公共部門績效管理應用OKR的可行性

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摘要：國家治理體系和治理能力現代化，意味著考察國家治理績效的評價方式迎來了多元的和諧共治局面。新公共治理理論倡導公民參與，重視資金使用效益，聚焦于公共服務的長期效果、整體影響和公共價值實現。OKR可協助組織更好地完成戰略目標、提高運行效率?；谛鹿仓卫砝碚摚芯繉KR的工作方式引入公共部門績效管理中的可行性，提出了公共部門績效管理模式的創新路徑，是從整體、未來發展的角度完善績效，以充分發揮績效管理的作用。

關鍵詞：公共部門；績效管理；OKR；新公共治理理論

一、引言

從作為政府部門項目支出評價的工具，到傳統預算的有益補充，績效管理經歷了漫長的發展過程。20世紀80年代初，為解決政府財政危機、效率低下、社會福利政策難以為繼等問題，針對政府行政管理的改革運動悄然興起。這場運動旨在對政府治理體系和治理方式進行結構性調整與重塑，注重政府決策的科學性與戰略性，重視提供公共服務的效率和質量，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。由于整個改革的實現均離不開績效信息的運用，人們逐漸認識到績效管理的重要性。當前，我國正積極活躍在全球化的舞臺上，進入全面的快速轉型期，高質量發展是我國今后一段時期經濟發展的主旋律，工業化和信息化程度將深度融合。這就要求政府不斷完善自身治理體系，提升治理能力，回應社會各類關切，解決轉型期發生的突出問題和矛盾。而深入研究我國公共部門績效管理理論與實踐問題，有助于加速推動公共管理改革進程，尤其是基于網絡物理系統的第四次工業革命的悄然到來，更依賴于創新性的理論和方法以提升公共部門績效管理水平。

二、新公共治理理論

公共行政與管理理論包括經典公共行政理論、新公共管理理論、新公共治理理論。經典公共行政理論強調行政規則與程序，法治不可撼動。新公共管理理論將政府與社會的關系類比為企業與顧客的關系，強調公共產品及服務的多元供給主體，政府著重把控宏觀層面，由市場與社會的自我力量進行實踐操作，并追求“4E”———經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Ef-fectiveness）、公平（Equality）。新公共治理理論主張不同主體參與合作以解決公共問題，強調價值多元化、治理主體多元化，認可社會事務處理的協作邏輯和社會自治邏輯。政府對社會主體承擔治理責任的方向和途徑進行規范和引導，利用“權力清單”等治理工具，充分發揮政府與社會兩者的積極性。顧建光（2012）認為，“新公共治理”依賴制度與網絡理論，需要考慮各種利益相關者在政策網絡中的利益及其政策訴求需要[1]。新公共管理的網絡結構分散且脆弱，而強調基于多元主體合作的新公共治理網絡的結構緊密而堅韌。另外，從系統與外部環境關系考慮出發，新公共管理注重組織的內部性，而新公共治理更關注組織間的協調、合作和共贏。登哈特夫婦在《新公共服務：服務而不是掌舵》中認為，應由公民主導公共服務方向，政府應基于共同價值進行領導[2]。實踐中,基于新公共管理理論的績效評價系統需滿足這幾個假設條件：組織目標明確；根據目標設定績效評價方式；掌控事務發展進程，能預計各種可能后果。如果假設不滿足這些條件，則績效評價系統只會提供多余的無用信息，偏離目標。結合新公共治理理論的多元主體協作，關注上述特定假設的OKR（ObjectivesandKeyResults，目標和關鍵成果）也許是擺脫目前績效評價困境的解決之道。

