國有企業技術創新體系建設

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摘要:建立有效的內部創新體系是國有企業提升技術創新能力和創新效率的重要途徑。從國有企業技術創新體系及其政策特點出發，在調研的基礎上分析了政策存在的問題，并提出相應的政策建議。

關鍵詞:國有企業;企業技術創新體系;需求型政策

國有企業是國民經濟發展的中堅力量［1］，是實現創新驅動發展戰略的生力軍［2］。2014年我國經濟進入“新常態”發展時期，國有及國有控股企業總收入和利潤總額增幅均有所放緩［3］。過去以“要素驅動”和“投資驅動”為核心的規模擴張的發展模式難以為繼，通過以技術創新為核心的“創新驅動”實現轉型升級和提質增效是國有企業做大做強的必然選擇。有效的內部創新體系是國有企業提升技術創新能力和創新效率的保證。當前，在深化國有企業改革的同時，不應忽視國有企業自身內部創新體系的建設與升級。已有關于國有企業技術創新體系的研究［4-9］，更多關注創新體系的構成、組織和機制等內容，而專門針對政策的探討較少。本文將聚焦國有企業技術創新體系建設的相關政策，并針對存在問題提出建議，為創新驅動發展戰略實施和國有企業改革發展提供支撐。

1國有企業技術創新體系及其政策特點

根據研究側重點不同，對企業技術創新體系的認識主要有三種代表性觀點。第一，要素觀，將企業技術創新體系作為各類創新資源和要素的集合，同時強調制度和機制在集聚創新要素方面的作用。第二，主體觀，將企業技術創新體系視作由參與技術創新活動各主體構成，并相互作用的有機整體。創新主體可包括橫向的研發、生產和營銷等部門，或縱向的個人、部門和公司等不同層級單元，同時還需要企業內部主體與外部主體的協同。第三，過程觀，強調企業創新活動是技術產生、應用、轉移和產品市場實現等創新環節的銜接，需要將創新全過程納入企業技術創新體系進行統籌安排。我們認為，企業技術創新體系是創新資源、創新主體、運行機制、外部協同與環境等因素相互聯系、相互作用的有機整體。企業技術創新體系具有系統性、目的性、網絡性與協調性、動態性與開放性等特點［9］。國有企業是按照所有制屬性分類的一種企業類型，其技術創新體系的構成與特點除具備上述共性特征外，還具有特殊性，主要包括以下兩點。其一，與一般企業以利潤最大化為唯一目標不同，國有企業的目標存在多樣性，尤其在關系國計民生的領域，可能更關注社會效益或整個產業發展，因此國有企業在技術創新戰略選擇和創新體系設計導向上具有更高的社會外溢性和帶動性。其二，較市場經濟下一般企業而言，國有企業委托關系存在鏈條更長、人責權利不對等的問題，考核與激勵機制的設計成為技術創新體系制度建設方面的特殊難題。結合國有企業技術創新體系的特性，筆者認為相關政策應具有如下特點:既要從點上支持創新體系中要素的供給，如企業研發平臺建設，又要從系統層面考慮創新體系機制的設計，如國有企業評價與激勵機制;既要考慮單個政策的制定與落實問題，如研發費用稅前加計扣除實施操作細則，又要考慮政策之間的銜接問題，如不同部門政策之間的協同;既要有針對重點的選拔性扶持政策，如創新型企業相關政策，又要有面向所有企業的公共服務政策，如建設國有企業技術信息服務平臺。

2國有企業技術創新體系建設政策存在的問題

2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》頒布實施以來，特別是2012年全國科技創新大會召開之后，各部門圍繞強化企業技術創新主體地位，出臺了一系列鼓勵企業技術創新的政策措施［10］，其中既有針對企業創新的普惠性政策，如企業研發費用稅前加計扣除政策，也有針對國有企業的專門政策，如中央國有資本經營預算重點產業轉型升級與發展資金項目，這些政策對建設和完善國有企業技術創新體系起到重要作用。同時，相關政策也存在一定的問題，筆者在對13家國有企業技術創新體系建設情況進行調研的基礎上，專門對企業所提出的政策需求進行了梳理，其背后反映的主要問題如下。

