旅游業作用和發展特點論文

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近四十年來,臺灣旅游業發展迅速,它既從普遍性的角度影響了臺灣社會，又從特殊性的角度接受臺灣社會施加的影響，兩者相互交織。本文擬就臺灣旅游業的發展特點及其對臺灣社會的若干政治、經濟作用作一探討。

一

近四十年來，旅游業在臺灣的國際收支、國民所得、產業結構、就業結構、稅收等方面都產生了相當的影響，其中一些問題已有論文涉及。這里僅從以下三方面加以論述。

（一）國際旅游業對臺灣國際收支的影響

從發展的過程看，國際旅游業對臺灣國際收支的影響可分為三個有所不同的階段。第一，平衡國際收支結構階段（1956年至1983年前后）。1949年后，臺灣經濟重建面臨的一個極大問題就是外匯，為此，臺灣當局采取了諸如發展進口替代工作、保護關稅等措施，以限制進口，防止外匯流失。從1951年起，臺灣開始接受美國的“軍援”和“經援”，據美國國際開發總署公布的數字，1951一1965年間，臺灣接受“經援”和“軍援”金額累計達14．8億美元,“美援”成為刺激臺灣經濟復蘇、平衡國際收支結構的主要力量。由于臺灣國際旅游業還處于起始階段，創匯能力有限，1956—1964年間，臺國際旅游接待業創匯累計達2．925萬美元。但是，到六十年代中期后，隨著“美援”的終止和國際旅游接待業創匯能力的增強，國際旅游接待業逐步發揮了平衡國際收支結構的積極作用。從統計數字可以看出，臺國際旅游接待業彌補外匯逆差的積極作用是相當明顯的。1965--1969年間，國際旅游接待業創匯對外貿逆差的彌補率分別為17．2％、35．3％、25．3％、46.7％和34．3％。

自七十年代起，臺灣外貿開始出現順差，但我們發現，1970一1982年間，旅游業外匯收入累計達67．4億美元，而同期臺灣國際收支累計余額為72.8億美元，經常帳收支累計為49.7億美元，商品與勞務收支累計為47.8億美元。這表明如果扣除旅游業的創匯收入，該期間臺灣國際總收支只有5．4億美元的盈余，而經常帳項目和商品與勞務項目就要出現17.7億和19．6億美元的逆差。

第二，調整國際收支結構時期（1983年前后到1992年前后）。從1983年起，臺灣對外貿易順差急速膨脹，1982年的外貿順差不過是15億美元，1983年則增加到34億美元。據統計，1983—1989年間，外貿順差累計達752．7億美元。但伴隨著龐大的外貿順差而來的是國際貿易保護主義壓力以及由此衍生的針對臺灣的政治壓力，八十年代起，美國頻頻對美臺貿易逆差的不斷擴大作出強烈反應，直至威脅要援用貿易法第301條款進行報復。為了維護美臺關系,臺灣當局不得不采取諸如多次派采購團赴美采購、促使臺市對美元大幅升值、開放島內市場、放寬農產品和消費品的進口限制、降低關稅、解除外匯管制等措施。但是，這些措施大都是是犧牲了臺灣的經濟利益。因此,在有形貿易順差無法大幅度削減的情況下，通過開放國民出島旅游，以無形貿易的方式把大量的外匯以旅游支出的形式重新流入國際市場不僅可以在一定程度緩和國際貿易保護主義壓力，而且也可以緩和因國際貿易保護主義衍生的政治壓力。據統計，1984--1990年間，臺灣國際旅游業創匯累計達117億美元，而同期出島旅游支出則大大超過200億美元?？傊糜螛I通過調整國際收支結構表現出來的政治影響已相當明顯。

