香港和澳門行政法發展論文

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一、香港和澳門行政法概念存在差異

香港150多年來一直由英國管治，英國的普通法直接適用和主導香港，所以現行香港法律是英國法律在香港的延伸，其法律部門分類及對行政法概念的理解都直接受英國學者的影響。英國著名憲法學家戴雪(cey)曾對英國法治原則和憲政精神的闡發作出過貢獻，他認為英國的“法治”主要有三方面含義:第一，法律對于政府的權威有絕對的優勢，即“法律至上”;第二，普通法院據以審判的法律，無論對政府官員還是普通公民都普遍適用，即“法律面前人人平等”;第三，個人權利并非來自政府的成文法律的賦予，而是來源于由法院解釋和執行的一般法律。戴雪的思想蘊含了現代行政法的寶貴精神，但他犯了失之偏頗的毛病，片面地否認英國有“行政法”存在，他認為只有法國才有行政法，即那種公民與政府之間發生爭議不受普通法院審理而由獨立的行政法院審理的制度只是在法國存在，而在英國并不存在。戴雪把法律定義為“由法院實施的規則”，因此他把現代國家中大量由政府制定的規則忽視了，甚至把它們排除在法律之外。戴雪在行政法概念上的片面性、保守性對普通法國家和地區的影響很大，以至使香港學者傳統上對行政法概念理解很狹窄，在香港也缺少明確的包括行政法在內的各法律部門分類。最近比較有影響的香港官方向市民作法律宣傳的小冊子這樣寫潭:“民事法主要包括合同法、侵權法、財產法、行政法、家庭法及稅法數大類。”①香港一般學者把行政訴訟法(市民與政府之間發生的訴訟)視為“行政法”，甚至還把“行政法”納入大民法范疇。最新出版的香港法律書籍也有類似這樣的觀點:“行政法與刑法同樣屬于公法的范圍，是專門用以解決政府機構行政事宜有關的法律訴訟，從而監察行政機關。”蕊上述觀點對大陸和臺灣地區學者來說都是很難接受的。目前中國大陸和臺灣地區學者都把行政法視為同民法、刑法并列的獨立的法律部門，行政訴訟法則可以看作行政法的組成部分.由于一般香港學者對行政法概念作狹隘的理解，因此妨礙了對行政法廣泛深入的研究，行政法學研究在香港也沒有形成氣候，沒有成為很受重視的法學學科。盡管香港學理上對行政法缺乏獨立的研究，但實際上香港有著豐富的行政法，特別是以大陸學者的角度來觀察，不難得出這樣的結論。

近代史上，澳門長期由葡萄牙管治，葡萄牙屬歐洲大陸法系國家，所以澳門法律(包括行政法)具有大陸法系法律的特點。比較而言，澳門的法律理論研究和法學教育都是很薄弱的。傳統上澳門以葡萄牙的法律學理論為“正統”理論，而葡萄牙的行政法概念同其他歐洲大陸國家(以法國為代表)的行政法概念一樣外延比較寬泛:不僅強調行政法是“控權法”(包括行政法院對政府行為的審查)，而且是“管理法”(包括調整行政機關內部和外部的行政行為);不僅包括行政實體法，而且包括行政程序法;不僅包括外部行政法(政府對社會的管理)而且包括內部行政法(如行政機關組織法、國家公務員法)。澳門政府官員艾德瓦爾多·坎布雷特著文說:“根據近年來學術界占統治地位的看法，作為公法的一個部門的行政法，它包括行政管理的組織和運行以及在履行行政義務的行政管理中行政機關同個人關系的法律規范的總和。這里必須考慮三個基本組成部分，即行政組織、行政行為和行政機關同個人的關系的規范。”③目前澳門大學等教育科研機構的學者在講授行政法概念時都把行政法分為行政組織法、行政作用法和監督行政法三大組成部分，與一般大陸法系國家和地區行政法概念并無二致，與中國大陸學者所持概念也大體相同。筆者在澳門講學，闡發行政法概念時得到澳門學者的認同，即是一例。

