對環境保護監督管理提出了新要求和新挑戰。在環境法律方面，2014年全面修訂了環境保護基本法，不但把經濟社會發展與環境保護相協調確立為環境法的基本原則，而且對環境監督管理作出了大幅度修改，單從法律條文來看，就由原來的7個條文增加為15個條文，明顯加強了環境保護監督管理職責。相應地，之后修改的單行環境法根據環境基本法及自身特點對環境保護監督管理作出了適當調整。從刑法與環境法的基本關系來看，刑法對環境法的有效實施提供著重要的保障作用。這就意味著，不履行環境保護監督管理責任的行為應當成為刑法規制的重點。那么，我國刑法對不履行環境監管職責行為作出了怎樣的規定?能在多大程度上對不履行環境監管職責的行為進行制裁，進而為生態文明建設提供助力?存在哪些問題?應當如何予以完善?這是筆者在本文中需要討論的問題。

一、立法現狀分析

所謂不履行環境保護監管職責，是指負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員，不履行環境保護監督管理職責或者沒有按照法律的規定履行環境保護監督管理職責的行為。該行為在主觀上可以出于故意，也可以出于過失，在行為方式上主要表現為不作為。在生態文明時代，懲罰不履行環境保護監督管理職責的行為，是生態文明建設的基本要求。指出:“要建立責任追究制度，我這里說的主要是對領導干部的責任追究制度。對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究?！保?］所以，為了有效推進生態文明建設，就必須強化對不履行環境保護監督管理職責行為的法律追究。從我國刑法的規定來看，對不履行環境保護監督管理職責的規制集中表現為《刑法》第408條規定的環境監管失職罪。根據該條規定，環境監管失職罪是指負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的行為。環境監管失職罪有兩大特點:其一，主觀罪過形式是過失，即要求行為人對重大環境污染事故的發生在主觀上持有過失。其二，從犯罪形態來看屬于典型的實害犯，要求導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人員傷亡的嚴重后果①。也就是說，對于以下這兩種情形不應成立環境監管失職罪:一、負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員，沒有履行環境保護監督管理或者沒有按規定履行環境保護監督管理，未導致發生重大環境污染事故的，不成立環境監管失職罪;二、雖然導致發生了重大環境污染事故，但對該事故在主觀上持有故意的，也不成立環境監管失職罪。顯然，對于第一種情形無法追究刑事責任。對于第二種情形，如果負有環境保護監督管理的國家機關工作人員與污染環境或者破壞生態者之間存在共同故意，那么就可以相關犯罪的共犯論處。即使不存在典型的共同故意，如果行為人的行為客觀上對環境污染或者生態破壞者提供了幫助，根據處罰中立幫助犯的原理，也可能解釋為幫助犯。但是，從刑法教義學的角度來看，中立幫助犯必須是立法上明確規定的，在解釋論上是不允許的，即解釋論上只承認刑法分則規定的中立幫助犯，且對其進行限縮解釋。所以，將負有環境監管職責的國家機關工作人員與環境污染或者生態破壞者不存在共同故意的情形解釋為幫助犯并進行處罰，在刑法教義學上具有相當的不妥當性。堅持過失與故意之間屬于位階關系的學者可能認為，對于前述第二種情況依然可以解釋為構成環境監管失職罪［3］。但是，這種是對刑法漏洞的補充，違反了罪刑法定原則。因為對于實行罪刑法定原則的國家而言，刑法的漏洞只能通過立法進行補充，任何通過司法適用或者法律解釋進行補充都是不被允許的［4］。實際上，按照當前的通說，把故意導致發生重大環境污染事故的不履行環境保護監督管理的情形解釋為濫用職權罪似乎更為妥當。但如此一來，就會出現如下怪象:立法者把對導致發生重大環境污染事故持有過失這一較輕的行為規定為特殊的犯罪②，而沒有把對導致發生重大環境污染事故持有故意這一較重的行為規定為特殊的犯罪，顯然不符合刑法“以處罰故意犯罪為原則，處罰過失犯罪為例外”的基本原理。另外，值得注意的是，《刑法修正案(八)》對我國刑法中的環境犯罪進行了大幅度修改。其中，具有革命性的修改是將《刑法》第338條中的結果要素由原來的“造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”修改為“嚴重污染環境”。但是，環境監管失職罪和其他污染環境的犯罪在結果要素上依然維持了對財產或者人身造成嚴重損害。這不但表明立法者對環境犯罪的修改不徹底，而且在邏輯上留下了遺憾。根據2016年12月23日施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(簡稱《環境污染解釋》)第1條的規定，“嚴重污染環境”既包括對環境要素的直接侵害，也包括對人身或財產利益的直接侵害。在這種情況下，如果依然把環境監管失職罪的結果要素維持在對財產或者人身造成嚴重損害上，那么負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員不履行環境保護監督管理職責，由此造成他人直接侵害環境要素的，就不成立環境監管失職罪。由上可見，就負有環境保護監督管理的國家機關工作人員不履行環境保護監督管理的行為而言，不但沒有造成重大環境事故的情形和導致對環境要素造成嚴重損害的情形無法受到刑罰處罰，而且對重大環境環境污染事故持有故意的情形難以受到有效的處罰。這充分暴露出我國刑法在不履行環境保護監督管理職責的規制上極為寬松，既與污染環境罪等備受關注的環境犯罪不協調，也距離生態文明建設的要求比較遠，急需改革。