第三，沖擊國際收支結構階段（1992年前后至今）。進入九十年代，臺灣經濟的發展大都沒有取得預定的目標，而出島旅游支出卻持續擴大。到1992年，旅游外匯支出已達72．8億美元，而旅游外匯收入只有23．6億美元，旅游外匯收支呈現49．2億美元的巨大逆差,成為該年度臺灣國際收支自七十年代以來首次轉呈逆差（6億美元）的主要原因。而據臺灣“中央銀行”估計，1993年前9個月旅游外匯支出為58.5億美元，已超過同期外貿順差的57億美元，而同期旅游外匯收入只有17．3億美元，已經嚴重地沖擊著臺灣國際收支結構,并且直接影響到臺灣經濟的總體競爭力。據1993年世界經濟競爭力調查表明，臺灣的服務業貿易收支狀況排在倒數第2位（第40位）[2]，主要原因就是旅游業外匯收支逆差不斷增大。1993年9月3日，“行政院長”連戰指示“財政部”研究采取租稅手段，會同相關部門研究以提高簽證費和征收觀光稅等手法阻止旅游外匯支出的持續增大[3],就表明了當局的極度關切。

（二）旅游業對臺灣經濟產業結構的影響

首先，旅游業在改善臺灣經濟產業的空間結構方面有積極的影響。第二次世界大戰后，臺灣逐漸形成西部和北部特別是北部高度工業化，而南部和東部特別是東部較為落后的產業發展局。戰后，當局一直尋找開發東部地區的有效方案，旅游業在這一過程中起到了積極作用。1984年3月,前“經濟部長”趙耀東在回答“立委”質詢時指出，未來東部的發展方向應該以游事業為考量[4],這是較早地確認旅游業在改善產業空間結構方面可能發揮的積極作用。八十年代末，臺灣當局正式提出產業東移政策，發展休閑旅游業則成為產業東移政策的核心。1994年1月1日,捷地爾公司投資240億新臺市在臺東興建高爾夫球場、度假村、旅游飯店、購物中心，金盾理想度假村產業公司投資120億新臺市在花蓮開發水上花園?！靶姓航浗〞惫賳T認為，“我們要用捷地爾與金盾的大型投資案，讓產業東移看到效果”[5]。在南部，早在八十年代初,投資20億新臺幣的高雄國賓飯店開業時就備受矚目，認為高雄國賓飯店的建設將為高雄經濟的發展帶來積極影響。在離島地區，“行政院經建會”和臺灣“經濟研究院”的研究報告都說明澎湖應以發展旅游特區為主[6],金門戰役國家公園的建立也表明旅游業在金門經濟發展中可能扮演重要角色。其次，旅游業對改善臺灣經濟產業的部門結構有積極的影響，并且極有特色地表現在初級產業上。六十年代末后，隨著工商業社會形態的形成，以小土地私有制為基礎的小自耕農經濟面臨嚴峻的挑戰。1969年，當局制定“新農業政策”也沒能從根本上扭轉農業經濟低迷狀況。七十年代未，農業問題更為突出，使得臺灣當局被迫推動第二次，以提高農業生產力，旅游業在這個過程中開始扮演獨特的角色。1978年，以苗栗縣大湖草莓園的偶然開辟為發端，旅游業和農業開始實現產業間的結合。從1980年起，臺北市“政府”分別在臺北市近郊進行輔導觀光農場的建設，觀光農場包括觀光果園、觀光茶園、觀光花園等多種形態，兩年間，觀光農場就達到280多公頃，數年間就遍布全島。產業觀光區（主要是農業觀光區）已成為臺灣旅游資源中的重要組成部分。觀光農場的開辟既為旅客提供了參與性極強的旅游產品，又在產業結合的基礎上縮小了農產品交易的中間環節，從而增加了農民的收入。如今，臺灣當局在開放農產品市場問題方面面對西方國家特別是美國以及島內利益集團的雙重壓力。所以，在盡可能的范圍內實現農業的精致化和服務業化應該是解決農業問題的一條有益思路，因為它不僅是一種產業間的結合，而且也是一種產業升級。農業專家李登輝指出，“要將農業與觀光、服務業相結合，配合消費形態的轉變，才是我們農業發展的主要方向。”[7]