2．1善于運用要素支持政策，缺少完善創新機制的政策

企業技術創新體系是一個復雜系統，概括而言包括創新要素及連接要素的機制。目前對企業技術創新體系建設的支持以要素供給為主，例如各類科技計劃給予企業技術創新資金支持，并有部分科技計劃優先支持企業項目;對企業建立實驗室、工程(技術研究)中心等研發平臺給予資金支持和項目優先支持;各類人才計劃支持企業引進高端人才等。相比較而言，針對整合國有企業內部創新要素的相關機制的政策關注較少，調研中企業主要反映了兩個方面的問題。第一，在內部機制方面，強化內部投入機制、內部協作機制、激勵機制等政策力度不夠。例如，政策方面沒有鼓勵企業建立長期穩定的創新投入機制，可以探討每年在國資收益中安排固定比例用于國有企業技術創新體系建設，以資本性支出為主，重點支持圍繞國家發展戰略和國民經濟發展的重大科技創新活動;國有企業集團總部為所屬研究院或子公司劃撥的研發經費存在營業稅和所得稅重復征收問題，加大了企業內部協作創新的成本;科技成果以股權、期權、項目收益提成等方式參與分配政策的可操作性較弱，國有企業創新人才難以得到充分激勵。第二，在外部機制方面，產學研合作和研發國際化等方面政策支持不夠。例如，對產業技術創新聯盟的穩定支持不夠;國有企業海外技術投資審批周期長;對參與國際標準制定在信息和資金方面支持少等。

2．2重視前端政策制定，后端政策執行有待提高

政府運用財政、稅收和金融等多元化政策工具支持國有企業技術創新，在提高國有企業創新動力和降低創新障礙方面取得了一定的成效，但是執行環節存在的一些問題使政策效果大打折扣。主要包括如下3個方面的問題。第一，政策細化程度需要提高。例如，企業研究開發費用稅前加計扣除政策在執行過程中存在研發活動難以認定、研發費用難以準確歸集、政策對會計核算要求高等問題，加大了政策執行難度，企業難以充分享受稅收優惠政策，對提高企業研發投入積極性的作用效果并未充分發揮。第二，缺乏配套政策。例如，2013年國務院辦公廳出臺了《關于強化企業技術創新主體地位全面提升企業創新能力的意見》，指出要建立健全國有企業技術創新的經營業績考核制度，將國有企業研發投入視同利潤，并納入考核，但是政策出臺后，并沒有制定相應的配套實施細則，以強化技術創新為導向的考核評價制度尚未建立，影響了國有企業負責人在創新資源投入決策方面的動力。第三，政策執行中利益難以平衡。2010年國資委出臺了《關于在部分中央企業開展分紅權激勵試點工作的通知》，通過給予科技和管理骨干崗位分紅或項目收益分紅，將激勵力度與業績持續增長掛鉤，以調動相關人員參與創新活動的積極性，但是文件同時也規定，試點企業實施分紅權激勵所需支出計入工資總額。此政策對企業整體而言實施分紅權激勵并不是增量的概念，一方面打消了企業利用該政策的積極性，另一方面工資總額需要在不同部門和人員進行分配，平衡中可能會降低技術創新分紅獎勵的力度，降低激勵效果。2015年10月1日起實施的新修訂的《促進科技成果轉化法》在此方面做出新規定，明確國有企業給予科技人員獎勵和報酬的支出計入當年本單位工資總額，但不受當年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數。目前，新法實施尚需具有可操作性的相關配套實施細則的出臺。

2．3多角度關注單項政策，政策之間的協調性需增強

為促進國有企業進一步發揮技術創新主體作用，不同主管部門從項目、人才、基地和產業等不同角度切入制定相關扶持政策，但政策之間的銜接性和協調性需要進一步增強。第一，創新政策之間的協同。企業創新體系建設需要內部項目、平臺和人才之間的匹配，現有政策更多以項目形式支持企業，缺乏對項目、平臺和人才等創新資源的統籌布局與整體設計，難以充分發揮項目在創新體系建設中的帶動作用。第二，科技政策與產業政策之間的協同。例如，政府對重大科技示范項目的研發環節給予資金支持，但在有更大資金需求的產業化環節缺少配套資金，部分項目在投運初期尚未取得經濟收益階段，給企業帶來巨大財務負擔，影響了創新積極性。第三，創新政策與非創新政策之間的銜接。一些非創新政策制定的初衷和關注點并不在于技術創新，因此在政策設計時忽視了政策可能對技術創新帶來的負面影響。例如，國有企業業績考核制度是國有資產管理部門為履行出資人職責，實現國有資產保值增值，針對國有企業負責人設計的考核管理辦法，突出了對效益指標的考核，成為影響負責人決策的重要指揮棒。盡管從長期看，進行技術創新體系建設有利于經營業績的提升，但是在指標體系構建上未將技術創新投入和產出方面的直接考核納入其中，忽視了技術創新對企業增強可持續發展能力的推動作用，降低了國有企業負責人對技術創新的重視程度。第四，部門之間的協同。國有企業技術創新體系建設的相關政策制定涉及國有資產管理、發改、財政、科技、工信和稅務等政府部門，各部門在制定政策時均從自身職責和管理范圍出發，一方面，導致現有政策之間可能存在分散、重疊，甚至沖突等情況，降低了政策整體效果;另一方面在科技資源配置上一定程度存在資金投入分散、資源缺乏共享、平臺重復建設、項目多頭申報等問題，降低了公共科技資源的利用效率。