二、目前香港和澳門行政法的發展情況

(一)香港行政法的特點與優.點

1997年7月1日香港回歸中國以前，其法律是由英國的普通法、衡平法、適用于香港的英國法例、香港自身的法律和習慣法等組成的。香港現行成文法除了《英皇制浩》、《皇室訓令》和樞密院令以及在香港適用的英國議會法例外，在實際生活中發揮主要作用的是由香港立法局制定的60。多個條例以及與此相配套的1000多個“附屬立法"(規例、附例和規則等)。此外，政府機關的行政命令(ORDER)也發揮有效功能。行政法的概念如果看作調整行政管理關系和監督行政關系的法律規范總稱的話，那么香港的條例及其“附屬立法”大部分屬于行政法，香港政府對內、對外的管理主要依靠這些表現形式眾多、層次不同的行政法。

英國法律實施于香港，一方面使香港法律帶有濃厚的殖民統治色彩，但另一方面也把資本主義法治思想帶到了香港。誠如現任香港最高法院首法官楊鐵梁所言:“英國法律制度之行于香港，一如異卉奇花植于外邦，雖逾百載，猶要滋潤于本土;灌之溉之，繁之殖之，而后能成長也”。④應該說，香港社會管理比較有秩序，比較成功，很重要一個原因，就是法治思想得到較廣泛傳播，政府主要依靠法律進行管治，因為根據法治原則:行政長官及公務人員的權力都來自法律的授予，因此行政長官及公務人員的行為都應有法律依據，如因違背法律就會遇到立法機關或司法機關的追究。長期以來，通過法院的判決、通過報界大量案例的刊登，使一般市民心中都有了政府必須守法和嚴格執法的觀念，對政府的監督意識逐步增強。香港地狹人稠，資源缺乏，第二次世界大戰后開始工業化，6、70年代經濟飛速增長，一方面是因為香港有一個自由貿易、低稅率、公平、開放的市場經濟體系，另一方面是因為港府采取了所謂“積極不干預”的政策，這些“積極”的政策主要是指加強社會管理和協調。這些具體政策的特點是具有穩定性和可行性，不是朝令夕改的，主要是靠“明確、可靠、堅定和持久”的法律加以支持。從行政法學者的角度來看，涉及經濟領域的政府管理以及其他社會領域的政府管理的法律都屬于行政法，因此行政法在香港實際上受到了重視。

正如一位香港大律師所說的:“法律其實是人們生活的命脈。政府不僅源于法律，而且還依靠法律而繼續存在。在香港，法律管理著居民穿的衣服、吃的食物、居住大廈的建筑和管理、日常用的水電、學校教育……乃至香港作為一個工商、金融、運輸各業的中心與世界各地貿易的方法等等，都在法律管轄之下?！雹輳倪@一角度看，香港行政法不僅在規范形式上表現出多元性和層次性，體系比較完整，結構比較嚴謹，而且在規范內容方面有著豐富性。香港雖面積不大，但“麻雀雖小，五臟俱全”，一個市民從出生注冊、接受教育、安排就業、衣食住行、退休福利直至死亡安葬，都有相應條例或附屬規則來處理，各行各業都有行政管理條例來規范。然而，政府權力滲透到社會生活各領域，也引起了人們對可能導致政府權力過大、過多干預公民個人生活的擔心，因此香港行政法在近年來己開始注意政府公共權力與公民私人權利之間取得平衡的問題。引人注目的是，近年來香港報刊上經常出現行政部門在執法過程中與公民利益之間發生矛盾的案例，例如稅收稽查與個人隱私權保護之間的矛盾，愛滋病患者的檢查與對患者合法權益保障之間的矛盾問題等等，引起法律界和市民的熱烈討論，特別是對行政機關的酌情決定權(即自由裁量權)的授予與限制已引起立法和司法方面的重視，說明香港行政法的民主因素逐步有所增強。