三、OKR簡介

OKR最早可追溯至彼得·德魯克1954的著作《管理的實踐》，書中提出了目標管理（ManagementbyOb-jective，MBO）[3]，其核心在于目標驅動而非命令驅動，認為由自我控制的管理比由別人統治的管理更有激勵效果[4]。1999年，英特爾公司的CEO安迪·格魯夫首先應用okr。接著，OKR制度被引入谷歌并陸續推廣到Linkedin、Twitter和Zynga等國際知名企業。（一）OKR的定義。OKR是一套明確和跟蹤目標及其完成情況的管理工具和方法,旨在保證職工緊密協作，助力單位發展，協調單位和職工目標、跟蹤工作進展。（二）OKR的優勢。OKR所具有的優勢：一是規范思維，聚焦主要目標；二是溝通精準，每個人清楚關鍵點，相互認可、鼓勵；三是組織透明，激發使命感和價值感；四是進展跟蹤，建立測量過程的指標，基于目標進展頻繁、持續、有效地溝通和反饋；五是敏捷響應外部變化，調整目標；六是挑戰性，激發職工潛能。

四、我國公共部門績效管理現狀及問題分析

我國公共部門績效管理在國際影響下取得了一定的進展，但仍然存在諸多問題和不足。（一）績效管理意識淡薄。公共部門的所有權缺位導致的剩余索取權缺位，使公共資源如何配置和使用失去了動力和追責機制，可衡量的約束就是預算執行情況,如進度較差則默認為是工作執行不力或預算不夠嚴謹?！按畋丬嚒爆F象普遍，失去了以績效為導向和目標的動力與壓力，亟需引入新公共治理理念，將管理型政府轉變為服務型政府。（二）績效目標與考評標準欠缺科學化。公共部門產出難以量化，運行成本不可比，績效目標與考評標準欠缺科學化。公共部門服務對象廣泛、多樣，難以采用統一標準度量化服務質量。公共部門的非營利性，決定其為滿足社會公眾的需求不存在競爭性和排他性，因此，其產出質量難以科學考評。（三）績效管理工具和方法存在漏洞，無效率問題突出。目前，我國政府預算績效管理主要通過設立績效指標體系進行評價，政府預算績效指標的申報，實際上就是在信息不對稱情況下財政部門要求部門和單位申報財政資金使用的產出、效應或效果，公共產品無效率提供等問題不可避免。數據有限，質量參差不齊，產生評價數據的居中趨勢也導致績效評價結果扭曲。一是目前可用的績效信息數量不足，績效評價普遍覆蓋了一般公共預算項目和省級政府，大規模的國有資本經營預算等其他資金未被囊括，大量的地縣級政府也未開展績效評價；二是績效質量不高，主要是由于部門績效評價多為自評，自主性大，客觀性無法保證；三是應用績效信息進程緩慢，沒有完全實施預算分配與績效掛鉤機制，也未與行政問責結合，較難產生實際意義。（四）政府績效的社會建構還不充分?，F有體制下，上級指示往往決定政府績效評價指標的選擇，且在公民需求和政府供給發生矛盾時，因公民參與政府績效管理的意見時經常被過濾，直接導致聽從上級指示，繼而影響公共價值的實現和政府績效的合指示?！爸粚ι县撠?，不對下負責”是自上而下績效考評的一大弊病。單位試圖以這種考核方式建構職工對競爭文化的認同，但職工其實具有對“夢想、自由、平等”價值觀的向往。在實踐中，對工作過程主客觀雙面的主體性缺失，職工無法形成內生性文化的基礎，可能引發對單位直接管控的控訴和挑戰。（五）績效評價維度單一目前，政府和社會力量主要是通過合同來合作的，多次博弈后雙方才能建立信任與深度合作。為滿足公眾切身需求，許多地方績效管理辦法提出，績效管理機構應當建立公眾評價意見反饋機制。然而在實踐中，公眾處于既無法參與評價又無法了解考評結果的尷尬境地，政府績效與公眾滿意度的指標數據也未呈現完全的正向關系，無法有效實現政府的回應性。