2．4供給型政策強，需求型政策較弱

與科技創新政策相同，企業技術創新體系建設相關政策也存在供給型政策多，需求型政策少的問題［11］。第一，首臺(套)政策。國有企業是能源、交通、高檔數控機床等關系國計民生的重大技術裝備產業自主創新的核心力量，創新產品首臺(套)進入市場的政策難以真正執行，相關問題一直未得到根本解決，新產品推廣和市場培育存在困難。第二，為企業創新需求提供公共服務的支持政策少。調研企業普遍反映在技術創新體系建設中，存在經驗交流和學習的需要難以得到滿足，支撐創新決策的技術預測服務供給不足導致技術創新方向難以判斷，研發所需的平臺資源不夠開放等問題。

3完善國有企業技術創新體系建設相關政策的建議

3．1加強宏觀協調與指導

政府部門和政策之間缺乏協調使國有企業技術創新體系建設并未從宏觀層面形成統一長效的體制和機制，技術創新體系建設尚未成為政府部門和國有企業長期持續性工作。建議強化各級國有企業管理部門開展科技管理的職能，對國有企業技術創新體系創建及過程管理進行統籌規劃、宏觀指導和全局性設計，同時完善國有企業技術創新體系建設相關管理制度，引導其建設向制度化、規范化方向發展。

3．2加強企業技術創新體系機制建設相關政策的研究和制定

在內部協同機制建設方面，建議完善國有企業建立多渠道的科技投入機制的相關政策，建立國有資本經營預算支出中的科技創新支出穩定增長的機制，同時鼓勵國有企業利用信貸政策和多層次資本市場體系，積極引入民間資本參與技術創新項目，通過多種資金來源保障國有企業創新投入;完善有利于創新的經營業績考核制度，研究和設計不同行業企業的分類考核評價體系，逐步提高反映技術創新體系建設推進情況的相關指標在考核中的權重，對考核期內獲得重大科技成果的企業予以年度加分獎勵;探索長效激勵機制，總結中央企業分紅權激勵試點經驗，擴大試點領域和范圍，適時將分紅權激勵面向國有企業進行全面推廣。在外部協作機制建設方面，建議放松國有資產管理對海外技術資產收購方面的約束，優化海外技術投資審批流程，縮短審批周期，支持國有企業在全球范圍內獲取創新資源;研究制定國有企業并購海外研發中心或研究機構所發生的費用視作利潤的政策，提高國有企業海外技術投資的積極性;統籌協調相關政府部門和行業協會，支持國有企業參與國際標準制定工作、承擔國際標準化組織領導職務和技術委員會或分委員會秘書處工作，并在信息和資金方面給予支持。

3．3強化政策的執行和落實

完善研發費用稅前加計扣除政策配套細則，改進企業研發費用計核方法，合理擴大研發費用加計扣除范圍，激勵企業加大研發投入力度;同時，簡化研發費用認定和審批程序，提高政策的可操作性。制定國有企業研發投入視作利潤的考核措施的配套實施細則，切實推動該項政策的落實。加快落實新修訂的《促進科技成果轉化法》中關于國有企業對科技人員獎勵的支出不受工資總額限制的規定，研究制定實施細則，實現科研人員報酬與創新績效掛鉤;或在現行工資總額之外，設立一定規模的創新獎勵基金，專門用于對企業技術創新活動有突出貢獻的人才和團隊進行獎勵，分配方案須向上級主管部門備案。

3．4重視需求型創新政策和創新服務類政策

重視需求型政策的作用，完善國產重大技術裝備首臺(套)采購政策和保險政策，提高政策可操作性，降低創新產品市場進入的門檻，同時可以探索設立國有企業自主創新產品采購基金，制定重大自主創新產品目錄，對采購列入目錄產品的用戶給予補貼。結合政府職能轉變，改變過去政府主導的選拔式的支持模式，轉向普惠性的公共產品支持模式，更加注重為企業技術創新提供公共服務，包括搭建公共創新服務平臺、國有企業協同創新平臺、組織技術標準制定和提供公共技術咨詢(如開展技術預測、編制產業技術路線圖、繪制產業創新地圖等)等。

作者:蘇楠 李哲 單位:中國科學技術發展戰略研究院

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