以上是香港行政法的特點與優點，但香港行政法并非完美，在殖民地體制下，其法制不可能真正體現民主性，行政執法中存在的問題也不少，并為市民和輿論界所批評。

(二)澳門行政法的特點與優點

澳門與香港相距雖近，但社會歷史特點有所區別，澳門被葡萄牙管治400多年，同時又保留較濃厚的中國社會傳統，具有偏于保守的特點。自70年代以來澳門經濟雖有很大發展，但基礎十分脆弱，不能與香港同日而語，并且對香港經濟有一定的依賴性，其政治、文化、法制發育程度都與香港有一段距離。不過，澳門行政法也有自己的特點:

澳門現行法律是葡萄牙法律的延伸，葡萄牙法律最早淵源于中世紀羅馬—德意志法系，這個法系，為拉丁語系和日耳曼語系國家所普遍采用。葡萄牙管治澳門以后，在澳門逐步形成了雙層、雙軌、單一語言的立法體制。所謂雙層立法是指葡萄牙立法機關同澳門立法機關都有權制定澳門地區適用的法律;雙軌立法是指澳門立法會和總督都有權制定澳門地區適用的，包括調整行政管理事務在內的立法;單一語言立法是指澳門以往都用葡萄牙文立法，其中文譯文必須以葡文為準。1976年頒布的《澳門組織章程》是澳門現行體制的基礎，其行政法必須與該章程不抵觸。但澳門地區行政法則源遠流長，遠早于《澳門組織章程》的頒布，它經過歷史變革，特別是適應社會需要，在澳門已形成了內容豐富、門類比較齊全的行政法，諸如金融、貿易、交通、建筑、稅收、文化、教育、娛樂各領域都有相應的行政管理規章。例如，博彩業在澳門的發展已有較長的歷史，60年代起葡萄牙海外部頒布法令以博彩業作為澳門合法存在的特殊的娛樂業。澳門政府訂立《承投賭博娛樂章程》等規章規范博彩業的發展，一方面公開競投賭博業經營權，政府通過與娛樂公司簽約，立法批準其專營權，從而維持穩定的稅收用于公共投資;另一方面通過訂立法律條文，由博彩監察管理委員會對特殊行為加以監管，防止其他私人企業經營賭博業，遏制違反治安秩序行為的發生。澳門特別行政區基本法考慮到澳門的這一歷史特點，已明文規定1999年后澳門博彩業繼續容許存在，因此在博彩業方面的政府管理及相關行政法今后仍將成為澳門行政法的一個特色。

澳門政府在行政立法和行政決策方面總體上說落后于香港，其透明度也比較差，立法過程中向社會進行廣泛咨詢的工作也稍遜一籌，故被澳門輿論界批評為“精英立法模式”、“精英決策模式”。但近幾年也有不少進步，例如，澳門行政立法方面對行政程序法的立法比較重視，甚至比中國大陸、臺灣、香港都更早推出了統一的行政程序法典，具有一定的先進性。該法典直接根據《澳門組織章程》有關規定，并直接參考和借鑒了葡萄牙行政程序法典內容，故立法速度比較快，已于1994年7月18日以法令形式公布，并于1995年3月1日起生效。該法典共設四大部分，每部分又設若干章，整個法典有16?條。該法典把“行政程序”定義為“為形成與表示公共當局意思，成為執行該意思而進行之一連串順序之行為及手續?！痹摲ǖ湔{整范圍廣，其行政程序既包括行政機關內部工作程序，又包括行政機關對外管理及執法程序。很有特色的是，該法典對行政程序法的基本原則作了比較全面和明確的概括與規定，它們分別為:合法性原則、謀求公共利益原則及保護公民權益原則、平等原則及適度原則、公正原則及公正無私原則、行政當局與私人合作原則、參與原則、作出決定原則、非官僚化原則及效率原則、無償原則和訴諸司法機關原則。這十大原則之間雖有些重復與交叉，但比較全面和細致，易為執法者和一般民眾理解與掌握。這些成文原則的概括鮮明體現了大陸法系行政法的特點，在世界上已頒布的行政程序法典中也屬具有新意的。再如，澳門近幾年來在公務員制度立法方面有所加強，力圖用行政法來解決公務員隊伍的穩定性、延續性、專業性和透明度等問題。已制定了《澳門公共行政工作人員章程》、《外聘人員章程》、《領導及指導人員章程》、《職程制度》、《反貪污法例》、《賄賂處分制度》等，力圖使行政機關處于民主監督之下并提高其效率，這些法案雖不夠完善，執行也打折扣，但已表明澳門行政法正在朝民主與效率相協調、社會公共利益與公民個人利益相平衡的方向發展?？傊?，目前澳門行政法的發展模式，既不是純粹的“控制”模式(即只強調提高行政效率)，也不是純粹的“控權”模式(即只強調對行政機關及公務員的監督)，而是兼顧兩者，在兩者之間謀求協調與平衡，這符合大多數國家和地區行政法民主化、科學化發展潮流。澳門一位政府官員說:“我們不應該只注意那些授予給行政機關的權力或者為了公共利益而迫使它履行的義務，我們的注意力應放在分析授予公民的主觀權利或承認個人相對于行政機關的合法權益上?！雹蘧痛砹诉@一進步思潮。

