國有經濟改革與發展路徑選擇論文

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在自然壟斷和其它提供公共產品部門中如何實現國有經濟控制力問題，隱含著比一般競爭性領域國有經濟調整更為深刻、復雜的課題，涉及中國社會主義市場經濟條件下政府公共經濟職能的合理界定及國有經濟的歷史命運。關于自然壟斷部門國有經濟問題的復雜性問題的討論還與以下兩個方面的因素有關：第一，20世紀70年代以來，由于技術進步、市場規模和市場范圍的變化和經濟理論研究的進展，在西方市場經濟發達國家，自然壟斷部門的國有經濟已經或正在從作為政府對自然壟斷部門實施規制政策的工具變成規制放松政策調整的對象，具體表現為民間資本的增量逐步進入傳統上由國有經濟控制的自然壟斷部門及自然壟斷部門國有經濟存量的民營化；第二，中國加入WTO以后，依據《服務貿易協定》已經承諾對電信等公共生產和服務部門逐步進行對外開放，國外資本和國內民間資本也將逐步進入自然壟斷及其它公共產品供給行業。在這樣的背景下，要使我國國有經濟成功地控制自然壟斷部門并扮演國有經濟應該扮演好的角色，必須研究市場經濟條件下自然壟斷部門國有經濟運行的一般規律和中國社會主義市場經濟條件下自然壟斷部門國有經濟運行的特殊規律，在借鑒發達市場經濟國家自然壟斷部門國有經濟調整的成功經驗、運用我國一般競爭性領域國有經濟改革發展的成功做法的同時，又不能簡單套用發達市場經濟國家自然壟斷部門國有經濟調整經驗和競爭性領域國有企業的改革辦法，必須探索中國社會主義市場經濟條件下自然壟斷部門國有經濟改革與發展的新思路。

一、構筑自然壟斷領域的有效競爭機制

在西方市場經濟發達的國家，自然壟斷部門的國有企業曾經是克服私人壟斷弊害、實施自然壟斷部門規制政策的有效手段。因為與其由規制當局去收集信息規制私人壟斷企業以迫使其服務于公共利益目標還不如組建國有企業來得更省事。我國自然壟斷部門的國有經濟雖然也是計劃經濟時代泛國有經濟化的產物，但同樣隱含著與市場經濟發達國家共同的規律。這是由自然壟斷部門的特征和國有經濟的性質所決定的。但是，隨著技術進步、市場規模和市場范圍的變化，絕大多數傳統的自然壟斷部門，特別是其中的非自然壟斷業務，已經失去了由一家企業壟斷或垂直一體化經營的合理性。在這類部門，如果政企不分、政資不分，仍由一家國有企業獨家控制行業的全部供給，其結果，或者是對消費者“宰你沒商量”，謀求壟斷高額利潤（轉軌時期容易發生）；或者是囿于政府嚴格的價格規制靠政府財政補貼來維系正常的運轉，供給產品或服務的價格雖然比較低，但服務質量低劣且供給不足（計劃經濟體制下的常態）。這兩種情形不僅損害消費者的利益，在技術進步加快、市場規模和范圍急劇擴張的條件下，還會使應該在適度競爭中不斷發展的相關產業部門失去快速發展的機會。由于沒有生產同類或替代品的企業可以選擇，消費者始終是某些領域供求雙方矛盾中的“弱勢群體”。適度引入競爭機制，會迫使該行業內的國有企業努力改善生產和經營的績效，以較低的生產成本為社會提供更多的公共產品（廣義的公共產品，特別包括準公共產品）和服務，也有可能成為傳統的、國有經濟存續自然壟斷部門得以恢復和發展的機制。

但應當指出，在某些自然壟斷部門中構筑有效競爭的機制，應該而且可能在現存國有經濟的框架內來實現。這是因為：

第一，是國有經濟掌握自然壟斷部門和控制公共產品及服務供給的客觀需要。國有經濟不一定就代表公共利益，民營經濟不一定違背公共利益。關鍵是有無規制和競爭。但引入競爭機制的方式是可以選擇的：一是模擬西方發達國家實行國有經濟的民營化（民間資本的增量進入和國有資本的存量退出）；二是對既存國有企業進行分拆，即把一家國有企業分拆成多家國有企業，同時對國有企業進行現代公司制度的改造，在國有經濟控股的前提下吸引民間和境外資本進入相關行業。與西方發達國家不同，我國國有經濟在公共生產和公共服務部門的存在不是太多而是不足，在國有經濟從一般競爭性領域適當退出的背景下，需要增加對這一塊的投入，以便更好地為經濟社會發展提供共同條件。事實上，在西方國家原有的自然壟斷部門中，國有資本存量退出、民間資本增量全面進入的模式下面，國有經濟也并沒有完全退出，而是以參股和控股的形式“頑強”地存在著。在對獨家壟斷的國有企業進行分拆的過程中，不應該排斥民間資本的進入，但要強化在分拆后的企業中國有經濟以國有股份形式存在的控制或支配地位。

