自然保護區旅游資源開發論文

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摘要：隨著旅游經濟的火熱，我國的自然保護區紛紛加入旅游開發的行列。目前，全國大部分自然保護區都已開展了旅游項目，沒有開展的也在積極籌劃之中。而保護區中出現的“旅游熱”隨之也帶來了一系列問題，如植被遭到破壞，環境污染嚴重以及景區內人工痕跡過多等等。面對這種開發與保護的關系，眼前經濟利益與長遠生態效益發生的矛盾，自然保護區該何去何從？本文從我國自然保護區的現狀入手，針對保護區開發過程中出現的問題提出了幾點對策和建議，并倡導生態旅游的開發。筆者希冀本文能對自然保護區的可持續發展，以及實現眼前經濟利益與長遠生態效益的協調有所幫助。

關鍵詞：自然保護區旅游開發反思

自1956年我國建立了第一個自然保護區——廣東鼎湖山自然保護區以來，至2002年底，我國已建立各類自然保護區1757處。獨特的自然資源是自然保護區所要保護的對象，但同時也是保護區在開發過程中最具競爭力的資本。目前大多數的自然保護區都已開展了各種形式的旅游項目，沒有開展的也在積極籌備。但與這熱潮相對應的是卻出現了自然保護區內植被遭破壞、動物的生存空間和活動規律受到人類干涉等與設立自然保護區的初衷相違背的后果。據“人與生物圈”國家委員會提供的調查表明：全國已有22%的自然保護區由于開展旅游而造成保護對象的破壞，11%甚至出現旅游資源退化1。既然如此，還要不要在保護區開展旅游活動？如何協調開發與保護之間的關系，已成為保護區發展建設上所要解決的首要問題。

一、自然保護區應提倡生態旅游的開發

1、開展旅游項目可以有效解決保護區資金緊張的問題，有利于保護區內保護功能的發揮。

自然保護區的建立是一項功在當代、利及后代的社會公益性事業，是對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。按照國外的經驗，保護區費用應納入中央政府財政總預算，自然保護區實行垂直管理，其經費來源主要是上級財政撥款，保護區的開發、保護資金也主要來源于國家專項基金。我國《自然保護區條例》第二十三條“管理自然保護區所需經費，由自然保護區所在地的縣級以上地方人民政府安排?！倍Y料顯示，我國的自然保護區40％位于西部地區。截止1997年，在我國592個貧困縣中，183個縣共擁有國家、省、市、縣等各級保護區228個。發達國家在自然保護區上的投入每平方公里每年平均約為2058美元，發展中國家也達到157美元，而我國卻僅為52.7美元，僅為發展中國家平均水平的1/3，幾乎是最低的。2002年的夏天，許智宏、陽含熙、李文華等22位兩院院士給中央寫信，呼吁中央政府設立專項資金，加大對自然保護區的投入。2但我們必須清楚以我國的經濟發展狀況和中央政府的經濟實力，還遠遠不能滿足自然保護區發展的資金需求，因而只能在現有的格局下努力改善。因此，一方面需要國家加大投入，另一方面也要靠保護區自身積極尋求發展資金，走以區養區的道路。

2、開展旅游活動可以帶動自然保護區周邊地區經濟的發展，從而保證保護區保護功能的實現。

世界上自然保護區的發展經驗告訴我們，保護區作用的發揮很大程度上要依賴于當地居民的擁護和支持，否則，自然保護往往只能是句空話。

目前我國的自然保護區大部分都位于地域偏僻、交通不便的貧困地區，“靠山吃山，靠水吃水”是他們的主要生活方式。設立保護區、林場等形式的保護機制使當地居民的生活發展進一步受到限制，無形中加大了這些地區同其它地區之間的經濟差距。經濟差距的壓力和外界資源需求的激增，使地方居民在致富熱情的驅使下，自覺或不自覺地使用合法或不合法手段利用和消耗現有資源，不能考慮生態保護的長遠利益。從某種程度上來說，是貧窮，而非貧窮者，才是自然保護區的敵人。3因此，幫助當地居民脫貧才是解決這一問題的關鍵因素。而發展旅游業卻可以充分發揮保護區的資源優勢，為保護區自身的發展開辟出一條康莊大道。我國的自然保護區絕大多數是以保護生態系統和野生動植物及其棲息地為主，獨特的自然資源也正是散發旅游魅力的核心。旅游開發不但可以給保護區帶來可觀的經濟效益，也為保護區所在的當地提供了可觀的就業機會，從而可以為保護區創造良好的發展環境。

