工程質監機構改革論文

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自1984年國務院作出建筑業和基本建設管理體制改革決定以來，工程質量監督機構已經走過了20年歷程。20年來，廣大工程質監人員為消除質量隱患，提高工程質量，作出了艱辛的努力，贏得了“工程質量衛士”的光榮稱號。20年來，工程質量監督機構經歷了起步、發展、壯大、傍徨……在總結20年歷史之際，很有必要展望未來，探討工程質量監督機構的改革方向。一、工程質量監督機構面臨改革根據《建設工程質量管理條例》，“國家實行建設工程質量監督管理制度”，“國務院建設行政主管部門對全國的建設工程質量實施統一監督管理”，“建設工程質量監督管理，可以由建設行政主管部門或其他有關部門委托的建設工程質量監督機構具體實施”，建設工程質量監督機構必須經有關部門考核合格后，方可實施質量監督。從以上表述可以看出，質量監督管理工作可以由政府有關部門自己履行，也可以委托合格的工程質量監督機構執行，即質量監督機構承擔質量監督工作的職責并不是法定的，而是受委托的。實際上，工程質量監督機構地位長期不穩，是全國幾萬質監人的心病。質監機構從1984年受政府委托，到2000年受政府部門委托，20年來，工程質監機構一直履行工程質量方面行政監管職能，但一直是自收自支事業單位的身份，在改革的大潮中，承受著一次又一次沖擊。1989年以后，隨著國家建設監理制度的逐步推開，監督與監理的關系被嚴重誤解，以致用監理代替監督的呼聲一度很高，監督機構的發展遭受嚴重挫折。1998年，《建筑法》實施，質量監督制度沒有在該法中出現，一時間，還要不要質量監督機構的疑問聲在全國再次響起，一個又一個工程質量監督站在探索著改革。為了幫助工程監督、檢測從業人員不斷提高專業技術水平，二、現階段需要加強工程質監管理工作質量監督機構是從事質量監督工作的，沒有質監工作，就不需要質監機構。因而，我們在探討質監機構改革方向之前，先要分析一下現階段對質量監督工作的需求。（一）在建與在用工程需要質量監督。本世紀頭20年，是我國全面建設小康社會時期。這一時期，我國城鎮化率不斷提高，工程建設規模持續高漲，新建工程質量監督任務十分繁重。這一時期，在用工程的質量監督工作也將日益重要。我國上世紀五、六十年代建設的工程，其安全使用壽命陸續到期；一些八十年代甚至九十年代建設的低質量工程，其使用安全問題也可能會暴露出來。（二）機構改革遺留問題亟待解決。前些年的機構改革，撤消了一些專業部門，導致石化、冶金、電力、煤炭等專業工程的質量監督面臨危機。隨著這些行業改革的深化，投資主體、建設主體、運營主體的多元化，這些專業工程的質量監督問題如不解決，將會導致難以估量的后果。（三）監管漏洞，需要填補。近10年來，各地大興開發區，搞封閉管理，不少開發區內工程處于政府的質量監管之外；前些年長期體制不順（至今也未完全理順），不少裝修工程未受質量監督；由于監管法規滯后、監管體制不順、監管力量不足，很多住宅小區配套工程、專業市政工程、私人自建工程、農村建筑工程未受到政府質量監管。（四）制度缺失，留下風險。隨著市場化程度的提高，建設、設計、施工等單位的所有制多元化、流動性和變動性增強，質量責任主體的易變性與工程質量責任的長期性之間矛盾越來越突出。工程質量出了問題，質量責任者可能早已不存在，質量責任將難以追究，處理費用將難以落實，這將可能造成社會動蕩。（五）法規滯后，問題多多。工程在交付使用后，作為不動產，具有長期使用價值，在使用過程中可能會有產權的轉換和功能的轉換，如開發商將房子賣給購房戶、辦公樓轉讓、大會堂改成洗浴中心等，由此可能帶來的一系列質量責任、質量爭議、質量鑒定、質量賠償問題至今沒有明確的規定。工程質量檢測工作越來越重要，但質量監督檢測、法定檢測單位檢測、施工單位自檢、監理單位的平行檢驗之間的關系如何？檢測單位如何設立，何人能夠從事檢測工作，檢測爭議如何解決？這些仍是法律空白。由于沒有建立工程質量的定期監測制度，不少工程處于帶病工作狀態，如上世紀80年代末90年代初建設的幕墻工程不少都有安全隱患。以上大量問題的存在，說明當前和今后相當一段時期，需要加強工程質量監督管理工作。三、工程質量監督機構的改革方向現階段需要加強工程質量監督工作，這些質監工作是由政府自己做，還是委托給質監機構做，或者分解后將大量的工作委托給中介機構做呢？的確，隨著相關法規的健全、市場機制的完善、市場主體的成熟，全社會質量意識的提高，工程質量管理水平和工程質量都會逐步提高。但在整個社會主義初級階段，各地區存在著較大的經濟發展差異,也存在較大的消費水平、管理環境、管理水平的差異。雖然，我們可以將大量的工作分解給中介機構去做，可以建立質量保險機制、發展工程質量檢測行業、培育質量中介服務機構等，但總體來說，2020年以前，我國社會市場的誠信水平與西方發達國家還有較大差距，市場對工程質量的調節機制還不能滿足要求，政府必須對工程質量加強行政管理。筆者認為：即使市場機制已經很完善，以下五類工程質量監督管理工作也仍然要由政府來承擔：一、制定質量法規，出臺質量政策，審定技術規范標準；二、監督檢查各方質量行為，巡視工程質量；三、查處違反質量管理法規的責任者；四、某種情況下，決定工程的使用與停用；五、處理危及生命、財產安全的重大質量問題。這些工作是政府自己承擔，還是繼續委托一部分給質量監督機構呢？筆者認為，以現在的政府有關工程質量管理部門的架構是難以承擔以上五類工作的，特別在現階段，工作遠不止這些。那么，沿襲現在的方式，委托給工程質量監督機構來承擔好不好？也不合適。根據我國行政處罰法和行政許可法的規定，受委托的事業單位履行行政管理職能時，其職權受到很大限制。筆者認為，國家設立質量技術監督局監督產品質量，也應設立一個機構監督工程質量。應改革現行的工程質量監督機構，將這些功勛卓著的“工程質量衛士”變為政府自己的專職工程質量監管隊伍?？梢苑抡展簿峙c交警支隊、消隊支隊之間的關系，將工程質量監督機構變為政府有關管理部門下設的工程質量監督管理局，并在《建筑法》和《工程質量管理條例》中明確規定其職權。當然也可以參照《規劃法》、《房地產法》、《公路法》的規定，在《建筑法》中明確工程質量監督管理機構履行有關工程質量監督管理職責，這個單位可以是行政機構，也可以是法律法規授權的事業單位。相應地，國家應當取消工程質量監督費，設立建筑稅，解決國家監督工程質量的經費來源。當然，國家也可考慮將工程質量監督與施工安全監督合成一個機構，提高行政效率?？傊?，鑒于現階段我國工程質量監管任務繁重，政府必須加強工程質量監管。為了適應改革的需要，提高行政效率，國家應當改革現行的工程質量監督方式，將現行的工程質量監督機構變為有關行政主管部門下屬的專門工程質量（安全）監管機構，實行財政供給。