二、故意不履行環境保護監管職責的刑事責任

從生態文明建設的基本要求和我國當前環境刑法(特別是相關司法解釋)的規定來看，不履行環境保護監管職責應當包括如下情形:一是負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員不履行環境保護監督管理職責，未發生任何嚴重后果。在我國刑法分則第六章第六節規定的環境犯罪15個具體犯罪中，非法處置進口的固體廢物罪(第339條第1款)，非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪和非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪(第341條)，非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪和非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物、國家重點保護植物制品罪(第344條)等，均屬于行為犯，只要行為人實施行為就可以成立犯罪③。負有環境保護監管職責的國家機關工作人員不履行環境保護監督管理職責，致使前述環境犯罪發生的，就有處罰的必要性與合理性。所以，從刑法評價的角度看，不履行環境保護監督管理職責但未發生任何嚴重后果的，理應屬于不履行環境保護監督管理職責的情形。二是負有環境保護監管職責的國家機關工作人員不履行環境保護監督管理職責，并發生嚴重后果的情形。從《刑法修正案(八)》把《刑法》第338條規定的結果要素由原來的“造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”修改為“嚴重污染環境”來看，這里的嚴重后果不僅包括造成財產或者人身損害的嚴重后果，也包括造成直接造成環境損害的嚴重后果。其中，污染環境罪的嚴重后果同時包括財產或者人身損害后果，擅自進口固體廢物罪、非法占用農用地罪、破壞性采礦罪、盜伐林木罪、濫伐林木罪等的嚴重后果僅限于財產損失。非法捕撈水產品罪、非法狩獵罪、非法采礦罪以及非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪屬于情節犯，其基本犯的成立需要情節嚴重，但這里的情節主要是指客觀方面的危害，在生態文明建設背景下可以解釋為包括對財產或者人身損害和直接對環境要素造成的損害。根據我國《刑法》第14條第1款和第15條第1款的規定，犯罪故意或者犯罪過失指的是對“危害社會的結果”所持有的故意或者過失，即立法上采取了結果論的罪過形式判斷根據。然而，故意的認識因素包括行為的內容和社會意義、危害結果以及刑法規定的特定事實［3］。所以，不論在刑法解釋學還是司法解釋上，都根據行為來判斷犯罪的罪過形式。例如，《刑法》第297條規定的濫用職權罪和玩忽職守罪的結果要素都是“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”，但刑法解釋學上一般將濫用職權罪解釋為故意犯罪，而將玩忽職守罪解釋為過失犯罪。顯然，解釋者在此是將行為本身作為罪過形式的判斷根據了，采取的是行為論的罪過形式判斷根據。正如有學者指出，濫用職權罪的罪過形式是故意，而且這里的故意是指明知是濫用職權的行為而有意實施的主觀心理態度［5］。筆者認為，應當針對不同的犯罪形態采取不同的罪過形式判斷根據。就行為犯而言，應當采取行為論的罪過形式判斷根據，即罪過形式表現為行為人對行為本身的心理態度;就結果犯而言，應當采取“行為—結果”論的罪過形式判斷根據，即罪過形式有行為人對行為的心理態度和對結果的行為態度構成。由此推論，所謂故意不履行環境保護監督管理職責，主要包括兩種情形:其一，負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員故意不履行環境保護監督管理職責，未發生任何嚴重后果的情形。這里的故意，即明知不履行環境保護監督管理職責屬于違法行為而有意不實施。其二，負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員故意不履行環境保護監督管理職責，并發生嚴重后果的情形。這里的故意，既包括對行為的故意，即有意不履行環境保護監管職責，也包括對結果的故意，即明知會發生嚴重后果并希望或者放任這種嚴重后果發生。就第一種故意不履行環境保護監督管理職責的情形而言，由于沒有發生任何嚴重后果，所以無法認定為濫用職權罪。