節能降耗的瓶頸及破解之策

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一、引言

黨的十八大以來，國家將生態文明建設納入到“五位一體”的發展戰略之中，深化改革，促進經濟與自然環境的和諧發展。為了優化產業結構、淘汰落后產能，河南省制訂了推進節能降耗的具體政策和相關條例。中央政府和河南省政府的政策調整都進一步說明推進節能降耗、優化產業結構勢在必行。近幾年來，河南省政府加強戰略引導，調整產業結構和優化資源配置，提高準入門檻，限制高耗能企業的發展，河南省的工業化進程不斷加快。然而，經濟高速發展的背后是資源環境與經濟增長之間越來越突出的矛盾：在產業結構無法及時調整的情況下落實節能降耗政策目標在一定程度上影響了社會經濟健康發展；政府管理體制機制的障礙和企業節能降耗管理水平的薄弱使節能降耗在管理階段出現問題；管理者、生產者和消費者的節能降耗意識淡薄是節能降耗的基礎性問題。文章通過對河南省節能降耗的瓶頸及破解之策的分析，指出影響節能降耗工作的關鍵問題，旨在促進河南省節能降耗政策的有效實施和相關工作的完善。

二、河南省節能降耗的瓶頸

1.經濟發展能源依存度高，“高耗低產”問題突出。近年來，河南省鋼鐵、建材、化工等高耗能行業的迅猛發展大大增加了節能降耗的難度，雖然能源利用效率有所提高，但與全國平均水平相比明顯偏低。2013年，全省單位GDP能耗0.77噸標準煤/萬元，比全國平均水平高出17%。從工業行業內部看，2013年，河南省規模以上工業增加值能耗1.112噸標準煤/萬元，六大高耗能行業增加值能耗0.625噸標準煤/萬元，占規模以上工業增加值能耗的56%。經濟增長對能源資源高度依賴，導致能源約束不斷加大，不利于全省經濟的健康可持續發展。河南省六大高耗能行業的增加值占規模以上工業增加值的37.39%，而能耗占到76.06%，能耗比重高出增加值比重將近40個百分點，這意味著高耗能行業對經濟增長的貢獻是以超過兩倍的能源消耗為代價的。從增速的對比來看，2013年，河南省高耗能行業工業增加值增長了9.7%，與規模以上工業增加值增長11.8%的比例相比，低了2.1個百分點，高耗能行業的能耗同比增長了7.77%，高于規模以上工業能耗3.55個百分點，這說明六大高耗能行業以相對較高的能源消耗增長率創造了相對較低的經濟增長水平。

2.煤炭消耗比例過大，清潔能源消費比例較低。河南省能源消費結構中煤炭占據著絕對優勢的地位。雖然河南省的煤炭消費比例已經從1978年的92.3%下降到2013年的80.8%，但是依然高于同期全國平均水平。2013年，全國能源消費結構中煤炭消費比例為66%。雖然近年來河南省煤炭消費占比出現下滑的趨勢，但消費絕對量卻是持續上升。2013年，全省煤炭消費量較上年凈增加3176.28萬噸，河南省調整能源消費結構的壓力依然很大。近年來，河南省清潔能源消費比重逐漸上升，但仍低于全國平均水平。2013年，全國能源消費結構中，煤炭、石油、天然氣以及水電、核電、風電的比重分別為66%、18.4%、5.8%和9.8%，河南省天然氣和水電的消費比重比全國低1.5和6.2個百分點。截止到2013年，河南省天然氣和水電的消費量仍然不足能源消費總量的十分之一。

3.產業結構亟待調整，能源利用效率有待提高。河南省的產業結構模式是“二、三、一”結構。2003年~2011年，河南省三次產業發展迅速，產值迅速增加，其中第二產業產值急速增加，第一產業產值增加較慢。受第二產業快速增加的影響，2003年以后，河南省第三產業的比重變動不大。河南省是重工業和高耗能產業較為集中的區域，高耗能、高污染的經濟增長方式嚴重影響了能源利用效率的提高和經濟的長遠可持續發展。截止到2013年，河南省工業綜合能耗占全社會總能耗的比例依然維持在73%以上，大部分工業產品的單位產品能耗呈下降趨勢，但下降速度較慢。在能源消費結構中，煤炭的消費比例在80%以上，天然氣的消費比例不足5%，河南省還沒有從“煤炭時代”走進“油氣時代”，能源利用效率的提高空間還很大。

4.工業行業發展不平衡，第三產業發展水平較低。高耗能行業增加值比重較大。2013年，河南省六大高耗能產業的工業增加值為5229.41億元，占規模以上工業增加值的37.4%，較去年同期增長9.7%。2013年，傳統支柱產業工業增加值較去年增長了9.6%，其中，冶金工業、建材工業和化學工業的工業增加值較去年增幅都在10%以上，輕紡工業和能源工業的增幅分別為9.6%和4.8%。在能源日趨緊張的情況下，高耗能行業能耗高、占比大必然會制約工業經濟健康發展。河南省第三產業發展速度較慢。1990年以來，河南省第三產業生產值占省內生產總值的比例基本穩定在30%左右，低于第二產業所占比例。在產業貢獻率上，河南省第三產業的產業貢獻率總體呈下降趨勢，明顯低于全國平均水平。以2011年~2013年為例，河南省第三產業的產業貢獻率不斷下降，跌至28.5%，而全國平均水平卻實現了“三連增”，分別達到了43.8%、45.6%和46.8%。受到產業貢獻率的影響，河南省第三產業對生產總值增長的拉動作用明顯弱化，1988年以后的近25年間，第三產業對生產總值的產業拉動幾乎都保持在4個百分點以下，最低甚至低至1.9個百分點。