（三）國際旅游業的政治影響

國際旅游業能起到“民眾交流”或“民間外交”的作用，它的發展有助于國（地區）與國（地區）之間、地區和地區之間人民的交流，并在其過程表現其政治屬性，如1967年國際旅游年就是要“使旅游成為和平的護照”。由于臺灣在國際政治生活中的特殊性，臺灣國際旅游業的政治作用似乎更為突出了。華僑歷來被臺灣當局視為“革命之母”，當局一直較重視僑務工作，企圖加強華僑對臺灣當局的向心力。國際旅游業的發展也一定程度上體現了臺當局的這一企圖。長期以來，由于臺灣國際旅游業海外促銷網絡過于薄弱，主要客源的華僑名流和華僑社團素為當局所倚重，成為臺灣國際旅游業海外促銷力量的重要組成部分,如七、八十年代，日本游客訪臺大都由當地的華僑華人旅行業者組織。同時，臺當局還對華僑到臺灣觀光旅游采取諸如提供出入境簽證便利等一系列優惠措施，華僑游客市場占臺灣國際旅游業海外市場份額多在15％以上。新中國成立后，特別在恢復聯合國合法席位后，臺灣當局的國際地位江河日下，為了和“非邦交”國家增進“實質關系”，臺灣當局在許多國家和地區設立商務、文化及觀光之類的半官方機構，從事“實質外交”，借以維護臺灣當局的“國際地位”。目前，不僅和臺灣有“邦交”的少數國家對臺灣游客實行免簽證優惠措施，甚至許多“非邦交”國家也提供免簽證或落地簽證措施。更有甚者，近年來臺灣當局高層領導直接利用私人“度假”，頻頻從事“度假外交”,以加強和某些國家的“實質關系”。戰后臺灣經濟發展較快，但隨著國際地位的不斷下降以及島內發生多起政治和社會動蕩，使得民眾對當局缺乏信心，并產生“信心危機”。在這種情況下，國際旅游業，特別是1979年臺當局有條件開放民眾出島旅游和1987年有條件開放民眾赴大陸探親的舉措，不能說對當局企盼的信心回流沒有裨益。因為當時的臺灣經濟、民眾生活和許多國家和地區相較而言還是比較好的，客觀上必然增進對當局的信任。

二

臺灣旅游業的發展是旅游業發展的共性和臺灣旅游業發展的個性的統一。從其發展四十年的歷程看，至少具有以下幾個特點。

1.臺灣發展旅游業具有明顯的政治傾向性。國際旅游業作為一種“民間外交”，從來就不排除其客觀上的政治屬性，但臺灣的國際旅游業由于其生存發展環境的特殊性，這種政治屬性表現得為突出。早在六十年代，就說“發展現光事業我們主要的是觀光事業有助于經濟發展，亦即從其有助于反攻力量之充實著眼，不是茍安，更非為享樂”，這說明旅游業的最終目的是為““服務的。進入七十年代，隨著臺灣當局國際地位的削弱，旅游業則成了“溝通民族情感，促進人類合體之棟梁，實乃粉碎‘共匪’此種孤文之戰術之有力武器……而于我反共復國大業之完成，亦必隆貢獻”[8]。1979年,臺灣當局有條件開放民眾出島旅游固然有其必然的經濟前提條件，但也有其必要的政治前提條件?！罢嗡耐鰢糜握撸^以往尤為殷切”[9]，“除為增加國人見聞外,加強國際民間交流，促進國民外交亦為重要目的之一”[10]。1987年臺灣當局有條件開放民眾赴大陸探親事實上成了當局大陸政策演變的轉折點和新大陸政策的重要組成部分，但我們注意到臺灣島內開放民眾赴大陸探親的呼聲早在八十年代初就逐漸強烈起來了，臺當局為什么長期加以打壓而終于在1987年底宣布有條件開放民眾赴大陸探親？顯然和八十年代中期島內蓬勃發展的民主化運動有明顯的內在聯系，當時有許多政治團體就以開放民眾赴大陸探親為政治訴求，而臺灣當局基于對大陸的“反統制”也是開放探親的重要目的。進入九十年代，臺灣政要紛紛赴東南亞“度假”，從而開創了“度假外交”這一“高層出訪模式”。[11]突出的政治傾向性于是和旅游業的經濟產業屬性長期地糾纏在一起，并在一定程度上影響著臺灣國際旅游業發展的指導思想，一定程度上扭曲了國際旅游業的產業主導政策，進而影響到旅游業產業地位的確立。如今臺灣旅游業發展落后于許多亞洲其他國家和地區，突出的政治傾向性就是重要原因之一。

