漫談單位制向社區制的回歸

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中國城市社會控制方式的轉型，在20世紀上半葉主要是從傳統社區向法定社區（市政層級）演變，在20世紀下半葉則經歷了一個否定之否定的過程，先是由以法定社區為主轉向以單位體系為主，然后又開始由單位制向社區制回歸。

1949年以后城市社區與單位的關系，大體上可分為三個階段：50年代是第一階段，在這個階段中社區與單位齊頭并進，法定社區（市政層級）從區一級延伸到街道一級，控制力大大加強；單位制度從黨政軍機關擴展到所有國營和集體性質的基層企事業法人，單位社會逐步形成。六七十年代是第二階段，通過社區單位化和單位社區化的雙向發展，單位社會進入全盛時期，法定社區淪落到城市社會的邊緣地位。八九十年代是第三階段，城市中的單位社會逐漸萎縮、癱瘓乃至瀕于解體，社區組織重振旗鼓、面貌一新、日益壯大，開始向主導地位回歸。

進入80年代以后，社區的概念重新獲得確認并逐步被官方文獻所采用。90年代初，政府主管部門正式提出了社區建設的思路。臨近世紀之交的時候，隨著單位社會的迅速瓦解，各項社區發展和社區工作陸續提上議事日程并取得了初步成效，社區建設愈來愈成為城市發展的重中之重。

一、法定社區組織的鞏固和延伸

中共接管大城市后，宣布廢除保甲制度，對基于保甲編成的區級建制進行了合并改組，并重新配備了行政干部。經過幾次反復后,區的行政地位最終確定為一級政府。1949年6月17日《天津市人民政府關于變更區街組織的指示》說：根據“市級為城市工作之基本單位”與“警政合一”之原則，茲特決定“各區政府改組為區公所”。1950年8月北京市也制定了《區公所試行組織條例》。同年11月13日政務院公布的《大城市人民政府組織通則》則又將區公所改回為區政府，其第一條規定：區人民行使政權的機關為區人民代表大會（或代行其職權的區各界人民代表會議）和區人民政府。

中共對城市社會的掌控遠遠超過國民黨統治時期，除進一步加強了區級組織外，更重要的是通過種種措施，將社會控制和市政管理深入到城市社會的最基層。

1掃蕩傳統社區組織

在軍事接管完成后，中共通過“鎮反”等政治運動，對城市中所有的傳統社區組織和民間勢力進行了摧毀性的打擊。以上海市盧灣區五里橋街道為例，在全街區38000余人中，有1324人被作為反革命分子和刑事犯罪分子逮捕，占居民總數的3.2％。當事人回憶：“記得有幾次大搜捕、大掃蕩，當天逮捕的犯人臨時集中在……大廠房里，犯人坐在地上滿滿一屋子?！边@種強烈的沖擊和震撼既能讓人瞬時麻木，又具有深遠持久的威懾力。

2組建街道辦事處

中共對城市社區實施社會控制的重心是在街道。國民政府曾經試圖在街坊一級建政，由于資源、時局和理念諸方面的原因，以失敗而告終；而中共則成功地把自己在城市中的政權組織延伸至街道。盡管在最初幾年中，各城市的市政當局各行其是，沒有形成一個統一的模式。

在1954年以前，全國各城市的街道組織包括三種類型：一是設街政府，為城市基層政權，如武漢市、大連市、鄭州市、太原市、蘭州市、西寧市。二是設街公所或街道辦事處，為市或市轄區的派出機構，如上海市、天津市，以及江西、湖南、廣東、山西等省的一些城市。三是“警政合一”，在公安派出所內設行政干事或民政工作組，承擔有關工作，如北京市、重慶市、成都市。1954年12月31日，全國人大常委會通過了《城市街道辦事處組織條例》，統一規定：10萬人口以上的市轄區和不設區的市，應當設立街道辦事處；10萬人口以下5萬人口以上的市轄區和不設區的市，如果工作確實需要，也可以設立街道辦事處，作為市轄區和不設區的市的派出機關；管轄區域一般應當同公安派出所的管轄區域相同；街道辦事處共設專職干部3人至7人。