如果負有環境保護監督管理職責的國家工作人員與實施污染環境或者破壞生態犯罪的行為人合謀后不履行環境保護監督管理職責，應當認定為相關犯罪的共犯。如果負有環境保護監督管理職責的國家工作人員明知他人實施污染環境或者破壞生態的犯罪而有意通過不履行環境保護監督管理職責去阻止或者放縱，就無法認定為相應的共犯。因為在這種情況下，不履行環境保護監督管理職責者與污染環境或破壞生態犯罪的實施者之間不存在共同犯罪的故意。換言之，對這種情形在刑法上無法評價。就第二種故意不履行環境保護監管職責的情形而言，由于發生了嚴重后果，符合濫用職權罪的犯罪構成。但實際上，以濫用職權罪定罪處罰并不合適，且存在漏洞。一方面，雖然我國刑法理論的通說把濫用職權罪的罪過形式解釋為對嚴重后果的故意［6，7］，但如果把對嚴重后果持有故意的情形以濫用職權罪定罪處罰，顯然無法實現罪刑相適應，有放縱犯罪之嫌。另一方面，濫用職權罪的危害結果是“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”，屬于典型的財產損失。所以，對故意不履行環境保護監督管理職責且直接造成環境要素損害的情形，就無法以濫用職權罪定罪處罰?；谝陨险J識，筆者認為，進入生態文明時代以來，為了強化環境保護監督管理職責，刑法應當對不履行環境保護監督管理職責實行多方位管控。首先，如果負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員與實施污染環境或者破壞生態犯罪的行為人合謀后故意不履行環境保護監督管理職責，不論是否造成嚴重后果，均以相關的污染環境或者破壞生態犯罪的共犯論處。其次，如果負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員只是故意不履行環境保護監督管理職責，與實施污染環境或者破壞生態犯罪的行為人之間不存在共同犯罪的故意，就不能以相關的污染環境或者破壞生態犯罪的共犯論處，以濫用職權罪論處存在處罰漏洞和罪刑不相適應的情況。所以，針對這種情形應當設立環境監管濫用職權罪。環境監管濫用職權罪的罪刑規范應當包括兩個方面:一是環境監管濫用職權罪的基本犯的罪刑規范。與環境犯罪的發展趨勢和生態文明建設的基本要求相適應，為了嚴密刑事法網，可以考慮把環境監督管理濫用職權罪的基本犯設置為只要存在不履行環境保護監督管理職責，致使污染環境或者破壞生態的發生，就可以成立犯罪，但必須強調不履行環境保護監督管理職責與污染環境或者破壞生態犯罪發生之間存在一定的關聯。在刑罰設置上，該種情形的不履行環境保護監督管理職責的刑罰應當輕于未發生嚴重后果之污染環境或者破壞生態犯罪的基本犯的刑罰。二是環境監管濫用職權罪的加重犯的罪刑規范。環境監管濫用職權罪的加重犯，即負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員故意不履行環境保護監督管理職責，并造成嚴重后果的情形。從生態學的人類中心主義出發，這里的嚴重后果包括僅造成環境要素的嚴重損害和造成財產或人身嚴重損害兩種情況，而且在僅造成環境要素嚴重損害中通常蘊含著對財產或人身造成損害的危險［8］。由此看來，又可以將環境監管濫用職權罪的加重犯分為兩級，即僅造成環境要素嚴重損害的加重犯和造成財產或人身嚴重損害的加重犯。而且，在造成財產或人身嚴重損害的加重犯中，損害結果必須是由污染環境或者破壞生態的行為所引起的。在刑罰設置上，對僅造成環境要素嚴重損害的加重犯的處罰應當重于環境監管濫用職權罪的基本犯，輕于造成財產或人身嚴重損害的加重犯。如此一來，環境監管濫用職權罪的罪刑規范就包括三級，即基本犯、一級加重犯和二級加重犯。如此設置，既符合生態文明建設要求強化生態環境管理者責任的基本要求，也嚴密了刑事法網，符合嚴而不厲的刑法發展趨勢。綜上所述，故意不履行環境保護監督管理職責的刑事責任由兩部分組成:其一，對于負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員與污染環境或者破壞生態行為的實施者之間存在共謀關系的不履行環境保護監督管理職責的情形，以相關污染環境或者破壞生態犯罪的共犯論處。其二，對于負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員只是故意不履行環境保護監督管理職責，與污染環境或者破壞生態行為的實施者之間不存在共謀關系的情形，應當通過設立新的環境監管濫用職權罪進行規制。如此一來，既實現了與環境監管失職罪的協調，也擺脫了將這種情形認定為濫用職權罪存在的諸多困擾。