2．旅游業實際產業地位和實際產業政策的矛盾。這里首先涉及到一個問題就是旅游業在臺灣有否必要確立其重要的產業地位。許多人認為，甚至“觀光局”的決策人物也認為臺灣有龐大的外匯儲備，旅游業主要是基于配合外交、經貿需要來發展。這種看法是不妥的,臺灣經濟屬于一種對外依存度很強的島嶼型經濟，并且由于政治上的脆弱性，使得其應付國際貿易保護主義及其衍生的政治壓力的能力相當弱。因此，大力發展月匠務業應屬明智選擇．事實上，八十年代起，臺灣當局就逐漸認識到服務業將成為經濟主要增長源，旅游業當然應該確立其重要的產業地位。就目前而言，旅游業已擁有包括綜合、甲種和乙種在內的1，800余家旅游業、90余家國際觀光旅館和一般觀光旅館,各類客房15，000余間以及遍布全島的頗具規模的觀光旅游區;國際旅游業年交易額近100億美元。這表明旅游業已經具有相當規模的生產能力，已經在實踐中確立其重要的產業地位。但這種重要的產業地位卻缺乏適當的產業政策來保障，尤其在產業主導政策上沒有因應旅游業的實際生產能力。1981年底，“行政院長”孫運旋在“施政”報告中首次把旅游業列入九項“施政重點”標志著臺灣當局正式把旅游業認定為一項產業。但也正如我們在前一部分的分析中所指出的那樣，臺灣的旅游業特別是國際旅游業很大程度上深受各種政治因素的制約。必然地，旅游業的產業主導政策取向被扭曲了，1990年，“觀光局長”毛治國指出，鑒于臺灣已有龐大的外匯儲備，旅游業的發展主要是配合外交、經貿，以提高臺灣整體形象為目的地。就典型地體現了臺灣當局發展旅游業的政策取向。即旅游業作為‘附庸性的，不以創匯為主要目的,帶有濃厚事業特征的產業來發展；而不是作為獨立的、以創匯為主要目的，堅持旅游業基本經濟屬性的產業來發展，從而在政策上保障旅游業的重要產業地位，并支持其生產能力的擴大。

3．旅游業管理體制存在不少缺陷。首先,旅游資源的管理和開發利用存在明顯的多元化特征。多元化管理體制的存在是臺灣旅游業長期以來懸而未決的問題。1971年“觀光局”的成立就是因應了“近年來觀光事業由于主管機關過多，其成就上不如理想，應如何謀求統一”的迫切需要。但“觀光局”的成立實際上并沒有完成“謀求統一”的任務，根據1972年（國家公園法）規定，“國家公園主管機構為內政部”；1982年的《文化資產保存法）規定，“古物與民族藝術之保存、維護、宣揚、權利轉移及保管機構之指定、設立與監督等事項，由教育部主管”；“古跡，民俗及有關文物之保存、維護、宣揚、權利轉移及管理機構之監督等事項，由內政部主管”；“自然文化景觀之維護、保育、宣揚及管理機構之監督等事項，由經濟部主管”。“觀光局”所能掌握的就只有若干風景特定區。為了協調各部門在旅游監督管理和開發利用中的一致性，臺當局于1982年設立一個臨時性的松散型組織即“行政院觀光資源開發小組”起協調作用。然而，部門主義和本位主義經常制約著協調的有效性。另外，隨著七十年代未臺灣“地方自治化”進程沏加速，地方政府往往對“觀光局”的整體旅游規劃計劃持不合作態度，從而在垂直面上又暴露其次，行業管理能力長期以來沒有質的提高，僅從職能部門管理來看，“觀光局”對旅行社和飯店業的行業管理能力就不能讓人滿意。如七十年代末到八十年代中期，“觀光局”沒能根據當時旅游業蕭條的現實有效控制飯店業的過速膨脹，使得飯店業在旅游業蕭條時期更加雪上加霜。并且，直到現在，“觀光局”似乎也無法解決飯店業中國際觀光旅館和一般觀光旅館間的結構性失衡問題；旅行杜業的情況也大抵如此，從1977年起“觀光局”鑒于當時島內旅游行業間的惡性競爭，暫停了旅行業的登記，但這一暫停就是十年。這種暫停政策非但沒有解決旅行業間的惡性競爭問題，反而在一定程度上加劇了這種惡性競爭，使得惡性競爭成為七十年代末到八十年代中期間制約臺灣旅游業健康發展的“兩大毒瘤”之一。19088年重新開放旅行業登記后，在缺乏有效的控制下,旅行業短短五年間增加了1，200余家，即從1987年的302家增加到1992年的1，500多家。

