航空旅客黑名單制度完善

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[摘要]文章通過探析我國航空黑名單制度的起由及現狀，并指出存在的問題和困境，對比國外航空旅客黑名單制度，借鑒其優點，在現有的法律基礎上，提出完善我國航空旅客黑名單制度的建議，即明確黑名單制定主體、明確黑名單判斷標準，設置合理的黑名單進退程序，完善旅客的救濟途徑及監督機制，以期有效發揮該制度的作用。

[關鍵詞]旅客黑名單；航空運輸；旅客權益

航空旅客黑名單制度是指由航空運輸者或國家航空管理機構對曾經有過危害民航安全行為且此種行為仍有可能再次發生的旅客，制定拒絕對該旅客進行運輸的制度。①黑名單對航空旅客而言是一種權利限制，引發了旅客的強烈不滿，其實施中也存在一些問題。本文將追溯我國航空黑名單制度的起源，分析其現狀，并提出完善意見。

一、我國航空黑名單制度的設立背景

（一）我國航空旅客黑名單制度的起由。2007年7月19日，春秋航空公司上海至大連的航班因天氣原因而延誤，部分旅客提出賠償要求，在航空公司拒絕后旅客開始持續霸機。之后春秋航空公司將數十名乘客列入“暫無能力提供服務”名單。該名單被外界稱為“黑名單”，這是我國首次出現航空運輸黑名單。2008年8月，原廈門航空公司職員范某軍持飛機票登機被廈門航空公司拒絕，亦是一起典型的航空公司黑名單事件，雖然范某軍以侵犯人格權訴至法院，但最終敗訴。此后，多家航空公司針對不文明行為的航空旅客或者特定的旅客實施了“黑名單”限制。由中國航空運輸協會制定的《民航旅客不文明行為記錄管理辦法》，自2016年2月1日起開始實施，其中明確規定了10類不文明行為，應被列入民航旅客不文明行為記錄。另外，中國國航、東方航空、南方航空、海航集團和春秋航空五大國內航空公司也聯合了《關于共同營造文明乘機大環境的聯合聲明》,明確表示將建立信息共享機制，對實施不文明行為的旅客采取禁運措施。各航空公司依據航空協會公布的不文明行為名單，自行設立航空旅客黑名單制度，采取不予締結運輸合同，拒絕提供服務的措施。（二）我國航空安全的保障現狀。航空公司設立黑名單的主要目的是保證航空秩序及航空安全：第一，航空乘客威脅航空安全的違法行為日益增多。隨著經濟的發展，航空運輸因高速、快捷，成為普通民眾較多選擇的交通方式。但航空運輸也因高空、高速的原因，對運輸秩序和安全的要求同其他交通工具相比更為嚴格，任何不良行為，都可能因沒有得到及時有效的處理，而造成嚴重的損害后果。乘客日漸增多，隨之不文明行為也越來越多，如吵鬧機艙、擅自開機門、尋釁滋事、擅闖停機坪等，還存在盜竊、打架斗毆等犯罪行為，甚至有空中劫機等恐怖活動。航空公司面對的安全問題日益嚴重；第二，現有法律的滯后與不足。對航空安全方面的法律來說，目前比較注重事中和事后的規制，而在事前預防的規則設計方面比較欠缺。對于旅客的事前防范，只以安檢作為手段，但很多違法行為無法通過安檢來解決。事前預防具有更好的社會預防效益，優于事后保障，更能從源頭上保障安全。法律中的事前規制僅規定于《合同法》第289條：“從事公共運輸的承運人不得拒絕旅客、托運人通常、合理的運輸要求。該條內容為強制締約及關于強制締約例外的規定?！焙娇展静坏镁芙^旅客，但如果旅客存在不尋常、不合理的要求時，航空公司可以拒絕運輸。但該規定對潛在的危及航空安全旅客（如有擾亂航空秩序前科的，有恐怖言論的，強烈分離主義的，嚴重精神疾病的），則無法約束。航空公司無法在締約階段判斷及證明該旅客的安全威脅時，只能強制締約。在此種情形下，我國目前的法律還是不能預防有危害航空安全前科的旅客再次實施此類行為。故在實踐中，航空公司采用了提前設立旅客黑名單措施來解決這一問題。如果航空運輸者或者航空管理者有理由相信旅客可能再次做出危害航空安全的行為，將其列入禁止提供運輸服務的名單中，避免其再次作出類似行為而危害公共安全。②航空黑名單制度屬于國際慣例，已為很多國家適用?？梢钥闯觯牒娇章每秃诿麊沃贫染哂蟹e極性，提前預防，能充分保障航空安全與秩序；警示其他旅客和懲戒有違法前科的旅客。