當代行政法的突出功能是規范行政權力，起切實監督行政活動、保護公民合法權益的作用。無論是普通法系國家，還是大陸法系國家，都把行政法治的思想作為監督行政的理論基礎，但其具體內容和表現形式并不相同。經過歷史的發展與選擇，一般都形成了對行政監督的多元機制，諸如行政監察、行政復議(又稱行政上訴)、司法審查等形式，雖然在各國、各地區的名稱、機構、地位和方式有所不同，但相互彌補、相互配合的趨勢是相仿的。香港和澳門行政法在監督行政方面也各具特色，異中有同。由于本文篇幅有限，不再展開論述，總的看來，香港深受普通法系制度影響。普通法國家有一種傳統的法律理論認為:一個國家、一個地區只能有一種法律、一種法院，即普通法和普通法院，在普通法院之外不應該另設行政法院或其他法院，否則就是對“法治”的破壞。香港也深受這種法治理論的影響。但是實際情況證明，這種單純的司法單軌制不可能適應復雜的社會發展要求，行政案件不可能完全依賴普通法院進行審理，因此行政監督與救濟制度的多元化成為不少普通法國家和地區行政法的發展趨勢，香港亦不例外。而澳門監督行政制度，特別是行政訴訟制度具有大陸法系行政法的特點。澳門司法體制的一個最顯著特點，也是與香港司法體制的重要區別，就是它有獨立于普通法院的行政法院。另外，由于葡萄牙行政訴訟規則區別于一般民事訴訟規則，因此澳門行政法院也有一套與民事訴訟規則相區別的訴訟規則，其目的并非保護行政的特權，而是給行政相對人創造更便利的救濟途徑。

三、香港和澳門行政法發展趨勢展望

目前離1997年和1999年中華人民共和國對香港和澳門分別恢復行使主權的時間越來越近了。香港“九七”回歸和澳門“九九”回歸都是必然的、正常的、無可避免的，對中國、對亞洲、對世界的繁榮、文明和進步都是大好事。根據兩個基本法，1997年后的香港特別行政區政治體制與1999年后澳門的特別行政區政治體制有許多共同特點，這些特點必將給兩地行政法的發展帶來重大的影響。

第一，就兩地政治體制的性質和根本變化來看，都將體現中華人民共和國的主權原則，兩個特別行政區都將直轄于中央人民政府。

第二.就兩地政治體制的內容而言，都將體現“一國兩制”和“高度自治”的特點，都將保留資本主義制度至少50年不變，將分別充分體現“港人治港”和“澳人治澳”的特點。

第三，就政治體制的運作而言，都將體現三權分立、行政主導、互相制衡、互相配合的特點。兩地行政主導模式將更清晰，即由行政長官領導政府執政、立法會代表社會各方意見立法議政、司法機關護法監政。因為兩個基本法都明確規定:行政長官要對中央人民政府和特別行政區負責;特區政府必須遵守法律，對特別行政區立法會負責;而司法機關只服從法律，獨立進行審判?？梢哉f這一政治體制的確定對兩地行政法的穩定、改革和發展都是特別有利的。有關香港和澳門兩地行政法的發展趨勢，筆者發表以下不成熟的意見:

(一)為了實現香港、澳門的平穩過渡，香港、澳門兩地行政法應力求穗定，在后過渡期及特區開始運行階段不能作大的改動。

按照中英兩國關于香港問題的聯合聲明和中葡兩國關于澳門間題聯合聲明的規定:過渡期間，聯合王國政府和葡萄牙政府分別負責香港和澳門的行政管理.以維護和保持兩地的經濟繁榮和社會穩定。據此，兩地的法律制度應十分注意保持穩定性、連續性，包括行政法亦應力求穩定，不宜也不必作大的變動。

為了實現香港的平穩過渡，中方建立了特區籌委會預備工作委員會，簡稱預委會。預委會法律專題小組率先對香港原有成文條例及其附屬立法進行了審查工作。經過認真的審查，得出的初步結論是:絕大部分香港條例同香港基本法不抵觸，特別是涉及行政管理的行政法應基本上保留下來。澳門地區目前也在開展這方面工作，香港的經驗大體可用。

按照兩個基本法的規定:香港和澳門的法律制度都基本不變，香港特別行政區基本法明文規定:“香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留。”澳門特別行政區基本法也規定:“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規范性文件，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有權機關依照法定程序作出修改外，予以保留”。可見，在特別行政區建立后，行政法也應該繼續保持穩定性。

在后過渡期，保持公務員隊伍的穩定顯得特別重要，為此中國領導人特別強調:“現在香港政府工作的18萬公務員是既熟悉香港情況又熟悉政府運作、具有豐富經驗和較高素質的一支隊伍，不可能設想97年后撇開原有的公務員隊伍，重新找一批新的公務員來組建政府，這不利于香港的平穩過渡和長期穩定繁榮?！雹叨覂蓚€基本法對“九七”和“九九”后的香港、澳門公務員制度及公務員法都持肯定與必須保留的態度。無論是香港和澳門，原有關于公務員人員的招聘、雇用、考核、紀律、培訓和管理的制度，包括負責公務人員的任用、薪金、服務條件的專門機構，除有關給予外籍人員特權待遇的規定外，均予以保留。可見，包括公務員法在內的香港、澳門行政法都應該基本不變。

但目前問題出在香港的港英政府方面。在后過渡期中，港英當局常常不顧中方反對和香港市民反對，單方面地修改或重新制定法律，甚至使一些原有法律中與基本法不抵觸的法律經修改后出現同基本法抵觸的情況。例如香港《社團條例》本來有禁止本地社團同海外政治團體發生聯系和海外政治團體不在香港設立分會的規定，但該條文在修改時被刪掉了，而香港基本法第23條則有禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系的規定。再如1995年6月港英政府廢除了《緊急情況權力條例》的全部附屬條例，也是對香港法律的單方面重大修改，其做法不僅會對香港的治安管理造成不利影響.削弱香港行政管理部門今后在緊急情況下應具備的應變能力，而且違背了香港原有法律基本不變的原則，破壞了香港行政法的完整性、連續性。香港著名愛國企業家霍英東先生探刻地指出:“香港目前的問題確實來自港英政府。中國政策的要點是，除了主權回歸之外，其余的事情不要大變。港英政府卻好像是在努力制造大變亂的局面?！庇靖凼骂檰栔煊作胂壬仓赋?“香港政府臨到其管治香港的最后一刻，才(對法律)作一連串的修改，肯定是對港人的不公平。因為這許多的修改，會產生許多意想不到的問題。”

