研究流動境況中的兒童受教育權

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一、現行教育制度存在的缺陷

中國《教育法》等相關法律明確規定：公民享有平等的受教育機會，不應受財產狀況等客觀因素的限制。但是，這種原則性規定并沒有得到很好地貫徹。資源緊缺、地方保護、身份歧視、教學評價指標不合理等負面因素，致使從地方到中央的習慣做法、政策、法規甚至法律本身都存在相當程度的不公平，平等原則沒有很好地貫徹到具體的制度中。教育不公問題作為城市病的一種，囊括了教育資源的分配不均、教育機構的身份歧視、對學生的身份歧視、大學招生的地域歧視、高考戶籍限制等教育不公平現象。對于隨遷子女來說，現行教育法律、法規和政策在明示的基本原則上，都是利好的，但具體制度規范往往是不利的。隨遷子女群體相對來說是個新生事物，現行的主要教育法律法規產生于限制遷徙的宏觀制度背景，立法滯后。過去的體制是城鄉二元分割，教育資源分配嚴重不均衡，雖然近期出臺了一系列旨在補償和特殊關照隨遷子女的教育政策，但仍然難以從根本上改變對隨遷子女教育不公平這一現實。對現行教育制度進行分析總結并對照隨遷子女群體的基本需求和特殊需求，其顯現出來的缺陷主要有：（一）小學屬地管理，資源優先滿足本地學生，對于隨遷子女就近入學沒有強制性的責任規定《中華人民共和國義務教育法》對于隨遷子女入學作出了強制性規定，目前已經不是問題，但是對于“就近入學”的小學生就學原則卻難以落實。在學位不足的情況下，隨遷子女往往被作為最后考慮的群體而無法就近入學，導致他們上學穿過幾條交通主干道、坐公交車十幾站的都有，嚴重影響了學習時間和人身安全。如某行政村小學在優先解決完本村戶籍生和買房戶的子女入學后，剩余的招生名額拿出來供符合條件的外來務工人員抓鬮。該學區教育負責人連續幾年呼吁新建學校或者擴容改造，由于籌集資金問題難以解決而未被上級批準。教育資源配置對受教育人口波峰波谷的適應能力不足長期難以改觀，主要是決策者沒有承擔不良決策責任的風險，缺乏解決問題的動力。以北京為例，2010年義務教育階段隨遷子女是41萬多人，2011年9月份的統計是48萬多人，2012年將近61萬人，到2015年預計會達到85萬人，因為義務教育的款項是按照戶籍所在地在劃撥，確實給北京的學校造成了很大壓力，也給隨遷子女就近入學造成了障礙。（二）教學評價以升學率、學習成績為最重要標準，導致隨遷子女在學校內部遭遇種種歧視有些學生經歷千辛萬苦，甚至是繳納了不菲的贊助費以后，進入教學條件相對較好的公立學校，由于難以融入學校的教育大環境，不得不再次回流到教學條件比較差的民辦學校。有些學生則被勸說轉學、退學，有些學生被迫留級。（三）優質高中教育資源均衡分配的力度太小，無規定均衡分配漸進的時間表，也無規定針對規避政策行為的應對措施比如一些優質高中按照政策要求拿出一定比例招生指標分配到各個初中以后，仍然要求按照考試成績擇優錄取，一些教學質量差的學校因為沒有學生通過考試，指標就被調劑走了。以上種種制度偏差和規避行為，導致隨遷子女對優質高中教育資源的享用極度匱乏，從而影響到其對高一級教育階段的選擇范圍，也間接決定了這一群體走向社會所可能定位的階層局限，導致社會階層固化。（四）戶籍藩籬導致一些城市抵制隨遷子女異地高考和中考，給該群體造成難以逾越的障礙這一顯而易見的不公平由于有舊制度的撐腰，甚至造成了民間沖突，城市原住民與城市移民之間因為教育利益之爭而走上大街引發街頭事件，在網絡上更是兩軍對壘，劍拔弩張。比如占海特事件，隨遷子女一方呼吁教育平等，要求異地中考和高考權利，原住民一方要求制度因循守舊，拒絕城市移民的要求，繼續獨享優質教育資源①。目前中國大學招生中對當地考生投放了比平均水平高得多的名額，如39所國家“985工程”重點大學的招生名額即是如此，北京近幾年的高考錄取率都在80%以上，而作為生源大省的河南卻一直都在80%以下，這既凸顯了教育資源分配的不公平，又加劇了隨遷子女考生與本地考生的教育利益沖突。（五）對于民辦學校的歧視性待遇導致民辦學校難以留住人才，教師流動頻繁如民辦學校登記為“民辦非企業”性質，教師退休待遇與企業相同，教師在崗待遇也不如公辦學校，引起教師對前途的憂慮，造成對人才的吸引力大打折扣。據調查，河南某市民辦學校流動年輕教師占該市全部流動教師的45%，他們既是民辦學校教師的主流，也是流動教師的主流。教師的頻繁流動，使其無法全身心投入教學，導致民辦學校教育質量難以提高，而民辦學校的學生大多數是隨遷子女。

