旅游業管理入境旅游供給主體論文

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編者按：本文主要從社會旅館、個體旅館成為旅游住宿業的主體；民旅游服務成為我國旅行社業務的主體兩個方面進行論述。其中，主要包括：我國旅游業發展是在入境旅游業務的基礎上發展起來的、大量的生產力尚未納入旅游行業管理的范圍、星級標準制定和實施的出發點是以入境旅游為目標的、我國旅行社業在發展初期以入境旅游為導向的特征更加明顯、基于國內、出境兩項業務的公民旅游服務已經成為旅行社業務的主體、我國旅行社業發展面臨著方方面面的問題、我國旅行社為了樹立起自身的市場形象、中外合資旅行社成為我國旅行社行業中新的角色、鼓勵部分旅行社入境業務的開拓和國有大型旅行社的發展等，具體材料請詳見。

當前，我國旅游業已進入全民旅游崛起的歷史新階段。適應這個階段性轉變，旅游行業管理的對象、重點和思路也需要做出戰略性調整，就是適應全民旅游迅猛發展的趨勢，在堅持大力發展入境旅游、積極為國家創取外匯的宗旨下，旅游行業管理工作需要從以入境旅游供給主體的發展、引導和管理為重點，轉向把入境旅游和國民旅游供給主體通盤考慮，實施大管理，調控大市場，發展大產業。旅游住宿和旅行社兩個行業的狀況可以充分說明這一戰略性轉變的重要性和必要性。

一、社會旅館、個體旅館成為旅游住宿業的主體，實施旅游住宿業全面行業管理的時機已經成熟

我國旅游業發展是在入境旅游業務的基礎上發展起來的，適應這種需求，在相當長一段時期，旅游涉外飯店也是旅游住宿設施建設和管理的重點，合資飯店建設、國際著名飯店管理公司引入、旅游涉外定點制度、星級標準的實施，都是實現這一發展和管理目標的產物。旅游涉外飯店是我國旅游生產力中最早與國際接軌的行業之一，在北京市申奧的過程中，住宿成為評估較高的一個項目，充分證明了這一行業的實力?，F在，有過出國經歷的人都可以很自豪地說，我們國家的飯店從硬件到軟件與國外同等級飯店相比毫不遜色，而且價格更加優惠。

但是，目前，就住宿要素而言，大量的生產力尚未納入旅游行業管理的范圍，因此在規范化發展方面也就缺乏必要的保障。根據《中國旅游統計年鑒2001》，全國有星級飯店6029家，這個數量只占全國旅游住宿單位的2．3％，也就是說，星級標準的實施只涵蓋了旅游住宿經營單位2％的面，98％的經營單位未納入管理。

星級標準制定和實施的出發點是以入境旅游為目標的，而現在客源市場結構則發生了根本性的改變。一方面是國內旅游增長迅猛，旅游飯店的價格難以為大多數國內游客所承受，旅游飯店本身出租率不高；另一方面卻是國內游客在旅游旺季難以找到價格合理、衛生條件良好、服務規范的住宿場所，社會旅館、個體旅館成為游客的投訴熱點之一。從旅游行業管理部門來說，長期以來的星級管理概念已經使部分管理者習慣地將社會旅館排除在行業管理的范圍之外；而從旅游消費者的理念來說，只要是發生在旅行當中的服務質量問題，不管是什么方面的問題，都應該由旅游部門來解決，他們沒有必要了解這個行業是否屬于旅游部門管理、更不會關心旅游部門是不是已經對這個行業實施了有效管理，這正是發展現狀和管理滯后之間的矛盾。1998年國務院機構調整中，把旅游住宿設施（包括固定住宿設施和游船、汽車等流動性住宿設施）的規范管理統一劃歸旅游行政管理部門，這對旅游住宿業的全面規范管理提供了權威性的依據。尤其值得關注的是，青年旅館、家庭旅館等經濟型、文化型住宿設施不但適應了國內市場發展的需求，也為許多入境游客所熱衷。隨著政企分開政策的實施，政府、企事業單位的大量招待所性質的住宿設施也必將加入到旅游住宿設施市場體系中。適應多元化市場需求，通過立法、標準兩個渠道，對于旅游住宿設施全面管理的戰略性調整時機已經成熟了。