3、應該在“保護第一”的前提下，開展生態旅游活動。

自然保護區的建立，使瀕危、珍稀物種得到了有效的保護，但不應因“保護”而剝奪了人們欣賞獨特自然景觀的權利。人們欣賞到大自然的神來之筆的機會越多，才能越自覺地提高環境保護意識。生態環境的保護和改善已經日益成為人們關注的熱點問題，人們已經越來越深刻地意識到人類與自然環境的發展是息息相關的。在保護區適當地開展旅游活動更可以通過自然界本身的魅力產生直觀的宣傳、教育作用，使人們更加熱愛我們生存的這個環境。

在保護區開展旅游本身也并不是問題，問題在于如何開展？開展何種形式的旅游？人們已經注意到旅游已不是人們傳統觀念上認為的“無煙產業”，游客的大量涌入、任意丟棄產生的垃圾、排放的廢氣等都會對環境造成破壞。而保護區的資源又尤其不同于其他自然資源，至少具有一定范圍內的獨特性和相當程度的珍稀性，是屬于保護性資源而不是開發性資源，因此，這種利用必須置于“保護第一”的原則下，這在保護區開發旅游業的過程中是不能忽視的問題。因此，保護區要提倡的是生態旅游。

生態旅游，根據1992年第一屆旅游與環境世界大會的定義，是促進保護的旅行。為了避免傳統旅游所帶來的負效應，生態旅游是一種低投入，計劃性強的旅游活動，對于游客的性質，游客量以及活動路線和安排等都有嚴格的限制。這就要求旅游資源的開發者在開發過程中，應根據本地的自然和人文環境做出能充分保護當地旅游資源的開發計劃，嚴格控制生態容量和經濟容量，避免旅游區超負荷運載；不以人為的方式去破壞景區的自然風貌，不能在景區盲目地建蓋與環境和地方文化不協調的設施。就資源的利用而言，要采用新型的、無公害的能源和資源，以及能節約能源和資源的新技術、新設備；就旅游商品而言，其使用過程要盡量節約原料和能源。旅游者在旅游過程中要扮演當地生態環境的欣賞者和保護者這雙重角色，盡量減少對自然環境的影響，而不僅僅是一個遠道而來的消費者。

可以看出，生態旅游在保證人們享受大自然，游覽觀光的同時最大程度上保證了生態系統不受破壞。而且，生態旅游所需的基礎設施的投資費用也很低，僅相當于傳統旅游的1/5—1/4?；A設施建設的低投入從另一角度也相當于增加了保護區的收益。4我國的自然保護區在開展旅游活動的過程中雖然也采取了一些措施，如四川九寨溝景區為避免因游客過多而對景物的破壞，實行游客限量，規定最大接待量為每天1.2萬人等，但總體看來在旅游得開發上存在的問題還很多，我們要做的努力也還有很多。

二、我國自然保護區開發的現狀及存在的問題

我國的自然保護區在開發的過程中往往忽略了保護，在一些地區，保護區內資源遭到破壞的現象極其嚴重。長白山自然保護區為發展旅游業，竟違反河道管理規定，在二道白河上游河段攔河修建綜合旅游館，迫使河流改道、造成水質污染，導致水土流失。這種違反規劃，盲目興建的旅游設施的現象也大量存在于其它保護區內。造成這些問題的原因是多方面的，分析起來主要有:

1、多頭管理，導致權責不清。

據國家林業局保護司自然保護區管理處處長李忠介紹，我國的自然保護區分森林、濕地、荒漠、野生動物、野生植物、草原、海洋、自然遺跡、古生物遺跡等9大類型，前5種屬林業部門主管，數量最多，達1538處，國家級的164處，后4種類型中，草原歸屬農業部，海洋屬于國家海洋局，而自然遺跡、古生物遺跡的行政管理權則屬于地礦部門。四大行政管理部門之外，又由國家環?？偩诌M行綜合協調，往往導致權力交叉、責任不清。

