深究物流規劃體制的創新

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摘要：我國歷史上出現了三次較大規模的以糧庫新建為重要內容的物流設施建設，使我國初步形成了收納庫、中轉庫、港口庫和儲備庫的網絡體系及東北、長江、西南與京津糧食走廊的雛形，充分反映出我國政府對糧食流通基礎設施建設的重視，十分有利于糧食安全能力的增強。但期間所反映出來較為嚴重的問題也不可小視，產生這種不合理情況的原因很多，但體制欠合理無疑是其中最基本的原因。從國家和省、市糧食現代物流規劃與評價的角度，對怎樣進行規劃體制創新、投資體制創新、運營管理體制創新與監管體制創新等方面進行探討。

一、物流規劃體制的創新

1.剛化由國家綜合部門編制的物流專項規劃?，F行采用的由國家發改委與糧食局一起編制國家物流專項規劃的做法比較科學，這一方面考慮到了糧食安全與物流的特殊性；另一方面充分反映了物流規劃實施的綜合協調性。也正因為如此，物流專項規劃與實施意見較好地體現了當今現代物流的成果與要求，對未來糧食流量及流向的測算、基本節鏈的布局、配套與細化等具有較強的科學性與合理性。但這些成果也可能因體制、政策影響而難以落到實處。因為，在目前行政區劃分割所形成的行政壁壘影響依舊的情況下，極可能因一些關系不好處理或主要糧食通道上的節鏈企業認識、行為不一而使統籌要求高的糧食“四散化”變得很困難。為此，必須高度維護物流規劃的嚴肅性。規劃一經確定，任何單位和個人都無權干預，更不能隨意變更。即使有重大需要變更的內容，也必須通過一種比較嚴格的法定程序。不符合物流規劃的項目不得批準立項，未編制控制性詳細規劃的地塊不得出讓、轉讓和開發建設。只有這樣，才能使已編制的規劃真正地落到實處，并激發企業與研究機構參與規劃研究、編制的積極性。

2.克服省市物流規劃編制中的“行政區經濟”現象。目前，有關省、市編制的物流專項規劃不同程度地存在著地方政府尋租化、地區物流項目趨同化、通道效應內部化等現象。地方政府尋租化是指通過一些關系或物質經濟手段攫取本不應該屬于自己的物流基礎設施項目的批準與開發；地區物流項目趨同化，是指地方政府往往忽視各地比較優勢的差異，競相開發價高利大、快速見效的物流項目，造成重復建設和地區物流項目結構趨同，造成這種情況的重要原因在于地方各項經濟指標的完成與地方官員個人的政治升遷掛鉤；通道效應內部化，是指有關政府部門有意識地限制地方財政投入到行政邊界地區的現象，這給同一通道的相鄰地區帶來了外部性，勢必因同一通道不同節鏈之間重視不等或銜接不夠而影響整個物流。由于這些問題的表現形態主要通過行政區劃表現出來，所以，傳統的解決思路就是對現在的行政區劃進行調整，或通過某些政策措施削弱行政區域特性。但筆者認為，行政區劃調整的機會成本很大。而且，即使調整了行政區劃，也會帶來新的“行政區經濟”現象，因此，關鍵是充分理解現代政府治理范式變遷以及觀念創新與體制改革的要求，并制定一些政策、措施努力促進不同行政區之間的合作與協調。為此，宜通過最低投資額與多元化股權結構的剛性確定來避免同一區域物流項目的過度競爭。在國外不乏這樣的成功案例。比如日本，東京都和崎玉縣已經在經濟上融為一體，但東京都、崎玉縣的邊界未曾有過改變；再比如美國，作為其東部重要經濟中心的紐約市的經濟邊界已延伸到了新澤西州，而要改變紐約市和新澤西州的行政邊界，在美國這一聯邦制國家幾乎是不可能的。

3.充分發揮大企業在物流專項規劃中的重要作用。推動不同行政區在建設現代物流體系過程中進行合作與協調的做法很多，也確確實實需要對有關政策、措施做出統籌考慮及調整。其中最關鍵的是要充分發揮大企業在物流專項規劃中的重要作用。其基本思路是在現有國家、省、市進行物流專項規劃編制的基礎上，以大企業為主體編制糧食等流通通道現代物流實施規劃。其基本做法是：

(1)根據現有大企業的比較優勢、業務特點與物流規劃的編制要求，對以大企業為主體編制主要糧食等流通通道現代物流實施規劃進行定向招、投標；

(2)對企業編制的主要糧食流通通道物流規劃的可行性進行公開評審與細化實施；

(3)對主要通道物流專項規劃的實施進行以“政策扶持、關系協調與監督獎懲”為重要內容的控制。

二、現代物流投資體制的創新

1.加大現行行政審批制度的改革。要按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰擔風險”的原則加快投資體制改革。國家只審批關系國家安全、涉及整體布局、影響資源環境及主要由政府直接投資的項目和限制類項目。而對于其他項目，則真正確立企業的投資主體地位。對于必須審批的項目也應當規范程序，減少環節，提高效率，加強監管。