5.政府宏觀調控手段有待改進。現階段，河南省的節能降耗工作主要依賴行政手段推行。一方面，針對高耗能、高污染企業快速增長而實施的行政手段，由于實施的法律法規依據不充分，經濟和社會成本較高，產生了有許多負面影響；另一方面，直接分解節能降耗任務的工作方式忽略了對無指標任務企業的監管，考核體系的不健全及監管疏忽也在一定程度上造成了有指標任務企業“偷工減料”行為的存在。

6.環保部門履職能力亟需加強。環保部門履職能力問題主要體現在幾個方面：第一，以罰代管現象普遍。由于受到法律法規的限制和自身因素的影響，地方環保部門對違法排污企業的處理手段往往只是警告和罰款，缺乏合理的長效管控機制。第二，“無法可依”現象嚴重。這里的“無法可依”一方面指我國的環保法律體系尚未健全，缺少統一的環保程序法，另一方面現有環保法律的規定過于抽象。第三，多頭管理問題嚴重。河南省基層環保部門的人事權和財政權由地方政府控制，而上級環保部門對下級環保部門只有業務指導關系，這樣的管理體制限制了地方環保部門執法技術手段的完善和隊伍水平的提升。

三、破解河南省節能降耗瓶頸的建議

1.從政府角度談建議。（1）強化政府在節能降耗中的主導作用。宏觀調控是我國政府管理社會主義市場經濟的重要手段，是協調社會再生產健康發展的必要條件。政府要確立調控目標，完善調控手段，從限制、服務和鼓勵三個方面做好政策引導工作：第一，制定有關節能降耗的行政法規，牽頭制定以節能降耗為原則的行業規范，使節能降耗的理念在法律上有保障、在產品從生產到消費的每個階段上有章可循；第二，定期在企業開展節能降耗宣傳活動，免費為企業提供節能降耗的技術指導。在公共場所定期開展“節能降耗服務月”活動，提供最新節能動態，創造良好的節能降耗社會輿論環境；第三，政府要制定優惠的財政政策，采取低息貸款、財政補貼、設立鼓勵基金等方式，鼓勵企業開展節能生產和節能技術改造。（2）運用市場機制，完善激勵政策。發揮市場機制的靈活性和激勵政策的多樣性，政府可以從以下四個方面做起：第一，發揮價格機制的調節作用。政府要建立正確的資源能源價格形成機制，將資源的固有價值、稀缺程度和對環境污染承擔的成本核算到資源能源價格中。第二，完善稅收政策，理順資源稅費機制。政府既要對符合條件的企業實施稅收減免政策，也要考慮適時開征資源環境稅等懲罰性稅種，讓浪費能源和污染環境的企業承擔相應的經濟責任。第三，建立健全投融資機制。政府要完善多方資金融合機制，以節能降耗信息管理平臺為依托，將企業的能源使用效率和污染物排放情況作為資金分配的依據，為企業節能技術創新提供資金支持。第四，搭建排污權交易平臺，建立和完善排污權有償使用和交易機制，探索建立碳排放權交易機制，研究碳排放交易配額管理和交易運作模式。（3）加大資金投入力度，扶持環保產業發展。促進節能環保產業的發展，可以從以下三個方面做起：一是突出重點領域，提升產業發展優勢。豐富重要領域和行業的節能環保產品類型，大力發展節能環保技術裝備制造業和節能環保服務業，建立健全節能環保服務體系。二是建設產業聚集區，促進節能環保產業集約化發展。鼓勵中小型節能環保企業提高專業化水平，引導有實力、專業性強、產業鏈較長的節能環保企業形成戰略聯盟，促進節能環保產業集群發展。三是加快先進節能環保技術裝備研發，提高節能環保產業核心競爭力。加大資金投入力度，支持企業培育創新型人才隊伍，促進節能環保關鍵技術的研發攻關，推動科技成果產業化轉換，提升企業技術創新水平。（4）普及節能降耗知識，建立節能長效機制。面對全社會節能降耗意識淡薄的現狀，政府要以開展節能降耗宣傳活動為契機，加強宣傳教育，提高全體公民的節能意識。長效管控機制是制度層面解決節能降耗問題的有效手段。首先，強化主體監管責任。發揮政府主導作用，落實企業主體責任，提高群眾參與意識，綜合運用各種手段，協調推進主體責任落實。其次，健全法規制度。修訂完善有關節能降耗和污染物減排的法律法規，完善節能監察辦法，健全節能降耗的法規體系。最后，做好公共領域的節能工作。政府要發揮示范帶頭作用，構建高效節能的服務網絡，大力推進公共交通領域和建筑領域的節能。

