行政法的演變研究論文

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一行政法的理念:從權力到福利

17世紀中葉隨著資產階級革命在世界范圍內取得勝利,各國憲政體制陸續建立,近代意義的行政法得以產生和發展?？偟膩碚f,這一時期的行政法理念集中于“權力行政”,即“警察行政”。正如路易·亨金所言:憲法告訴政府不要做什么,而不是它必須做什么。憲法制定者認為,政府的目的是充當警察和衛士,而不是提供衣食住行①。人們深信“最好的政府,最少的管理”。這一時期政府的任務在于“(1)保護國土,不受鄰國侵犯;(2)在國內維持正義,安定秩序,使富人財產不受侵犯;(3)舉辦私人所不愿辦之事業。”②公共行政被局限于國防、外交、警察、稅收等以“權力行政”為特征的狹小范圍。正因為如此,在被譽為“行政法母國”的法國,19世紀70年代以前,行政法都是以“公共權力學說”為其基本理念。

這種行政法理念是適應當時社會的經濟發展狀況的。在18、19世紀的自由資本主義時期,剛剛掙脫了封建專制桎梏的資本主義生產關系,完成了從“身份”到“契約”的轉變。人們篤信自由競爭、自動調節、自由放任的經濟原則,要求經濟完全按照市場自身的規律自由發展,反對國家以任何形式干預經濟。正如古典政治經濟學始祖亞當·斯密所言,在市場的自發秩序下,政府不應過多地干預經濟,而應當由市場這只看不見的手指引著去實現公共利益③。于是,政府甘居幕后,扮演“警察”的角色,擔當起社會的“守夜人”,行政的職能集中于“秩序行政”,即保障國家的安定、社會的安寧,確保人民的權利(私有財產權)和自由(契約自由)。

然而,自由放任的市場經濟在19世紀末20世紀初進入壟斷資本主義時期后,市場以其自身無法克服的自發性、盲目性、滯后性開始帶來一系列的社會問題。周期性的經濟危機、通貨膨脹、失業等,暴露出資本主義生產社會化與無政府主義之間的尖銳矛盾。在此情景下,以凱恩斯為代表的宏觀經濟學主張通過國家干預這只“看得見的手”對社會經濟進行綜合性、經常性的調節。凱恩斯主義相繼為各主要資本主義國家采納,行政開始干預社會生活的各個方面,人們期待著“最好的政府,最大的管理”。在干預經濟的同時,為了滿足公共利益,政府還大量從事社會教育、衛生、交通、公共事業等方面的活動。在這些活動中,典型的“權力”特征已很微弱。但它又與私人行為不同,不受民法支配而是適用行政法。因此,在法國,傳統的“公共權力”標準被拋棄,而代之以“公務”觀念。根據新的標準,凡是行政機關直接以滿足公共利益為目的的活動都是公務活動,適用行政法。

戰后的資本主義國家,隨著經濟的恢復和高速發展,政府不僅要面對繼續存在的社會問題,同時還需要面對一系列與經濟發展密切相關的新問題,行政職能因而進一步得到強化。社會生活中,行政權的作用已經是無所不在、無時不在。尤其以公共福利為目的的行政服務功能得到了極大的發揮。面對這些新的發展,即使習慣于從司法審查角度理解行政法的英美國家學者也不得不承認:“越來越多的服務性項目,如幫助殘疾人、分配福利、資助需撫養的兒童、醫療服務等都放在行政程序的監護之下。人們對環境保護事務越來越關注,這已導致了具有更大權力的新機關的誕生。傳統的管理領域與正在不斷擴大的社會福利和環境領域相比,可謂小巫見大巫了?！雹艿拇_如此,現當代行政法已普遍注重構建“實質的法治國家和給付國家的綜合體制(社會法治國),即行政應為給付的主體,而予人民充分的照顧。”⑤壯大經濟實力,增進社會福利,全面提高人民的物質和精神文化生活,正是現當代各國行政法共同的價值追求。