4．旅游業發展存在地區不平衡性。大致說來,北部和南部的旅游業發展較快，而中部次之，東部較慢。1984年時，北部旅游面積密度為1，659．74人次／km2，南部旅游面積密度為1，178．45人次／km2，而中部和東部分別只為454．98人次/km2和241．95人次／km2[15]。到1991年，統計資料表明，在46家國際觀光旅館、48家一般觀光旅館以及19，780間客房中，臺北市就分別占了26家、25家和13，073間客房，整個東部只有3家國際觀光旅館和2家一般觀光旅館,在1，373家各類旅行社中，臺北市就占了716家，超過總數的一半。一般來說,國際游客的60--70％是集中在北部旅游區。但從目前的發展趨勢看，南部和東部旅游業有望和北部縮小差距。

5．島外--島內--島外發展模式的二元經濟特征。七十年代前,臺灣旅游業基本上處于國際旅游接待業（島外）階段。1956年和1970年，國際旅游接待人數和創匯分別為14，974人次、47，245人次和93．6萬美元、817萬美元。而由于居民收入還比較低，臺灣社會還處于高度封閉狀態。農業社會的消費習慣和消費心理還根深蒂固、旅游業本身供給能力有限等一系列原因，島內旅游業還處在萌芽發展階段。1970年，主要風景區游客不過560余萬。進入七十年代后,在國際旅游接待業進一步發展的同時，由于居民收入的較大幅度提高、臺灣社會的漸趨開放、傳統消費觀念的變更以及旅游業供給能力的增強，島內旅游業逐漸發展起來，臺灣旅游業逐漸進入島外--島內階段。1975年，島內主要風景區游客達到2，357萬人，到1985年增加到2，614萬，1987年增加到3，368萬。目前，島內旅游人數大致在3，000--4，000萬之間。到1979年，臺灣當局開始有條件開放居民出島觀光旅游，臺灣旅行業開始了國際旅游接待業、島內旅游業和出島旅游業三者并行階段旅游業的島外--島內--島外發展模式最終形成。而1987年臺灣當局有條件開放居民赴大陸探親和1990年當局原則同意民眾可以觀光名義赴大陸探親旅游時則賦予該發展模式的更加完整的意義。

相較臺灣經濟的總體發展水平而言，旅游業的二元結構特征始終非常明顯。它體現在兩個層次上，即國際旅游業遠較島內旅游業發展的快，國際旅游業中出島旅游業遠較國際旅游接待業發展得快。就第一層次而言，1975—1985年間，主要風景區游客只增加了250萬人。八十年代末期，島內旅游人次更趨減少;經營島內旅游業務的旅行社和飯店業奇缺，而且得不到應有的政策扶持，如經營島內旅游業務的飯店業在整個八十年代處于長期虧損狀態?？傊团畈l展的國際旅游業相比，島內旅游業落后了許多。就第二層次而言，1979--1992年間，人島旅游人數和旅游外匯收入分別增加了1．4倍和2．5倍，而出島旅游人數和出島的旅游的支出則分別增加了9倍和12倍，分別達到421萬人次和72．8億美元,致使出島旅游支出沖擊正常的國際收支，引起臺當局的高度重視，這表明國際旅游待業和出島旅游業間也存在明顯的二元特征。

注釋：

[1]臺灣《中央日報》1994年9月14日。

[2]臺灣《經濟日報》1993年9月3日。

[3]臺灣《自立晚報》1984年3月14日。

[4]臺灣《經濟日報》1994年1月10日。

[5]臺灣《中央日報》1995年1月4日。

[6]臺灣《中央日報》1995年1月2日。

[7]張其昀主編《先總統蔣公全集》，臺灣中華文化大學等編印，1984年版，第3，777頁。

[8]臺灣《自立晚報》1979年1月3日。

[9]臺灣《自立晚報》1978年10月11日。

[10]臺灣《中央時報》1994年2月9日。

[11]臺灣《經濟時報》1990年5月18日。

[12]李家泉主編《臺灣省經濟地理》，新華出版社出版，第335頁。