二、我國航空黑名單制度存在的問題

我國航空黑名單制度自實施開始，就受到多方面的質疑，歸納起來主要體現在以下幾點：（一）黑名單的認定程序及認定標準缺乏公正性。目前我國航空黑名單是由各個航空公司自行認定，缺乏獨立的第三方監督，隨意性很強。我國航空不文明行為認定標準由中國航空運輸協會制定，該規定為列舉式，具體的認定和解釋由各航空公司掌握，誤加的出錯概率大。將個人列入黑名單應當遵守必要合理的程序。但目前現狀是旅客事前并不知自己被列入黑名單，也不知道為何被列入，更不知道如何將自己從黑名單中清除。該名單的出臺無程序性保障，缺乏透明度，使公正性存疑。（二）旅客的個人信息未受到保護。黑名單中納入了旅客很多個人信息，航空旅客因不當行為而具有一定的危險性，但這不意味著黑名單設立主體可以任意處理個人信息。而目前航空公司黑名單公開及共享機制，則將可能進一步對旅客的隱私權、名譽權造成不利影響。在目前日益重視個人信息的時代，黑名單制度未能很好地處理該方面的問題，使旅客隱私權、人格權嚴重受損。（三）旅客缺乏必要的權利救濟途徑。旅客被納入黑名單之后，如認為有錯誤或者不公正，應當有權利向黑名單制作者或相關主管部門申訴，要求其進行說明，并從黑名單中移除。如還不能解決，應給予必要的起訴權。目前因黑名單制度實施尚未成熟，航空公司未能及時告知旅客已被列入黑名單，以至于旅客在購買機票時才發現自己被列入黑名單，權益嚴重受損。同時航空公司也未告知旅客申訴方式，導致被納入黑名單的旅客權益無從維護。即現有的黑名單制度未同時規定黑名單制定者的義務承擔：負有告知旅客申訴的權利，未規定旅客尋求司法救濟途徑的方式，基本上是單方的處置權。這也造成了旅客即使起訴至法院，而法院無從審判的局面，所以造成了極大的非議和爭論。