五、公共部門績效管理模式創新路徑

我國績效管理處于逐步發展過程中，存在的一些問題制約了績效管理的實施。在更加注重效益優先的時代背景下，本研究從以下幾方面探求績效管理的創新路徑。（一）引入多元主體參與的績效評價體系設計。1.多元體公共服務。公共價值的生成，可通過多元化公共服務提供主體、拓展公民參與空間、強調相互間對話和學習、建立信任關系等方式實現。公共資源的合理配置與使用、公共價值的生成與發揮、公務人員工作的激勵與改善，也需要公眾的廣泛回應及有序參與政府績效評價。所以，新公共治理范式下多元主體的參與，有利于確?？冃гu價過程考慮并實現公共價值。2.引入第三方。利用第三方機構獨立、客觀、專業的特點，將其引入參與績效評價，既可以可有力解決政府部門耗費資金開展績效評價人手不夠的窘境，還可以增強績效管理的透明度，順應“參與式治理”的發展趨勢。同時，加強第三方機構管理，明確其職責、權利和義務，建立第三方機構庫。3.公眾參與。為提供價值最大化的公共服務，科學化決策必不可少，而構建切實可行的民主制度，充分體現、尊重、滿足公眾需求有著重要的現實意義。提高公眾參與績效評價的深度和廣度，確保預算與需求的一致性。通過各種途徑促進政務信息公開，包括預算信息、參與決策的流程及結果，加強門戶網站建設，提供在線咨詢等，在不斷地修正中實現公眾利益最大化。（二）重視績效溝通的環節和步驟。重視績效溝通，就是將溝通意識、溝通過程、溝通渠道、溝通結果視為績效管理的重要環節和步驟。OKR的關鍵是不斷跟蹤調整改進工作，需要上下持續溝通協調。而目前公共部門的績效管理往往停滯于年初制定，年底考核，且負責人往往選擇那些對部門有利的評價指標，忽視不利指標，影響績效評價的客觀性?？赡艹鲇跍贤ǔ杀靖叩目紤]，中間沒有調整的渠道和環節，使得績效管理往往停留于表面，流于形式。公共部門績效管理應當強調溝通意識，使得不同機構、不同崗位、不同人員都提前樹立信息溝通思維。與此同時，公共部門應當構建科學合理的信息溝通機制，包括建立順暢的溝通渠道，明確信息互換與共享形式，對溝通結果的有效利用等。（三）繼續推進政府會計制度改革，解決信息不對稱問題。政府會計以反映政府績效、履行公共服務受托責任為目標，創立了財務會計和預算會計并行的會計核算模式，全方位地反映政府會計主體的資金管理效率和經濟運行情況，可以有效緩解財政部門和公共部門之間“信息不對稱”的問題。以收付實現制為基礎的預算會計，提高了預算編制的精準性。而利用決算分析報告和財務數據來分析和設立預算績效評價體系，可進行政府綜合財務績效、部門整體績效、項目績效的評價。要緩解信息不對稱造成的委托關系“逆向選擇”和“道德危機”問題，就應建立完善的政府會計制度。（四）運用數據挖掘技術創新公共部門績效評價方式。利用大數據拓展預算績效評價主體范圍，并分別賦予權重，豐富績效評價主體和內容。盡可能地建立共享大數據系統，解決“數據割據”和“信息孤島”問題，運用分類挖掘，對比同類或類似項目，改變以往由預算部門自評、財政部門和專家及第三方評價機構重點評價的小范圍、抽查式績效評價，建立績效標桿。利用互聯網技術建立數據中心，匯集各級政府及各類公共服務信息，包括各級財政部門的項目庫、預算編制、預算執行、資產管理、績效管理等信息，集中處理數據，共享公共信息，在全國范圍內建立公共服務標準信息庫，為財政預算績效評價提供更大范圍的數據支撐。（五）依據績效評價。實施行政問責自上而下的問責機制如果標準模糊、主觀性強，就可能存在隨意的人治色彩，甚至可能發展成為少數人專項責任豁免和對下屬生殺予奪的特權管理。建立基于績效評價的問責機制，推進行政問責與績效管理一體化進程，公共部門可結合績效目標開展工作，追求最優的績效結果而不僅僅是迎合上級的偏好，不但能從根源上有效地彌補自上而下問責機制標準不一的缺陷，也為公眾判斷政府部門工作成效提供了清晰易懂的依據，有利于我國自下而上問責機制的建立。