需要指出的是，旅游住宿設施全面規范化管理的實施并不是要削弱星級標準的實施，而恰恰是通過結構性調整，進一步突出星級概念。依靠對旅游住宿業實施全面行業管理，擴大旅游行業管理的規模；依靠星級的實施和完善，進一步提高住宿業的質量提升。全面管理是普及，星級管理是提高、是要打造精品。

二、公民旅游服務成為我國旅行社業務的主體，構筑并暢通生產者和消費者之間的橋梁，旅行社行業將在為全民旅游做好服務的戰略性調整中擺脫困境

比較旅游住宿設施，我國旅行社業在發展初期以入境旅游為導向的特征更加明顯，國、中、青三大系列的旅行社基本上也是基于入境旅游發展起來的。而對于絕大多數國內旅游消費者來說，即使是現在，對旅行社還感到比較陌生和有過多的不信任顧慮“要旅游、找旅行社”的國際通行旅游理念在我國遠沒有形成。因此，一邊是旅行社的經營困難，只聽吆喝聲，市場反映不強烈；一邊又是巨大流量的國內游客為了交通、住宿等而自行奔波，投親靠友型的旅游在我國國內旅游中還占很大比例。2000年，全國的國內旅游人數達到7．44億人次，而其中由旅行社接待的比例不及6％。構筑并暢通生產者和消費者之間的橋梁，已經成為擺在旅游部門面前的一道難題。

實際上，從我國旅行社目前的發展格局來看，基于國內、出境兩項業務的公民旅游服務已經成為旅行社業務的主體。2000年全國旅行社業務年檢結果充分反映了這一事實。2000年，全國共增加旅行社1638家，其中國內社的增長數量是1606家，占凈增旅行社總數的98％。從經營收入看，入境業務、國內業務和出境業務分別占全國旅行社旅游業務收入總數的30％、56％和14％，也就是說，我國旅行社經營收入的70％來自公民旅游業務，這與改革開放初期我國旅行社業發展的格局發生了本質性的變化。

當前，我國旅行社業發展面臨著方方面面的問題，歸結到一點，就是缺乏衡量企業信譽的市場品牌，因此也就造成整個行業的市場信譽不高。沒有市場信譽的保證，自然難以拓展發展空間。在公民旅游迅速發展的形勢下，旅行社作為一個行業，迫切需要找到一種辦法，使得企業能夠鮮明地樹立起自身的形象，旅游者很容易據此選擇信任的購買對象。

事實上，我國旅行社為了樹立起自身的市場形象，一直經歷著艱難的探索。最早的旅行社分成一類社、二類社、三類社。一類社、二類社只能為國有或集體經濟投資，入境旅游的外聯權只能為一類社所有，二類社到海外招徠客戶屬違規經營，這是由1985年的《旅行社管理暫行條例》所確定的框架，能否接待海外游客、是否具有外聯權成為衡量旅行社優劣的核心。這期間，還有9家旅行社試辦中國公民出境旅游業務，而港澳游業務則為中旅系統獨家經營，這些旅行社及其分支社依靠業務壟斷，成為當時最具有市場影響力的企業。1996年，隨著《旅行社管理條例》和保證金制度的實施，一、二、三類旅行社并軌，取消了以前"不倫不類"的二類社，國內社、國際社成為兩大系列，仍然只是業務上的劃分，整個行業的市場形象沒有得到顯著改善。1997年，隨著《中國公民自費出國旅游暫行辦法》的實施，新的一批出國旅游組團社、社產生，港澳游業務也向部分旅行社逐漸放開，劇烈地調整了原有的旅行社市場格局，不同的旅行社又在新的一輪市場重組中找到了自身的位置。但是，通過業務許可經營對旅行社進行類別劃分，解決的是"能"和"不能"的問題，而不能衡量"好"與"不好"的市場形象問題。事實證明，具有出境游組團業務授權的一些國際旅行社違章經營、服務質量差等問題時有發生；而一些規模有限的國內旅行社照樣生意興隆，具有很強的市場感召力。