二、可資借鑒的當代主流教育平等理論

教育平等理論主要闡釋教育公平與教育平等的內涵、分類與關系。概括來說，教育公平包括兩個方面：其一是橫向的公平，即受教育權的平等。每個人都擁有與他人相同的受教育權利，包括過程的公平和結果的公平。其二是縱向的平等，就是有差別的平等。教育本身應當使人們獲得改善自身境遇的機會，應當將教育作為“補償利益”的方式，彌補經濟因素造成的不平等問題。教育公平實質上是人們對既存教育利益，諸如教育機會、教育資源等的分配是否合理，以及這一分配方式產生的原因和標準等的價值判斷。以上橫向的公平和縱向的平等，也可以表述為均等性公平和非均等性公平。均等性公平是指平等地對待相同者，是一種橫向的、水平的和平均的公平；非均等性公平是指縱向的、垂直的和不均等的公平，即不均等地對待不同者。對于教育資源配置來說，這兩種公平要同時兼顧，具體問題具體分析。均等性公平主要用于評價基于身份、能力方面的非歧視分配，反映的是人格平等和機會均等。非均等性公平主要用于評價基于地區、群體、個體差距方面的補差性分配，反映的是人道關照和歷史性補償。需要指出的是，無論哪一種公平，都不應該被理想化、絕對化和表面化，所謂公平，是基本公平，是相對公平，是實質公平。

三、隨遷子女受教育權保護制度的建構

實現隨遷子女平等受教育權，首先，需要解決教育資源總體不足境況下的平等享用問題；其次，解決在學過程中因為學習成績、家庭經濟狀況、家長社會地位而被歧視性對待，對學習幫助和教學融入的需求得到滿足問題；再次，是在優質教育資源稀缺的現實中如何公平地得到分配給這個群體的機會；最后是升學權中戶籍壁壘的破除，這一權利的實現由于受到城市既得利益群體的抵觸，成為最難啃的一塊硬骨頭。針對前述問題，建議從以下方面重構教育制度：(一)擴大義務教育統籌管理范圍變革教育管理體制，義務教育階段的學校由省級統籌管理和投入，解決由地方投入為主帶來的不同地區教育資源差距懸殊問題和教育設施峰谷調節能力不足問題。加強人大對同級政府落實教育經費“三個增長”的法律監督，③加大教育投入，限時解決超大班額、大班額問題。借鑒日本中小學標準化建設的經驗，縮小地區差距。（二）明確就近入學空間標準對就近入學進行詳細規定，并規定學區所在地行政負責人的決策責任后果。建議把“就近”限定在小學一年級學生步行十分鐘到十五分鐘的范圍內，新建學校選址要優先考慮這一條。否則，就近還會是個橡皮筋?？芍朴唽ｉT的教育發展行政責任制度，如果某學區出現無法就近入學的學生，且在開學前無法協調解決，要對學區所在地行政負責人問責。（三）革新教育評價標準改革教學評價標準和對學生個體的評價標準，并拓展對學?？己嗽u價的主體。在教學評價標準中把幫助學生進步作為重要指標。在對學生的評價標準中，把歷時性的進步作為重要指標，不進行橫向比較。在針對學校的考核評價指標中，把學生及其家長的意見分配較大的權重，改變管理本位的傳統，突出學生主體性和家長滿意度，改變只對上級負責的體制，突出教育事業服務大眾的本質，把應試教育理念轉變成促進學生全面發展的養成式教育理念，如此，受益最大的將是隨遷子女群體。（四）逐步放開對學生的戶籍限制鑒于中國大、中、小城市及縣、鄉、村教育資源占有差距懸殊的現實，在努力均衡教育資源，縮小城與鄉、城與城之間教育差距的同時，在相關政策中給出改革的時間表，每年都要要求切實的改變。比如，要求一線城市每年允許多少比例的非戶籍隨遷子女就地考試，考試指標可以按照居住時間進行分配，二線城市相應增加比例，三線城市增加更大的比例，這樣逐步地解構不公平不合理的制度，既可以給隨遷子女相對的公平，也可以避免對城市教育資源沖擊過于猛烈而引發一系列問題，在條件成熟后修改相關法律法規，明確取消升學戶籍限制。（五）教育資源配置突出公平與均衡把公平和均衡作為教育資源優化配置的明示原則，增量投入優先保障剛性需求，存量管理突出優質教育資源共享。改變過去頭重腳輕、青睞高等教育的做法，增量投入優先用于隨遷子女急需的學前教育、義務教育和職業教育。在優質教育資源共享方面，教育實踐中已經涌現出不少好的做法，應該及時提升為具有普遍約束力的制度。在優質教育資源無法迅速增長的客觀條件限制下，資源共享是資源公平分配便捷有效的途徑，是一種內涵式的增長方式。如：教師無校籍管理的體制創新，校長流動性任職的校際間交流，優質課件的信息化共享等，都是資源共享的有力舉措。流動兒童特別是處于多重流動境況中的兒童受教育權實現方面的問題，與現行制度的不合理限制密切相關。這種限制從純粹理論的角度看并不合理，但有一定的現實合理性；從教育公平的角度看是不正確的，但從教育的計劃性角度看又是必需的。關鍵是什么程度的限制才是適當的，如何把限制降到最低直至取消。這是一個兼具價值性和技術性的問題，目前的制度沒有給出答案，需要在實質平等的大原則下尋求具體出路。多重流動境況中兒童教育所面臨的諸多特殊問題比較復雜，需要家長、學校、社會和政府部門協同解決，無論哪一方面的單打獨斗都是不可行的。流動還將長期存在，制度必須面向未來。

作者：祁雪瑞單位：河南省社會科學院