二行政法的基本原則:從形式法治到實質法治

根據古典自然法學家的設計而建立起的近代資本主義憲政制度,無不將法治主義確立為本國憲法的一項基本原則。在“法治主義”之下,行政的職能就是執行代表民意的立法機關的意志,所謂“無法律就無行政”,行政的活動受到嚴格的限制。(1)狹義的法律至上。(2)法律規定力求細密,避免彈性,盡量減少行政自由裁量的余地。在這種機械的、形式的、消極的“依法行政”原則之下,自由裁量行政被縮小到最小限度。正如美國法學家龐德指出的那樣:“法律使行政陷于癱瘓的情況,在當時是屢見不鮮的。幾乎每項有關治安和行政的重要措施都被法律所禁止……將行政限于無以復加的最小限度,在當時被認為是我們這個體制的基本原則。換言之,當一些人走一個極端并接受官僚支配時,我們卻走向另一個極端并接受著法律的支配?！雹?/p>

隨著自由資本主義過渡到壟斷資本主義,尤其到了本世紀二三十年代,這種狀況發生了改變。資產階級法學家開始意識到:“由于當代復雜社會的需要,行政法需要擁有立法職能和司法職能的行政機關。為了有效管理經濟,三權分立的傳統必須放棄”⑦。昔日“議會主導”因而開始向“行政主導”轉換,行政一改過去消極被動局面,不斷強化對社會的有效管理,“依法行政”原則從而被賦予了相對的、積極的、實質的法治內涵:(1)狹義的法律不再至上。行政機關制定、公布的規章、命令都可作為行政的依據,甚至“無行政即無法律”。與此同時,基于傳統的民主、法治思想和分權理論,立法和理論上出現了法律保留原則⑧。(2)法律規定富有彈性,不必力求細密,授予行政以廣泛的自由裁量權,使其能充分地發揮行政的效能。

積極的、實質的依法行政原則賦予了行政機關極大的自由裁量權。在對社會進行有效的組織管理中,行政職能的施展得到了充分的自由空間,使它能夠充分地做好事,能夠及時處理各種緊迫的社會問題。然而,所有的自由裁量權都可能被濫用,這種可能性將是侵犯公民合法權益的極大隱患,因此它必須受到嚴格的監督和制約。對此適用“依法行政”原則已無能為力。于是作為對依法行政原則的重要補充,“合理行政”原則成為行政法的又一項基本原則。作為行政法上的兩大基本原則之一,合理性原則不僅彌補了合法性原則的不足,為監督行政自由裁量權提供了理論上的依據,而且它本身也已成為當代“行政法治”的重要組成部分。

三行政法的內容:多元化和民主化

現代行政法在內容上緊隨時代脈搏,體現出多元化和民主化的趨勢。具體表現在:

1.政務民主和政務公開

傳統的民主以議會為中心,公眾通過議會參政、議政,議會代表公眾督政、控政。但隨著現代行政法的發展,行政權力擴大,人們對議會逐漸失去信任,轉而要求直接民主、直接參政,因而,現代行政法日益體現出政府和公眾之間的一種相互信任與溝通的關系。各國行政程序法尤其是它所設立的聽證制度正是體現著這種信任與溝通精神,為公眾提供了直接參與政府決策和參與具體行政決定的機會。行政程序法的主要內容一是事先說明理由,二是事中聽取意見,三是事后告知權利。其中大量內容體現政務民主之精神。政務民主的一個重要條件就是政務公開,這不僅僅是為了監督行政而增加透明度,也是為了使行政機關更好地為公眾服務。政務公開的主要內容包括四個方面:一是行政依據公開;二是行政資訊公開;三是行政過程公開;四是行政決定公開。

2.行政行為多元化

除了傳統的行政行為形式如行政處罰、行政強制措施外,現代行政法在行政行為的表現形式上呈現出多元化的趨勢。

以行政指導為例,行政指導起初主要是一種行政行為現象或者說是一種行政事實行為,由于其所具有的操作上的簡便性、手段上的溫和性和充分體現對相對人意志的尊重等特征,順應現代行政法的發展而受到行政主體和相對人的廣泛歡迎。這一新的行政行為形式隨著其運用范圍的逐步拓寬和影響范圍的逐步擴大而引起學術界的重視,并受到立法者的關注。

行政合同同樣因具有所謂“軟化行政”的特點而在現當代得到廣泛應用。相對于行政命令和民事合同而言,行政合同所具有的行政性和民事性的雙重特征適應了現代社會政府職能擴張、國家對經濟活動進行干預的客觀需要。采用行政合同的方式管理經濟,既能夠實現國家公共行政目的,又不致破壞經濟活動本身的秩序,因而具有深厚的社會基礎。