與此同時，中外合資旅行社成為我國旅行社行業中新的角色。特別是隨著國家政企脫鉤工作的深入，2000年，原來屬于中央單位的80多家國際旅行社劃歸北京市實行統一的地屬管理，長期尋求政府權威取得市場信譽的"中央一類社"及其延伸的"中央部委國際旅行社"也退出了歷史舞臺。

處于扶持品牌旅行社的設想，自1993年以來，每年通過旅行社年檢排列出國際旅行社100強、國內旅行社100強（一開始是50強），但這種按旅行社經營業績絕對數量指標的排序辦法，主要反映的是旅行社的經營規模，只能稱為旅行社的規模形象，反映了"大的就是好的"這一命題，沒有為"不求最大、但求最好"的中小旅行社提供樹立市場形象的舞臺，因而不是旅行社質量形象的全面反映，尤其是忽視了實施特色化、專業化經營的中小旅行社的利益。因此，有的旅行社連續多年入選后，對于"百強"的品牌也逐漸失去興趣。

綜上我們看到，長期以來，通過一系列法規和政策的實施，逐步調整原有旅行社行業格局中的一些不合理成分，收到了一定成效。但是，由于這種調整較多的是在旅行社內部，通過政府的業務授權或叫特許經營，鼓勵部分旅行社入境業務的開拓和國有大型旅行社的發展，難以在全社會形成旅行社行業的整體市場形象。特別是旅行社根據國家法規實行前置性審批，使得旅行社經營本身就是一定的壟斷。但是，隨著我國改革開放的進一步深入，隨著我國旅游業的進一步發展，旅行社業內的市場經營體系也會逐步建立，這也是產業發展的必然趨勢。形勢確實是發展越來越快，國家正在逐步取消政府的審批項目和權限。隨著越來越多的國家（地區）成為中國公民出境旅游目的地，隨著公安部門、外匯部門在護照、換匯方面的改革以及工商行政管理部門在企業注冊方面的手續簡化，特別是旅游電子商務的合法化、規范化發展，旅行社行業的整體發展必然面臨著新的挑戰。

旅行社行業作為一種市場化程度較高的組織，要求具有一種公平競爭的環境，政府對它的監督管理也應當采取相應的市場經濟手段。已經醞釀多年的在旅行社行業實行資質等級管理制度，就是市場調控的有效手段之一，它的建立既是市場經濟的客觀要求，也是企業自身發展的需要。旅行社資質等級制度的建立，就是進一步突出旅行社質量和信用形象，淡化企業類別、打破壟斷經營的手段。其根本目的就是要利用市場性的手段，引導旅行社提高人員素質，加強經營管理，從依賴政府政策獲取壟斷利潤，轉向依靠開拓市場獲取品牌利潤，從價格競爭轉移到質量競爭上來。

實施旅行社的資質等級評定，引導企業樹立自身的市場形象和品牌，對旅游消費者來說，等級是旅行社對其服務質量和信用水平的承諾，可以依據旅行社的資質等級選擇合適的購買對象，有益于維護自身的合法權益；對海內外客戶（包括旅行社客戶和旅行社業務相關聯的其他客戶）則是選擇合作伙伴的依據；從更大范圍來說，旅行社資質等級制度的實施是中國旅游形象的一個重要標志，是擴大客源的基礎。

面對全民旅游的迅猛發展，我們自然可以聯想到其他旅游生產要素都面臨著同樣的問題，就是旅游行業管理工作如何適應全民發展的要求，盡快實施全面行業管理?！堵糜螀^（點）等級劃分與評定》已經就景點景區要素的全面行業管理做著積極的探索，而更多的生產要素，比如餐飲、娛樂、購物、交通、信息，等等，全面行業管理的空間還很大，有些還屬于空白，在這種形勢下，從全面提升中國旅游業的總體發展水平著眼，從推進建設世界旅游強國的戰略出發，以保障絕大多數人民參與旅游活動的合法權益為宗旨，通過一系列法規和標準的制定實施、逐步擴大行業管理的覆蓋面、實現旅游行業全面管理的任務越來越緊迫