三、過失不履行環境保護監管職責的刑事責任

如前所述，從客觀方面看，負有環境保護監督管理職責的國家工作人員不履行環境保護監督管理職責主要包括兩種情形，即不履行環境保護監督管理職責但未造成嚴重后果的情形和不履行環境保護監督管理職責且造成嚴重后果的情形。相應地，過失不履行環境保護監督管理職責也包括兩種情形，即過失不履行環境保護監督管理職責但未造成嚴重后果和過失不履行環境保護監督管理職責且造成嚴重后果。就第一種情形中的過失而言，顯然是指對行為的過失，表現為無意實施了不履行環境保護監督管理職責的行為。第二種情形中的過失略顯復雜，包括對行為和結果均持有過失與對行為持有故意但對結果持有過失兩種情形，后一種情形可謂雙重罪過。本來，刑法以處罰故意犯罪為原則，處罰過失犯罪為例外?！兜聡谭ǖ洹返?5條規定:“行為非出于故意或者過失者，不罰。過失行為之處罰，以有特別規定者為限?！钡?，隨著風險社會的到來，為了防控各種社會風險，刑法不僅處罰過失造成實害結果的情形，也處罰過失造成危險的情形，設立了過失危險犯。例如，在《德國刑法典》分則第29章規定的9個具體的環境犯罪中，除了水污染罪之外，其他8個犯罪的基本犯均屬于(包括)危險犯，而且包括故意危險犯和過失危險犯［9］。但是，從我國經濟社會發展階段來看，當前處罰環境犯罪的過失危險犯顯然不妥當。所以，筆者認為對過失不履行環境保護監督管理職責的處罰，應當僅限于造成嚴重后果的情形。從我國刑法中環境犯罪的發展趨勢來看，所謂嚴重后果，不僅包括對財產或者人身造成的嚴重后果，而且包括直接對環境要素造成嚴重損害。換言之，我國刑法在衡量環境犯罪中的嚴重后果時，堅持的是生態學的人類中心主義立場，即既堅持財產或者人身損害標準，也堅持生態環境損害標準。以此來看，將損害結果僅限于財產或者人身損害，就不符合我國環境犯罪的發展趨勢，顯得比較狹隘。所以筆者建議，今后修改刑法時，應當擴大不履行環境保護監督管理職責的處罰范圍，將環境監管瀆職罪的結果要素擴大為保護直接對生態環境要素造成嚴重損害的情形。從罪過形式的結構來看，在造成嚴重后果的不履行環境保護監督管理職責中，對行為和結果均持有過失與對行為持有故意但對結果持有過失是兩種不同的心態。從刑事責任程度來看，后者明顯要重于前者，故在刑法評價上應當作出區分。換言之，在負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員不履行環境保護監督管理職責的場合，對不履行監督管理職責和嚴重后果均持有過失的刑罰，應當輕于對不履行環境保護監督管理職責持有故意但對嚴重后果持有過失的刑罰。綜上所述，對于負有環境保護監督管理職責的國家工作人員過失不履行環境保護監督管理職責的情形，導致造成嚴重后果，依然應當通過環境監管失職罪來評價，但對環境監管失職罪應當從兩個方面進行改革:一是不能將嚴重后果局限于“導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡”，而應當改為“嚴重污染環境”。二是在刑法評價上應當區分對行為持有故意但對結果持有過失的情形與對行為和結果均持有過失的情形，實現罪刑相適應。第一個方面主要是立法改革，第二個方面主要是一種司法觀念的變革，即要求在司法上根據對行為和結果的不同罪過結構形式作出不同的刑法評價。

四、結語

根據我國生態文明建設的基本要求，環境犯罪應當由污染環境的犯罪、破壞生態的犯罪和不履行環境保護監督管理職責的犯罪三類組成。前兩者直接污染了環境或者破壞了生態，因而屬于刑法治理的重點;后者雖然沒有直接污染環境或者破壞生態，但對污染環境的犯罪和破壞生態的犯罪起到了“保護”作用，并對環境犯罪的司法追究制造了很大障礙。所以，應當強化不履行環境保護監督管理職責的犯罪。但是，根據我國刑法的相關規定，對不履行環境保護監督管理職責的行為，只能通過環境監管失職罪和濫用職權罪予以追究，致使刑法對生態環境的保護存在諸多漏洞，距離生態文明建設的要求比較遠。所以，加大對不履行環境保護監督管理職責的處罰力度勢在必行。

參考文獻:

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［4］齊佩利烏斯．法學方法論［M］．金振豹，譯．北京:法律出版社，2009:97．

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［6］高銘暄，馬克昌．刑法學［M］．北京:北京大學出版社，高等教育出版社，2017:650．

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［8］張明楷．污染環境罪的爭議問題［J］．法學評論，2018(3):1－7．

［9］王士帆，等譯．德國刑法典［M］．臺灣:元照出版有限公司，2017:408－424．

作者:蘇永生 郭睿澂 單位:河北大學法學院