六、將OKR的工作方式引入公共部門績效管理中

在新公共治理范式下，將OKR工作方法應用到公共部門績效管理中，對于破除目前的績效管理困境，具有一定的借鑒意義。（一）制定目標。根據實際情況制定少而精的工作目標，確保目標既有挑戰性又切實可行、可衡量。選擇關鍵目標，將重點工作任務分解到職工，職工結合自身業務需要和崗位職責，制定個人目標，將組織、各部門下達的目標和個人制定的目標結合起來。所有目標須由上下共同協商，一半以上目標由職工提出，實時兌現自己的工作價值。（二）討論。評審關鍵目標或立項單位要在內部組織討論關鍵目標，同時可組織多元主體深度參與，建立信息收集系統，充分利用信息公開平臺征求意見，使社會、組織和個人等利益相關者參與項目的必要性研究。比如，組建以高校教授、社會組織代表、資深媒體人為代表的專業評審組，按統一標準評審項目，據此決定預期目標和項目的先后順序，認真討論分析關鍵目標，砍掉與OKR無關的目標，重視目標質量，分析確定的原因、目標的緊迫性和必要性，剔除導向性不強的指標，重視具有針對性和實效性的指標。（三）關鍵成果落地與單位發展或項目完成。確定目標后，應對達成目標需要完成的關鍵成果進行評價跟進和調整。夯實基礎工作，執行“定期檢查，必要時調整”的思路，可引入競爭、目標管理等企業管理方法，允許社會資源參與項目實施，并及時公開項目實施進度與質量，接受非參與項目的其他多元主體的監督。定期梳理“遇到的問題、產生問題的原因、需要的支持、下一步計劃”，在這樣的循環往復中提升工作水平。（四）嚴格考核評價對職工和項目進行績效評價時，應根據崗位職能、工作內容、實施效果等，按不同績效考核標準進行考核?？冃гu價的分數并不是越高越好，以0~1為區間，最佳分數位于0.6~0.7之間，達到1分，說明目標易達到，需調高目標；如果低于0.4分，則說明任務未完成，需改進方法，提高效率。將考核結果作為薪酬分配、干部考評、獎勵懲處的參考依據。（五）目標實施達到的效果。單位領導對分管部門監督實施，開展多元主體參與的檢查與反饋。對于檢查中需要加以改進的地方、發展遇到的難點和困難，要積極作為，明確改進方案，并公開征求意見。對改進的結果及時公開，接受相關多元主體的監督與評判，以此著力提升項目履約、風險管控能力、服務效能，激發單位活力和內生動力，促進單位高質量發展。

七、OKR落地過程中的注意事項

OKR考核體系中目標的定性描述和激勵性質更有利于激發職工的自我挑戰，而透明的目標制定過程和敏捷的調整，既有利于工作組織的協作，也更適應變動頻繁的環境。趙振等（2016）認為，OKR以結果為導向的“協商機制”容易導致“群體思維”的現象發生。此外，追求“挑戰性目標”會導致職工制定的目標超出或低于自身能力范圍，從而使目標評價失效甚至與單位真實意愿相背離。[5]Micheli等（2014）認為，新的績效評價體系應當同時考慮社會和科學因素，在成本效益原則下，權衡質量的可滿足和資源的有限性。[6]Spekle等（2014）提出，根據組織績效的合約化程度，可將公共部門的績效評價體系用于激勵或探索性目標，合約化高者適用于激勵目標，低者可采用探索性目標。[7]未來公共部門績效管理的發展應在原有基礎上，以開闊的視野，吸取其他理論精華，博采眾長，助力于公共部門發展，尤其是組織中人的發展。新公共治理范式下，公共價值實現的重要前提是政府、社會組織或者公民個人必須具備公共精神和參與意識，而這些品質的培養，需要制度設計、文化變遷和體制改革的綜合作用。

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作者:侯佳良 聞童 單位:1.水利部預算執行中心2.國灌溉排水發展中心