保護區管理體制中存在的另一個問題，就是業務指導與實際管理權的分離。目前，自然保護區較為普遍的管理體制是業務由上級主管部門管理，行政由縣級以上地方政府管理，實行業務與行政分離的管理體制。保護區建立后，保護區的人員組成、工資待遇、經費開支等，全由地方政府承擔，國家林業局、農業部等中央行政主管部門，只對保護區進行業務指導。這種管理體制往往導致了當地方利益與生態保護發生矛盾時，保護向開發妥協的結果。青海湖鳥島自然保護區被青海省視作發展旅游的兩張王牌之一后，在處理旅游與保護的關系上，省里明顯有旅游第一、保護第二的傾向。不僅將自然保護區的人力、財力主要投入到旅游開發中，還建設了敞開式的觀景臺，游客可直至正在孵化產卵的鳥近前10m左右的地方。

2、對保護區的開發經營權缺少限制和監督，致使保護區內的旅游活動普遍是以利潤最大化為目標。

具有世界自然與文化“雙遺”的黃山上，現有常住人口六千多人。西海景區海拔2100米處，有賓館和招待所21處，床位近萬張。為了滿足供水需求，就地攔截山泉溪流修筑水庫；北海景區的萬松林，大部分已被酒店、商店、職工公寓和宿舍所取代而成為百松林；黃山風景區管委會及職工的生活區就建在桃花溪上，從黨政軍、文教衛生、工商稅務、郵政通訊、交通金融、學校醫院到電視臺、水電站、變電所、垃圾處理廠等等一應俱全，儼然成為一座小城市。據了解，我國的自然保護區在開發過程中大都存在這一現象。不少地方政府、旅游開發商和旅游經營部門為了滿足旅游需求，都以經濟收益為中心，熱衷于在風景區內大興土木，筑路修橋、架設纜車和興建桑拿、舞廳之類一應俱全的星級賓館、飯店，導致景區“商業化”、“城市化”和“人工化”嚴重，極大地破壞了自然保護區內的自然風光。

3、保護區的開發需要立法的進一步完善，但目前更為關鍵的問題卻是有法不依、執法不嚴。

對于我國大部分自然保護區內的人為破壞，地方政府及相關的行政主管部門有著不可推卸的責任。我國相關法律對保護區的核心區、緩沖區的保護都有嚴格的規定，而在經濟利益優先的情況下，都被公然違反。青海湖鳥島自然保護區的觀景臺就設立在其核心區內，而按照《自然保護區條例》規定，本應嚴禁游客進入的國家級自然保護區的核心區竟也成了旅游的特區。近10年內鳥島上的鳥種群數量下降70%的理由的也就不足為奇了。2003年破土動工的天門山索道工程部分也位于被當地旅游部門稱作“空中原始花園”的天門山自然保護區的核心區內，而且這種濫建濫造的現象大量存在于各級自然保護區內?！蹲匀槐Ｗo區土地管理辦法》第十九條規定，“因自然保護區建設和其他特別需要在自然保護區內及外圍保護地帶修筑有關建設項目時，必須編制環境影響報告書(表)，并按照有關法規規定的程序，報環境保護行政主管部門審批……”試問，這些人工設施建設之前是否真正進行了環境影響評價?明明與法律法規相違背的工程項目又是如何能一路過關斬將？地方政府及相關的主管部門對此是負有不可推卸的責任的。

三、協調好開發與保護之間關系的對策和措施

1、建立一個統一的領導機構，加強規劃與管理。

多頭領導、條塊分割，不能形成統一有效的規劃和管理機制，是長期以來阻礙自然保護區開發保護工作全面展開的重要原因。為此，自然保護區應建立起統一的縱向分級管理體制。以林業部門管理的自然保護區為例，國家級自然保護區由國家林業局管理，省級自然保護區由省（區）級林業廳（局）管理，縣級自然保護區由縣級林業局管理。國家局僅管理總體規劃、一級保護對象、核心區的審批；省級主管部門負責二級保護對象、緩沖區的審批；縣級主管部門負責省級保護對象、實驗區的審批，并且各自有一定范圍的林地審批權。同時由省級主管部門監督實施總體規劃，直接管理包括規劃、審核、計劃、投資、評價、人事、考核、培訓等內容。5

在開發時，應貫徹“全面規劃、積極保護、科學管理、永續利用”的方針，根據自然保護區功能分區的理論與原則，在堅持“保護第一”的前提下，因地制宜、統一規劃與布局，正確處理保護與開發、旅游與教育、資源保護區與社區發展等關系。規劃一經審批，要分年度、分項目“按部就班”地實施，一項一項地落實，年年積累，循序漸進，而不能敷衍了事，監督部門也應將職責落實到位，責任落實到人，權責分明才能使保護區的保護管理落到實處。