2.從行業發展角度談建議。（1）優化能源消費結構，改善環境污染現狀。河南省的能源消費結構中煤炭仍占到八層以上，面對嚴峻的環境污染問題，優化能源消費結構勢在必行：一是深入推進管理體制改革，制定科學的能源管理戰略，建立健全行業內部能源消耗監管制度，提高能源利用效率；二是拓展能源消費市場，提升可替代清潔能源的市場認可度，提高清潔能源的可用性和經濟性；三是加強國際合作，引進先進的能源開采技術，提高能源資源的利用效率。（2）優化內部工業結構，推動產業結構升級。推動產業結構優化升級是促進節能降耗的關鍵步驟。在優化內部工業結構上，必須從以下兩點做起：第一，調整現有工業結構。河南省鋼鐵行業要推動企業整合和落后產能淘汰，提高產品附加值。電力行業要提升發電用能的效率和質量，降低火電比重，提高新能源及可再生能源發電比例。對于能耗較高的六大高耗能行業，要以技術創新為發力點，降低單位產品能耗。第二，培育戰略性新興產業。行業內部要加大對耗能少、污染小、產值高、效益好的戰略性新興產業的投資力度，加快推進非高耗能行業的發展，培育新的增長點，以產業結構的調整促進結構節能。（3）調整產業發展格局，積極發展新能源產業。行業內部對產業發展格局的調整更加注重細節和可操作行，對于整個產業來說，發展新能源產業要注重調整好兩個關系：一個是新能源產業與高耗能產業之間的關系。做好新能源產業與現有能源使用量較大企業之間的承接，幫助高耗能企業進行節能技術改造，為新能源迅速被市場接受創造有利條件；另一個是新能源產業與現有能源產業之間的關系。新能源產業的興起必然會壓縮現有能源產業的市場份額，影響現有能源產業所帶動的就業率和經濟貢獻率，對經濟發展產生負面影響。

3.從企業角度談建議。（1）拓寬融資渠道，創新節能降耗技術。企業推動節能降耗技術創新的阻力往往來自于資金短缺。對于高耗能企業來說，拓寬融資渠道主要有以下兩個途徑：一是拓寬直接和間接融資渠道，完善信用擔保機制。企業要做好財務評價和盈虧預測，提高公司管理水平，重點推進關鍵領域技術創新，爭取吸引風險投資資金投入和信貸資金。二是加強信用管理，采用融資租賃方式增加企業融資。融資租賃優于銀行貸款，可以為企業推動節能降耗技術創新提供資金支持。（2）構建節能管理體系，建立低碳發展模式。企業要逐步建立節能管理體系，并將其納入到企業日常管理規范中。首先，加強合作。企業要強化與科研機構或專業能源管理公司的合作，注重與本地其他中小企業的經驗交流，發揮互補優勢，初步形成基本的節能管理體系。其次，強化內部培訓。節能管理體系對不同崗位人員有不同要求，開展內部培訓就是消除員工對節能工作的認知差異，明確其職責范疇。最后，編制節能管理細則。節能細則的編訂要具有全面性和科學性，堅持平等對待、有所區分的原則，既要注重管理體制的改革，也要做好管理質量的提升。（3）改善基礎管理工作，完善評價和檢測體系。一方面，企業要加強能源購銷、能源計量、能源統計等方面的工作管理，健全企業節能降耗管理機制，改變只注重能源購銷管理的觀念，提高能源數據收集的準確性和全面性。另一方面，企業內部節能監察部門要加強節能降耗監察隊伍建設，建立健全統一的節能統計指標體系、檢測體系和考核體系，強化與政府監察部門的執法配合，加強針對企業高耗能領域的工作監察力度，提高統計數據的真實性，建立統一的、規范的、數字化的檢測方法和體系，為企業節能降耗提供數據支持。

4.從公眾角度談建議。雖然現階段居民生活能源不是河南省能源消費的主體，生活用能占全部能源消費比例不足10%，但伴隨著城鎮化的進一步推進，生活用能的增長潛力很大。作為普通公民，我們不能忽視自身力量在節能降耗工作中所做的貢獻，首先，我們要增強自身節能意識，真正讓節能降耗內化為個人行為習慣。其次，在日常生活中做到知行合一。比如，節約用水，循環利用；節約用電，避免浪費；選購健康綠色產品；選擇步行或乘坐公共交通工具出行等。最后，努力成為節能降耗的宣傳員，向他人傳播節能降耗的理念。

四、結論

節能降耗是一個復雜的長期的系統的工程，需要社會各方力量的共同努力，是不可能一蹴而就的。目前，河南省節能降耗仍存在著產業結構亟待升級、體制障礙難以破除、企業創新力不足、基礎管理工作薄弱等問題，仍需具有宏觀性和長遠性的眼光，結合省內政策和地方實際，從政府、行業、企業和個人四個層次，針對節能降耗過程中出現的問題，采用合適的手段進行改進或解決。

作者:徐君 任騰飛 單位:河南理工大學經濟管理學院