(二)為了使香港和澳門在主權移交時銜接得更好，香港、澳門行政法都有一個循序漸進、穗妥進行改革的任務。

“九七”和“九九’.對香港和澳門來說都是一個偉大的歷史性轉折，長期由英國人和葡萄牙人管治的政府將轉變為由中國人自己管治的政府，因此新的香港政府和澳門政府都將面臨新的形勢，承擔新的任務。為政府管理和監督行政服務并且在所有法律部門中適應性特別強的行政法也必然要有所改革、有所前進。

1.“九七”和“九九”之后，原英國和葡萄牙的管治連同它們行使管治的機構、官職等將不復存在，取而代之的將是中國對兩地行使主權和兩個特別行政區的高度自治。因此首先必須剔除原行政法中的殖民地成分和色彩，例如香港行政法中原有“英女皇”、“皇室”、“聯合王國”和澳門行政法中“葡萄牙政府”等字眼一般都將刪除。如“皇室香港警察”必須改為“香港警察”，“澳門總督”改為“澳門行政長官”等等，這標志著兩地行政法在主權移交意義上的新生。如果字眼并不涉及主權間題，也可不必改動，如《伊麗莎白女皇弱智人士基金條例》經審查后認為此條例事關弱智人士切身利益，不作任何改動，就是一例。

2.“九七”和“九九”后，香港、澳門行政法的“龍頭”(或稱“源頭”)分別由英國法律(《英皇制浩》、《皇室訓令》)和葡萄牙法律《澳門組織章程》轉變為兩個基本法。雖然三權分立體制和行政主導式仍將保留，但兩個基本法中確定的三權分立體制和行政主導模式畢竟與“九七”和“九九”前的體制和行政主導模式有很大區別，行政的地位和作用也有所區別。例如根據《英皇制浩》，目前的香港立法局是港督進行立法的一個咨詢機構，而“九七”之后的立法會則是香港特區的真正立法機構，立法會有權彈劫行政長官，立法機關對行政機關的制約將充分體現出來。再如目前澳門根據《澳門組織章程》，總督也擁有一部分立法權，表現出殖民地政制的色彩，而“九九”后澳門行政長官只簽署立法會通過的法案、公布法律，但他的行政權力則很大，可委任部分立法會議員、任免全部行政會委員、任免各級主要官員、法官、檢察官以至可直接解散立法會(目前，解散立法會權力屬葡萄牙總統)?？梢姟熬牌摺焙髮⒄嬲纬梢孕姓橹鲗У捏w制。這些新的規定必然要由具體的操作性很強的行政法加以落實和完善。

3.在香港、澳門后過渡期都面臨公務員本地化、法律本土化和中文官方地位三大問題，特別是澳門這三方面的工作任務更艱巨。這就需要本著改革以求完善的精神進行上述兒項工作。其中許多方面涉及行政法問題。相對于澳門而言，在機構設置合理性、廉政聲譽和公務員整體素質方面，香港有些優勢，但并非完美。而澳門政府存在著機構臃腫、公務員隊伍缺乏職業化、技術化、法制化以及部分公務員士氣低落等問題，因此機構之精簡與公務員管理體制之完善均是迫在眉睫的任務。澳門大學行政學學者蕭揚輝先生曾指出:“長久以來，由于政府之公務員政策每因行政權之轉移而改變，因而基本上澳門欠缺一套廣泛及一貫沿用而受人認識之行政法?！薄Ｖv得十分貼近實際，因此要使香港和澳門行政管理水平有一個新的提升，必須完善兩地的行政法。