中共在50年代中期決定把基層政府建在市轄區而不是建在已有一定組織基礎的街道，主要是出于向蘇聯學習的考慮。從理論上說，蘇維埃制度是以生產單位為組織細胞而不是以基層社區為組織細胞；從實踐上看，蘇聯把基層政權設在區級，中國便照貓畫虎地也設在區級而不是街道。彭真在1953年6月8日寫給等的報告中談了主管當局在此問題上的看法：“目前各城市的街道組織很不一致。在基層政權方面，除少數城市在公安派出所內設民政干事，領導居民工作外，有的城市在區人民政府之下，成立了街人民政府，并召開過街人民代表會議；有的城市在區人民政府下設立了街公所或街道辦事處?！鞘薪值啦恍枰俳⒁患壵?。因為城市的許多工作都是需要集中統一處理的，不宜分散進行，如街設街政府，就很容易政出多門。隨著國家工業化和向社會主義的過渡，工人階級以外的街道居民將日益減少，街政權將更不需要，更不應當建立。但由于我們現在的工業還很不發達，同時還處在向社會主義過渡的新民主主義社會階段，即使在現在工業較發達的城市中，仍有很多不屬工廠、企業、學校、機關的無組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業或傳業，為了減輕現在區政府和公安派出所的負擔，在很多城市中除建立居民委員會外，還需要設立市或區人民政府的派出機關，我們的意見是設立街道辦事處?！?/p>

3改組和強化城市居民組織

1949年底至1950年初，城市中的保甲組織撤銷后，取而代之的是防護隊、防盜隊、居民組等名目不同的居民組織。1950年3月，天津市最早建立了稱為居民委員會的組織。同期，武漢市部分街道建立了居民代表委員會和居民小組。在1952年開展的“民主建政”運動中，有些城市在街政府下設閭，有些城市由公安派出所按戶籍段組織了各種不同的居民組織。有些城市成立了大型居民委員會，有些城市成立了小型居民委員會，有些城市僅有居民小組，有些城市并在居民小組之上還設有中心小組。

彭真在上面提到的報告中說，我們搜集了各城市的材料和意見加以研究后，認為街道居民委員會的組織是需要建立的。它的性質是群眾自治組織，不是政權組織。居民委員會應由居民小組選舉產生，在城市基層政權或其派出機關的統一指導下進行工作，但它在組織上并不是基層政權的“腿”，不應交付很多事情給它辦。1954年12月31日，全國人大常委會據此通過了《城市居民委員會組織條例》。到1956年，居民委員會在全國絕大多數城市普遍建立了起來。

彭真把居民委員會的性質定為“群眾自治組織”，然而，居民委員會之所以能夠比以往的閭鄰、保甲組織更有活力，在社區控制上發揮了更大的作用，恰恰在于它具有“政權組織”的性質，充當了基層政權的“腿”，辦了基層政權交付給它的很多事情，根本的原因是其經費來自國庫?！冻鞘芯用裎瘑T會組織條例》規定：“居民委員會的公雜費和居民委員會委員的生活補助費，由省、直轄市的人民委員會統一撥發，標準由內務部另行規定?！?955年12月21日，內務部和財政部聯合發文，對居民委員會委員的生活補助費做出具體規定，并進一步明確了：“居民委員會的經費，由省、自治區、直轄市人民政府統一撥發，在地方預算的行政管理費支出鄉鎮行政經費項下列支?！痹趯嶋H運作中，居民委員會的“行政管理”屬性也就很清楚了。

二、單位制對社區的蠶食

單位制度源于根據地時期形成的對“黨的革命隊伍”的特殊管理體制。所謂“革命隊伍”是以中共黨員為核心的公職人員群體，根據地黨群團體、軍隊、政府機構和公營企事業是“革命隊伍”一元化組織的不同職能部分?！案锩犖椤敝械某蓡T一律實行供給制，其范圍逐漸擴展到衣、食、住、行、學、生、老、病、死、傷殘等各方面，依照個人職務和資歷定出不同等級的供給標準。供給制使個人的私生活空間極其狹小，物質生活和精神生活都完全依賴于“公家”的分配，幾乎沒有任何選擇的余地。一個人只要參加“革命隊伍”中任何一個單位，便成了“公家人”的一分子。