2.轉變政府投資方式?？刹捎脭U大貼息、注入資本金、轉貸、入股等多種投資形式。積極實施物流項目投資多元化的政策。這里包括兩部分：一是新建的物流項目的投資多元化；二是對由國家投資的項目進行股權多元化改造。

3.對現有國家投資的糧食等物流設施征收一定比例的資源調劑費。這樣做有利于使用率很低、使用效果很差的物流設施進入租賃或交易市場，并緩解有關部門不講效益地向有關部門索要投資的現象。起初征收的資源調劑費可低一些，如1/10000，然后再視體制改革的要求與企業的承受力等加大征收的力度。

三、現代物流運營體制的創新

1.由直接參與項目建設管理向法規管理轉變。在傳統集權的計劃經濟體制下，中央政府的經濟計劃制定者主要是通過自上而下的傳遞指令與自下而上的報表了解有關信息，對于項目立項與監督管理所要求的大量信息來講，存在著較為嚴重的信息不對稱情況(缺乏有效的信息搜尋渠道和快捷的信息反饋裝置)。與此同時，基層企業或下級機關則因自身利益而往往存有對上級部門進行“信息保留”的動機。而信息傳遞過程中的渠道窄、環節多，以及行政管理部門同時要處理的事情多、責任追究制度執行不嚴等也使得博弈的勝方往往在下面基層。因此，在現有決策模式、手段和能力的情況下，行政主管部門有關項目方面的具體決策往往缺乏科學性，與實際要求差距甚遠。如果這種帶有較強的滯后性、偏差性、隨意性、專斷性的決策結果交付有關部門實施，則勢必導致資源配置的低效率。為此，有關行政管理部門應努力實行由直接參與項目建設管理向法規管理轉變。要盡快從觀念、方法、制度上確保項目行政審批制度的改革；努力改變多年來難以適應實際情況需要的建、管分離的做法；要最大限度地避免政府全額投資并直接負責物流項目建設的行為，對于那些必須由政府或已由政府全額投資的工程項目，宜建立專門的責任主體組織實施，實行政府工程項目投資與籌建分離、籌建與監督分離等。

2.解決現代物流設施籌建與使用中的“大而全、小而全”問題?，F代物流的發展要求與基本趨勢是企業規?；c主體社會化。其中，主體社會化，是指從原由供應商或銷售商自己承擔物流功能改由第三方物流商統籌考慮產品的裝、卸、運、存等活動。但目前各地競相考慮并致力于實施的現代物流規劃很難與此相吻合。主要表現在各省上都在考慮大而全的現代物流規劃，即使大不起來也要盡可能全或由自己掌控；都致力于輻射周邊，而不被周邊輻射。其結果勢必形成大而全、小而全的物流規劃方案。為此，應通過股權多元化，促進由原供應商、銷售商甚至是有關政府自建物流設施向由獨立的多元投資者建立現代糧食(綜合)物流中心的方向轉變，以強化物流與非物流的交融，以及區際物流、第三方物流的穩步發展。

四、現代物流監管體制的創新

1.強化對權力的監督。要從決策、執行等環節強化對權力的監督，真正做到權力運行到哪里，監督就延伸到哪里。我們在以往的監管中存在一些漏洞，比如說，缺乏對行政權力有效的制約和約束。為了保證正確行使權力，防止濫用權力，必須建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。要建立、健全政務公開制度，改進監督方式，創新監督手段，提高政府工作的透明度。

2.積極運用現代監督方式。隨著信息化在全球迅猛發展，電子政務正在世界各國蓬勃興起。利用信息技術重塑政府的組織與管理，提高政府的信息化管理水平，有利于提高政府管理的效率和透明度，也有利于提高政府公共服務的質量和水平，是帶動國民經濟發展和社會信息化的一項重要戰略措施，必須當作一件大事來抓。

3.嚴格實行執法錯案行政責任追究制度。正確處理權力與責任的關系，完善對行政權力的制約監督機制，切實改變“重人治、輕法治，重權力、輕責任，重管理、輕服務”的傾向，嚴格實行執法責任制和執法過錯追究制。做到有權必有責、用權受監督、侵權要賠償。

4.建立渠道暢通的群眾參與和社會監督機制。充分發揮黨內監督、政府系統內部層級監督、法律監督、群眾監督以及輿論監督的作用，提高行政執法的公開性和透明度，強化物流規劃與建設過程中的社會公示、政務公開和公眾聽證等制度，力求做到公開政策法規、公開管理權限、公開辦事時限，防止“暗箱操作”。

參考文獻：

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