(三)為了保證香港、澳門長期稱定繁榮，適應兩地經濟、政治、文化和社會的發展，在完成平德過渡之后，香港和澳門行政法將保特特色、主相借鑒，獲得空前發展。

香港、澳門的回歸是中國20世紀末的兩件大事，也是中國走向現代化的重要組成部分。在21世紀，香港和澳門仍將為中國的現代化繼續發揮作用，兩地仍然是中西文化交流的橋梁，仍將是中國大陸與世界經濟往來的重要港口。正如一位香港人士分析的:“中國經過了十年經濟改革開放的沖擊，已深明到事情要以制度內的渠道解決，要有法治精神才能長治久安的道理”，因此他認為“中國實在是十分珍惜香港這一片土地，香港人經多年努力所建立的運作機制及創造財富的能力，深明香港的成功需要配合，其中廉潔的政府及法治的態度和傳統是最為重要的，中國亦熱切希望能夠憑香港的成功經驗，對內陸城市有肯定的啟導作用。”、香港和澳門的行政法成果，主要是兩地人民在長期歲月中充滿智慧和艱辛探索的結果，也是保證今后實現長期穩定繁榮的前提，因此兩地人民不但應該珍惜這些成果，而且會在今后實踐中進一步發展這些成果。

1.兩個基本法為兩地行政法發展提供了基本前提和廣闊空間

香港特別行政區基本法和澳門特別行政區基本法是兩個極為成功的體現“一國兩制”的基本法典，完全符合中國人民，特別是香港和澳門同胞的根本利益。兩個基本法中有關行政管理權的運行，有關立法權和司法權對行政權的監督以及兩地居民基本權利與義務的落實都首先要依靠行政法。根據基本法，特別行政區政府不僅有管理經濟貿易、金融、航運、通訊、旅游、文化、體育、衛生等廣泛領域事務的職權，而且負有保障兩地居民和其他人的人身、言論、出版、集會、組織和參加工會、通信、旅行、遷徙、罷工、游行、選擇職業、學術研究和信仰自由、住宅不受侵犯、婚姻自由及自愿生育等權利。過去，香港公民權利一般不毛采用成文法典確定的形式，而是采用法律約束以外的“剩余原則”加以確定，現在則有所變化。成文的基本法既然已為公民的權利和自由提供了更有力的保障，那就更需要有關立法加以具體化，防止條文解釋的隨意性，防止所謂“灰色地帶”的出現。澳門也有個別人士擔心澳門基本法條文內容之間會產生“政治陷井”，這種疑慮當然是多余的。筆者認為:為防止一般市民可能產生的疑慮，最有效的辦法之一是加強行政立法。

2.過渡期前后出現的各種新問題都需要香港和澳門加強行政立法和行政執法予以解決

香港和澳門的主權回歸祖國是舉世矚目的大事，既是兩地歷史的轉折點，也是光輝的新起點，未來兩地的命運主要掌握在港人和澳人手中。不難想像，兩地的各種困難和過去積累的問題會比以前更明顯地暴露，需要在中央政府的領導和支持下，依靠港人和澳人自己的智慧與能力去解決。例如青少年間題、教育問題、治安問題、環境保護問題、交通阻塞問題、社會福利問題等等，克服困難和解決問題的一條重要的途徑就是加強行政立法和行政執法，包括培養人才、普及法律、完善法治等大量工作要做?？梢灶A期，兩地行政法必將適應兩地的特點和社會需要，有一個大的發展。

3.香港和澳門兩地行政法以至包括中國大陸、臺灣地區行政法之間相互借鑒、相互補充，形成中國特色的“一國兩制”、充滿生機的行政法體系香港行政法在“九七”后仍將保留普通法系行政法的特色，澳門行政法在“九九”后將保留大陸法系行政法的特點，這些在兩個基本法中都已得到確認。然而，從世界范圍來說，普通法系法律與大陸法系法律有靠攏的趨勢，因此香港和澳門兩地行政法也有相互借鑒、相互吸收的趨勢，同時仍將保留它們各自的特色。

英美法系國家主要的法律淵源中，普通法和衡平法是判例法，制定法雖不是判例法，但是適用中要由法官來解釋。大陸法系國家的法律淵源主要是成文法(然而有趣的是在某些特定領域和部門，例如在法國行政法中判例法卻有重要地位)。但近幾十年來，普通法系和大陸法系國家在法律形式方面已發生了一些重要變化，顯示了某種互相接近的趨勢。這也不能不影響香港和澳門兩地的行政法、香港是普通法，但是行政法中有很多成文法，而且是規定得很細致的成文法;澳門行政法雖然是成文法，但是某些領域，尤其是在行政訴訟制度方面，很注意案例和判例的積累。應該說，在保留自己特色的同時相互借鑒和相互補充是有益的。例如香港法律重視判例是優點，但也隱藏著缺點，其“隱晦性”尤為人們所批評，往往使人們面對浩如煙海的判例而無所適從。因此有些學者建議把某些普通法判例升華為法典，使人們(包括法律工作者)更易把握，這對普及法律也有莫大裨益。