中共奪取全國政權后，在革命干部中實行多年的供給制逐步改成了工資制（對此很不情愿，“”和“”時期曾兩度想要恢復供給制），但由“公家”把“公家人”“包下來”的基本原則與精神，卻通過單位制度的普及而得到進一步的發揚光大。為什么中共要把“革命隊伍”中的一種特殊管理制度在全社會推廣，路風作過以下的分析：⑴由于國家一方面盡力消滅市場關系并用行政手段控制資源的分配，另一方面又強迫企業承擔起勞動者永久性就業和福利的責任，因而造成勞動者對就業場所的全面依附，其實質是個人對國家的依附。⑵決定新中國國家組織過程的政治結構和原則使法律沒有成為國家管理社會的主要手段，因而在實現了公有制基礎上被納入行政組織結構的經濟組織成為國家對社會進行直接行政管理的組織手段。⑶由于同樣的原因，當在國家政治生活中居于絕對領導地位的黨組織延伸到一切社會基層組織之后，勞動者的就業場所同時成為他們參與政治過程的主要場所。⑷對于個人來說，就業場所的黨組織和行政當局不僅是勞動過程的管理者，而且在政治上和法律上都實際代表了黨和政府。在社會生活受到國家行政權力全面控制的條件下，離開就業場所黨政當局的認可和證明，個人的許多社會活動就無法進行（例如婚姻登記、戶口登記、工作調動等等）。當社會上的各種就業場所逐一被納入計劃經濟體系后，單位社會（亦稱總體性社會）就形成了。

在單位社會中，身份制、單位制、行政制是三個相互關聯的核心因素。單位社會中的每一個城市居民都有自己的一份檔案，檔案上都列有成分一欄，成分為干部、工人、軍人和學生的屬于單位體制內的一員，其他成分的城市居民則被打入另冊。根據彭真的觀點，街道辦事處所管轄的“工人階級以外的街道居民將日益減少”，在1953年，這種人口在有的城市中還占到60％，而在“三大改造”和“”運動之后，在單位體制以外的城市就業人口已經所剩無幾。這樣一來，城市法定社區組織的作用與單位組織體系相比，就越來越微不足道了。

三、社區單位化

50年代末至60年代初，在“”高潮中，中共曾嘗試在城市社區中也建立政社合一的組織。

1958年12月10日中共八屆六中全會通過的《關于若干問題的決議》指出：在城市中也在開始進行一些試驗。城市中的，將來也會以適合城市特點的形式，成為改造舊城市和建設社會主義新城市的工具，成為生產、交換、分配和人民生活福利的統一組織者，成為工農商學兵相結合和政社合一的社會組織。

1960年3月9日，中共中央下發《關于城市問題的批示》，批示稱：中央認為對于城市的組織試驗和推廣，應當采取積極的態度。

天津市河北區鴻順里街道率先成立了全國第一個城市。自1958年6月至1960年3月底，全國25個省、市、自治區共建立598個城市，公社人口達1800多萬，其中河南省各市的公社人口占城市總人口的90％以上，黑龍江省占98％。大多數城市建在街道一級，少數城市建在區一級。例如，天津將103個街道辦事處合并改建為52個城市。武漢市將市轄區改為城市，若干街道辦事處合并為一個分社，若干居民委員會合并為一個管理區。上述中央批示轉發的哈爾濱市香坊的情況也是建在區一級，下設管理區和居委會。公社黨委會和公社委員會是在原香坊區委和區人委的基礎上，吸收了幾個國營大廠的領導人組成的。有關該公社情況的報告起草人認為，城市的首要作用是在轄區內組織生產大協作，其次是發展社辦工業和集體生活福利事業。然而，當時的街道辦事處的行政級別只是科級，市轄區的絕大部分也不過是處級，而轄區內的國營大企業不乏廳局級單位，街道和區級領導機關根本無法對其協調，某一個“條條”上的企業領導人也無法支配和指揮另一個“條條”上的同級別企業，讓城市在轄區內“組織生產大協作”是完全不切實際的，因此很快便放棄了。

同年5月11日，中共中央批轉了《北京市委關于城市工作問題的報告》，指出：北京市委的報告對目前正在發展城市的地區有普遍指導意義。報告中提出的先組織生產，后組織生活；政社合一遲一步正式提出；暫不和大工廠、機關、學校合并組織等，都是重要的步驟和政策問題，希望各地認真研究。至此，城市的主要任務便明確為組織職工家屬和其他閑散人員參加生產和福利事業。北京市委當時提出的口號是“變消費城市為生產城市”，要求實現“人人都勞動，戶戶無閑人”。

組織城市，就是要消滅城市社區中殘存的單位體系外的一些死角，使城市社會徹底單位化。在“”高潮中，城市通過實行黨的一元化領導，大量興建社辦企事業，組織家庭婦女就業，使街道居民也躋身于單位體系之中。而且，城市與農村一樣，還是政社合一的社會組織。