2、經營權從管理權中分離出來，按照市場規律運作。

既然要對保護區進行旅游資源的開發，某種程度上講就要將保護的主體推向市場，納入市場經濟的軌道。那么，其經營運作就必須遵循市場經濟規律。但由于自然保護區的自然資源作為獨特的旅游資源又不同于市場上一般的資源。因此，在市場經濟條件下，還要對其進行嚴格的限制與管理。這樣，就要求將保護區旅游資源開發的經營權從管理權中剝離出來，將經營權交給有經驗、有實力的市場主體，才能最大限度地發揮自然保護區的經濟價值。如黃山旅游股份公司成立后，其保護費投入由原來一年的200萬飆升至上市之后2500萬。而保護區管理機構由于專注于對保護區內自然資源的保護管理，也強化了管理職責，加大了保護力度。原先管理機構同時擁有開發和保護兩項職權，在開發過程中既做運動員又做裁判，當自然資源的保護與開發的經濟利益發生沖突時，本該以保護為第一天職卻因考慮到眼前利益而舍棄保護區的可持續發展的長遠利益。

出讓景區經營權并不一定造成資源破壞，而真正的破壞往往是規劃不周、認識不足、政府部門監管不到位。我國目前對景區經營權的轉讓問題還沒有相關的法律規范。通常的做法是企業與景區所在地方主管部門簽訂開發經營協議，其他利益主體并未參與協議的商定，這樣一來，很容易引發生態資源利益受損或尋租行為。因此，首先要根據各保護區的不同情況，確定哪些可以轉讓。在轉讓時，應讓各方利益主體都參與進來，對經營者的資質要科學審核，合同中也應對經營者的責任和義務應有明確細致的規定。比如規定企業的營業收入中，必須拿出一定比例用于景區保護；合同期滿后，景區保護水平必須不低于一定的指標；經營期間，應嚴格遵守景區總體規劃，應根據環境承載力來合理確定客流量；在項目增設過程中，應遵守國家相關法律法規，且必須經過國家有關方面及專家的嚴格論證等。

3、建立起相關的政策引導機制。

在保護區的投資開發上，政府的投資應主要集中于基礎設施建設、環境保護等公共領域及民間資本不愿意介入的公益性領域，而經營性投資則可以由民間資本來實現。民間資本追求的是利益的最大化，政府可以通過利益機制的引導，對企業的行為進行約束，充分發揮其有利于資源保護的方面。從一些用景區資源上市的公司經營報告中可以發現，獲得經營權的公司要上交營業稅和所得稅，而上市公司募集的資金又必須盡早贏利以回報股東們，因此公司不得不把資金投向最能并且最快贏利的領域，主要是賓館、游樂場等。而自然保護區的開發又要求必須最大限度地減少人工的痕跡。對此，相關部門應當賦予開發經營主體一定的優惠政策來拉動和扶持旅游業的發展，如銀行貸款、減免稅費、技術輔導等。

而在控制污染方面，則可以通過環境經濟政策迫使企業減少污染以及對保護區生態環境的破壞。我國目前主要采用的就是對涉及到的飲食、娛樂、服務企業征收排污費。此外，還可以通過稅收政策鼓勵保護區內廢物的循環利用，最大地減少廢物產生，提高資源的綜合利用率；對于廢物回收再利用者也應給予政策優惠或資金獎勵。據經合組織(OECD,1996)統計，OECD國家押金—退款制度主要應用于飲料包裝方面，返還率介于40%-100%，平均返還率近80%。5而目前我國大部分旅游區基本還沒有推廣押金制，可見其發展空間還很大。

結束語

自然保護區的建立對于我國珍稀、瀕危動植物及獨特的自然風貌的保護起到了積極的作用，但當前旅游資源的開發已給保護區資源的保護帶來了不少負面效應。應該肯定的說，旅游資源要開發，但如何開發以及如何處理好開發與保護之間的關系是我們目前要解決的關鍵問題?；诒Ｗo區資源所具有的獨特性，因此在開發的過程中應當尤其注重保護，必須走生態旅游的路線。由于我國目前保護區的旅游產業無論從開發上還是運作上都遠遠沒有達到生態旅游的標準，因此，完善相應的管理體制和配套機制，建立起完善適用的法規體系就成為我們努力的方向。