“一國兩制”是中國在政治上的創造，也是法律上的創舉。中國大陸將堅持實行社會主義法律制度，但與香港、澳門以及包括臺灣地區之間在法律制度方面可以相互借鑒，特別是在行政法這一具體法律部門中可以互相吸收有益經驗的地方更多。深圳市委書記厲有為曾在談及處理香港與深圳的關系的方針時說道:“利用香港發展自己，借助香港走向國際，借鑒香港國際慣例，學習香港科學管理，聯合香港幅射內地，銜接香港互惠互利，區別香港一國兩制”。比較典型地反映了當前大陸領導層開放的心態。這對行政法的相互取長補短無疑是有啟示意義的。

更令人鼓舞的是，健全法制、勵行法治已成為中國新一代領導集體的共識。主席最近發表講話，認為:“經濟和社會的發展，呼喚著法制的完善;反過來，法制的完善，又會進一步促進經濟繁榮和社會進步。建設符合本國國情的完備的法制，是一個國家繁榮昌盛的重要保證。”⑩

可以預見，在面向21世紀、進入21世紀之際，中國社會必將有一個大發展，中國行政法也必將有一個大發展。中國行政法的河流，不僅將融合自己的各條支流，而且將流向世界行政法的海洋，在同各國行政法之間合理沖撞中不斷進步，并將為國際社會作出獨特的積極的貢獻!

注釋

①香港政府律政署出版的《香港法律制度》第31頁，著重號為筆者所加。

②梁偉賢、陳文敏著《傳播學新論》第528頁，著重號為筆者所加。

③見《澳門行政法對公民權益的保障》一文，載《行政法學研究》(北京)1994年第3期。

④港人協會編《香港法律十八講》序言。

⑤港人協會編《香港法律十八講》第1頁。

⑥引自余振主編《澳門:超越九九》第55一58頁。

⑦錢其深1995年6月24日在香港特別行政區籌委會預備工作委員會第五次全體會議上的閉幕詞。

⑧引自霍英東在歐洲華人學會第八屆國際學術研討會上的演講:《中國現代化與香港“九七”》。

⑨《香港特別行政區法治與量刑》，《星島日報》1995年7月19日。

⑩引自余振主編《澳門:超越九九》第82頁。奮

@李秀恒:《中國客觀上要確保香港繁榮穩定》，載香港《星島日報》。-

⑩《深圳的實踐說明了什么—市委書記厲有為訪談錄》，1995年8月7日《深圳特區報》.⑩1995年8月16日在北京舉行的第十四屆亞太法協會、第六屆亞太地區首法官會議開幕式上的講話。

論文關鍵詞：行政法香港澳門比較研究

論文摘要：由干歷史的原因，香港和澳門行政法分別具有普通法系行政法和大陸法系行政法的特點，本文全面比較了兩地行政法概念的差異，兩地行政法在加強行政管理功能和監督行政功能方面的特點和優點，著重對香港和澳門在1997年和1999年回歸后行政法發展趨勢作了預測，探討了實現“一國兩制”構想中的行政法建設。

1995年上半年，筆者曾在香港浸會大學作訪間學者，其間對香港和澳門行政法情況作了一些資料收集工作和初步的比較研究，覺得兩地雖然鄰近，但由于具體歷史進程有所區別，因而構成了兩地行政法方面的區別。在本世紀末之前，中國行將對這兩個地區恢復行使國家主權，因此對兩地行政法今后的發展趨勢也作了一些預測和展望。