3.多渠道救濟和多形式監督

在行政權的行使逐漸從權力走向福利的過程中,與行政權的行使關系最為密切的是人們既要求行政機關提供積極、有效的服務和良好的福利,又要求對行政權力擴大進行有效的監督,以及對行政權力侵犯公民權利實施完備的法律救濟。從行政法產生之初直到今日,對行政行為的事后救濟都是行政法上一項非常重要的內容。但戰后以來,這種事后救濟制度更有了新的發展和變化,行政訴訟不再是唯一的手段,各國都確立了多途徑的救濟機制。

(1)行政裁決。英美法系國家向來堅持由普通法院統一審理和裁決行政糾紛的“司法單軌制”,然而由于行政職能的強化,社會經濟、科技的進一步發展,行政糾紛日益具有復雜性和專業性,由專業性行政機構以簡便程序處理不斷增多的行政糾紛成為必要。因此各國紛紛建立行政裁判制度,以發揮行政機關內部機構處理行政案件的優勢。即使是在嚴格實行三權分立原則的國家,立法上和理論上也盡量在保留司法對行政裁決權的最終的控制和監督的前提下,逐漸地將對行政糾紛的裁決權和救濟的給予權交給行政機關?！氨M管有三權分立的迂腐教條,向行政機關授予審判權卻一直沒有中斷過。復雜的現代社會需要行政機關具有司法職權,使這種授權不可避免。”⑨

(2)行政賠償。在資本主義以前,由于絕對奉行“國家至上”理論,國家對自己的行為不承擔任何責任,所以不可能有行政賠償制度。資本主義建立后,基于人民主權和民主制度的要求,在“人民主權”、“天賦人權”、“法治主義”等政治和法律原則之下,國家無責論失去了政治和理論依據。于是,在各國立法和司法實踐中逐漸出現了過錯官員責任制度。

此后,為了使公民的合法權益得到全面的救濟,基于國家責任理論,這種官員個人賠償制度很快被國家賠償制度所代替。到本世紀20年代,行政賠償責任得到迅速發展。

(3)行政補償。有些情況下合法的行政行為也會造成公民權利缺損,因而也需要給予救濟,這即是現代民主制國家所普遍實行的行政補償制度。隨著國家賠償制度的建立,行政補償制度依賴國家賠償制度的建立而得以制度化。行政補償制度的產生是國家責任的一次重大進步,有利于人民獲得較完全的救濟。

(4)申訴專員對行政失當的救濟。行政違法行為與行政失當行為是兩種性質不同的行為,對其造成的后果在法律上的救濟途徑和手段亦應有所不同。但是,由于傳統的行政救濟主要是針對行政違法行為實施,因而行政失當行為不適合傳統的司法救濟途徑則是不爭的事實。隨著行政權力擴大,行政失當行為侵犯公民權益的情況越來越多,出現越來越多的對行政失當的投訴,加強對行政失當行為進行監控,已引起世界各國立法者的重視。1809年瑞典首創獨立的調查官員調查市民對行政失當所作投訴的制度。這一制度于“二戰”后為世界各國廣為借鑒和采用。各國申訴專員制度具體內容雖有不同,但其共同的特點在于申訴專員獨立于行政機關,主要針對行政失當行為實施救濟。

四行政法的形式:成文化

在自由資本主義時期,行政職能范圍狹小,行政法上的重要原則和主要內容一般都是通過行政判例形成。然而,資本主義發展進入壟斷時期以來,隨著行政權的不斷擴大,判例已愈來愈不能適應這種變化,各國開始傾向以成文法來規范行政權的行使?！岸稹币院笳{整政府與公民關系的各種行政規范性文件更是層出不窮,呈現出法典化態勢,一些資本主義國家成熟的行政法制度大都定型于這一時期。

1.加緊行政程序立法

對于行政程序的立法最早可追溯到19世紀末,但將其作為行政法的核心內容加以立法則是在戰后。1946年美國制定《聯邦行政程序法》,該法的實施對資本主義國家產生相當大的影響。各國開始著手起草或者加速醞釀已久的立法化運動。1950年奧地利頒布了《行政程序法》;1955年意大利提出《行政程序法》草案;1958年西班牙《行政程序法》頒布;1968年瑞士聯邦《行政程序法》出臺;1976年德國《行政程序法》在1963年《行政程序法標準草案》和1965年“慕尼黑草案”基礎上修改成熟得以頒布實施;日本《行政程序法》自1964年提出草案以來經過近30年的論證最終于1993年推出。至此,行政程序法典化運動方興未艾。