三、完善航空黑名單制度的路徑

（一）借鑒國外航空黑名單制度的優點?！秶H民用航空公約》附件中規定“授權經營人拒絕運輸被認為對航空器存在潛在威脅的人。”各國在此基礎上結合各自的航空現狀及法律制度構建了航空黑名單制度。綜合來說，有以下幾點值得我國借鑒：有明確的黑名單制定主體，有明確的認定標準，有明確的認定程序，有明確的旅客救濟途徑?；谶@幾點，國外航空黑名單制度充分發揮了應有的預防與防范風險作用。（二）完善我國航空黑名單制度。目前我國沒有明確的法律條文規定如何設立航空黑名單，未建立起完整的黑名單設立制度，故在法律未明確規定之前，參考國外的經驗，從以下幾個方面進行完善。1.明確航空黑名單的制定主體。目前航空黑名單的制定者系各航空公司，名單由中國航空運輸協會。筆者認為黑名單的最終制定應由公權力機關來決定，航空運輸從業者可以有限共享。主要理由是航空運輸從業者與旅客為平等的民事關系，兩者之間存在利益沖突，其不能強行拒絕訂約，航空運輸從業者作為黑名單的制作者有先天的不足。故建議由航空運輸者收集證據，確認需要列入黑名單人選，上報名單，再由公權力機關作為裁判者進行審核，進而確定黑名單，從而體現公平，防止隨意性。這個機關筆者認為由國家航空管理機構擔任比較合適。而且該機構作出限制旅客的范圍可以是一家航空公司，也可以是全部的航空公司。由航空管理機構對公眾公開黑名單，筆者認為沒有必要，也不妥，基于公民相關信息屬于個人隱私，一般民眾無權了解該信息。同時基于公共安全需要，該信息應由公共航空運輸企業共享，但該企業負有保密的義務。2.明確航空黑名單的判斷標準。航空旅客的不當行為在何種程度上才會被列入黑名單，必須要有一個明確的判斷標準，這樣才可以避免設置黑名單的隨意性，濫用黑名單。故應當制定詳細的認定標準并對外公布?；诂F實的復雜性，行為列舉式不能窮盡所有的行為模式，故同時也應制定判斷危害安全行為的總原則。該原則應從旅客所做行為的危害性程度與不當行為是否具有反復性兩個方面考慮。不當行為具有相當的安全危害性是列入黑名單的首要判斷基準，即對航空安全與秩序是否造成影響。同時，其行為是否具有可反復性，航空公司需要結合實際情況，從主客觀因素進行綜合判斷。3.設置合理的航空黑名單進退程序。將不當行為列入黑名單中，必須要有一個完備的程序，同時在滿足一定條件下，亦可以退出該黑名單。沒有程序的正義，任何優良的制度都將成為侵害當事人的工具，權利將不受控制。因此，必須重視旅客黑名單進退程序的制定及合理化。有學者認為應設置必要的公示程序，即應讓旅客知道何種行為。筆者認為，雖然警示公告程序有其必要性，但從實踐中看，要求其成為必經程序比較苛刻，也容易讓違法者抗辯依據，而且航空管理者在關于黑名單相關規定時，相關行為準則已經公布，起到了應有的公示作用，當然航空公司亦可在售票及登記時用書面的形式再次公示。而筆者認為黑名單后的通知程序更為重要：即航空公司擬將不當行為人列為黑名單人選，并報送航空管理機構時，應通知該行為人，讓其知曉其已經被列入黑名單，并很可能在更大范圍內受到限制；在航空管理機構受理黑名單申請時，亦應通知行為人，并將航空公司的申請及認定內容、證據一并通知行為人，告知其應有的權利及義務；最后在黑名單出臺后，也應通知該行為人，并告知其權利后公示。另對于退出程序，也應詳細規劃，黑名單應設置期限或者黑名單其他退出方式：悔過或者雙方取得和解。該退出程序應在作出黑名單時一并通知當事人。設置黑名單是一種管理手段，而完美的退出機制亦能讓黑名單制度更有人性。4.明確航空黑名單旅客的救濟途徑?，F有的黑名單制度忽視了被列入的旅客的權益，缺乏救濟途徑，造成雙方利益失衡。故黑名單制度中必須有旅客救濟途徑的設計。筆者建議這一設計應貫穿始終：航空公司在向旅客發出黑名單通知時，應同時告知其申訴的權利，旅客在規定期間內提出申辯后，航空公司可再次審核旅客的意見，如不成立，則駁回其申辯，并直接將黑名單遞交航空管理機構，在此過程中，旅客同樣有權利進行申辯，最后由航空管理機構作出裁決。航空管理機構作出的決定為有效決定，作出后立即生效。但從權利的保護來講，還應再賦予旅客訴訟的權利，即通過行政訴訟程序，對航空管理機構作出的具體行政行為進行訴訟，在司法上作出最終裁判。5.完善監督機制航空旅客與航空公司之間的矛盾，大多是基于小事引發，如飛機誤點，旅客退換票，機場服務，不熟悉飛機飛行注意事項等，最終演變為設置黑名單，此過程中雙方均存在一定問題，故有必要完善監督機制，通過航空運輸協會、消費者協會、媒體來監督雙方，及時協調處理突發事宜，盡可能避免事情惡化，從而防止黑名單的濫用。

四、結語

航空旅客黑名單制度在維護航空安全方面起到了重要作用，我國的航空黑名單制度需要進一步完善，以保證在黑名單的適用過程中航空安全與旅客權益得到有效平衡。只有不斷健全航空黑名單制度,才能使它發揮真正的效用，保障航空安全。

作者:周小峰 單位:南京市秦淮區人民法院