2.規范行政裁決制度

1958年,英國制定《行政裁判所與調查法》,正式確立了由行政裁判所處理行政糾紛的行政救濟制度。美國則早在1946年《聯邦行政程序法》中就授予了相對人“行政上訴”權。澳大利亞1975年實施《行政上訴裁判法》。大陸法系雖然一般都設有專門的行政法院,但同時也確立了類似的以原行政機關或者其上級行政機關受理不服請求的制度。如法國的行政救濟制度。德國以其1960年《行政法院法》和1976年《行政程序法》規范了行政申訴制度。融兩大法系特點于一體的日本,于1962年頒布了《行政不服審查法》,確立了今日日本的行政不服審查制度。

3.行政訴訟和司法審查制度的成文化

可以說以保護公民權益、監督行政機關依法行政為目的的行政訴訟制度與行政法有著同樣悠久的歷史。戰后以來,西方各主要國家都積極總結經驗,以成文法規范行政訴訟。1945年,法國匯集了以前行政法院組織的零星條文,頒布了《最高行政法院組織法令》,它不僅是最高行政法院的組織規則,也是行政訴訟的程序規則。1948年,美國制定《司法審查法》。1960年德國頒布《行政法院法》。1962年日本修改其1948年《行政案件訴訟特例法》,頒布《行政案件訴訟法》。1977年澳大利亞實施《行政決定(司法審查)法》。

4.行政賠償立法的法典化

行政賠償責任真正在理論上和立法實踐上的成熟,是在戰后。1946年美國頒布《聯邦侵權求償法》,率先拋棄了普通法傳統的主權豁免原則。1947年,英國頒布《王權訴訟法》,徹底放棄了“國王不得為非”的封建神話,首次承認國家賠償責任。同年,日本制定《國家賠償法》。1948年,奧地利《國家賠償法》頒布。1959年,瑞士制定《聯邦、官署委員會及公務員責任法》。1967年,韓國頒布《國家賠償法》。

5.關于申訴專員的立法

對申訴專員制度,各國一般是在憲法或者其他有關行政程序的立法中加以規定。芬蘭于1919年,丹麥于1953年,挪威和新西蘭于1962年,法國于1973年,澳大利亞于1976年,在本國創設了相同或類似的制度。英國于1967年建立議會行政申訴專員,1973年在全國建立衛生行政申訴專員,1975年在全國建立地方行政申訴專員。受英國立法的影響,我國香港地區于1988年頒布《申訴專員條例》,確立了香港的申訴專員制度10。世界各國各地的申訴專員制度在保障公民權利,促進行政公平與效率方面,發揮了重要作用。

注釋:

①轉引自楊小君:《二十世紀西方行政法的擴張》,載《西北政法學院學報》1986年第2期。

②林紀東:《行政法新論》,(臺)五南圖書出版有限公司。

③(英)亞當·斯密:《國民財富的性質和原因的研究》,商務印書館1974年版,第27頁。

④⑦⑨(美)伯納德·施瓦茨:《行政法》,徐炳譯,群眾出版社1986年版,第16、55頁。

⑤城仲模:《現代行政法學發展的新趨勢》,臺灣《人事月刊》1988年第7卷第6期,第7頁。

⑥(美)龐德:《依法審判》,載《哥倫比亞法律評論》,第14期(1914年)。轉引自(美)E博登海默《法理學——法哲學及其方法》,鄧正來等譯,華夏出版社1987年版,第354-355頁。

⑧即“特定領域的國家事務應保留由立法者以法律規定,行政權惟依法律的指示始能決定行止”。參見許宗力著:《法與國家權力》,(臺)月旦出版社股份有限公司1993年版。

10參見林莉紅《香港申訴專員評介》,載《比較法研究》1998年第2期。

論文關鍵詞：行政法權力法治

論文摘要：行政法自近代產生以來歷經現代到當代,從四個方面發生了巨大變化:一是行政法的觀念從權力轉向福利;二是行政法的基本原則由形式法治走向實質法治;三是行政法的內容體現出多元化與民主化的趨勢;四是行政法的形式呈成文化和法典化發展。