第二，采取對既存國有壟斷企業進行分拆的辦法，在國有經濟的框架內引入競爭機制，在操作方案上也具有現實的可能性。在某些原來的自然壟斷部門大范圍地實施國有經濟民營化來構筑有效競爭的市場環境，姑且不論在意識形態和社會經濟制度層面可能會引發的巨大沖突，在操作層面也是十分困難的。譬如說電信產業，龐大的國有資本存量賣給誰、誰來買？組建多少家私營的或民間資本控股的公司為宜？都是難以解決的問題。相反，利用原來國有企業投資主體單一的條件，在國有經濟的框架內對原來的國有壟斷企業如中國電信進行分拆，按照適度競爭的原則組建若干家新的電信企業并同步進行現代企業制度的改造，是交易成本較低、動蕩較小的改革方案。

第三，具有現實的緊迫性。在國有經濟的框架內，通過分拆的辦法，在某些原來的自然壟斷部門引入競爭機制，不僅僅是為這些產業提供“修復機制”，以促進其健康發展的迫切需要，也是我國加入WTO以后相關行業應對挑戰的迫切需要。按照《服務貿易協定》，一些原來由國有經濟壟斷經營的產業部門均屬放開之列。國外資本和民間資本之所以對這些行業有興趣，主要是壟斷利益的誘惑。如果不能在國有經濟框架內引入競爭，按照現代企業制度要求扶持若干有競爭力的國有獨資或國有控股企業，不僅國有經濟控制自然壟斷部門和公共產品供給的目標難以實現，還可能危及國家經濟安全、產業安全。顯然，民營經濟全面進入并不能解決這一緊迫的課題。

在某些原來的自然壟斷部門對壟斷性的國有企業進行分拆，構筑有效競爭機制，應該注意幾個問題：

第一，要對仍具合理性的自然壟斷部門與自然壟斷合理性已經或正在消失的原有自然壟斷部門（包括具體業務）進行區分。這就需要對自然壟斷的靜態邊界和動態邊界進行判斷。從整體上說，電信、電力、鐵路運輸、煤氣和自來水供應等產業屬于自然壟斷部門，但不等于說這些產業的所有業務都具有自然壟斷的性質。對于自然壟斷已經不具合理性或自然壟斷行業中的非自然壟斷業務，應該允許多家企業展開競爭，給用戶以自主選擇權。

第二，在合理性消失的原自然壟斷部門和自然壟斷部門的非自然壟斷業務中引入競爭機制，也不一定采取對特定空間存在的壟斷性國有企業進行肢解的辦法，可以采取區域間比較競爭的框架設計。在電力、煤氣和自來水等產業中，往往是由區域性的國有壟斷企業經營的。在國有經濟的框架內，為了防止企業濫用市場壟斷力量，維護消費者權益，政府可以通過比較不同區域性企業的經營績效，以經營效率較高的企業的經營成本為基準，并考慮各個地區經營環境的差異，在此基礎上制定規制價格，促使該自然壟斷部門的各家區域性壟斷企業為降低成本、增加利潤而展開間接競爭。

第三，規避壟斷和過度競爭兩個極端，在合理性消失的原自然壟斷部門和自然壟斷部門的非自然壟斷業務中實現有效競爭。在某些應該引入競爭機制的自然壟斷部門維系國有企業獨家壟斷會產生資源配置失誤有損消費者福祉，但數量眾多的企業的過度競爭同樣會造成資源的浪費型使用和社會福祉損失。由于不論是傳統的自然壟斷部門，還是自然壟斷合理性已經或正在消失的原自然壟斷部門以及自然壟斷部門的非自然壟斷業務，都有比較明顯的規模經濟要求，往往斥巨資建設了相對固定、龐大的管、網、線等等，所以，在退出時會有較大的沉沒成本和較高的退出壁壘。過度競爭可能使行業內的企業經常性地出現經營“赤字”，陷入“進退維谷”的尷尬境地。無論是“去”還是“留”，企業和社會都將蒙受損失。不僅如此，過度競爭可能引致消費者在相互競爭的企業間飄忽不定，競爭作為一種威懾企業改進產品和服務質量的“恢復機制”也將難以發揮作用。

二、發揮公眾參與機制的約束作用

在競爭性產業部門，消費者可以選擇購買其它企業的替代品的形式來表達對某個企業產品或服務的好惡，當然也可以選擇個人的或團體的投訴的手段迫使企業改進產品和服務的質量。但在自然壟斷部門，消費者卻幾乎是無法選擇的。所以，除了應該在一些合理性已經不存在的原自然壟斷部門和自然壟斷部門的非自然壟斷業務中適當引入競爭機制外，很重要地是要逐步建立公眾（特定城鎮的居民）對與其切身利益相關的公共生產和服務事業的參與機制。對于我國許多由國有企業獨家壟斷的自然壟斷部門而言，建立、健全公眾的參與機制就顯得更為重要。由于國有經濟是現階段全民所有制的實現形式，國有經濟支配的自然壟斷部門供給產品和服務的消費者既是服務的對象，又是全民所有制財產的終極所有者，這決定了公眾針對自然壟斷部門國有企業的參與機制要包含更為復雜的內容。除了個人的或團體的投訴、抗議等間接、消極的形式外，還應該包括對自然壟斷部門國有企業生產、經營、管理以及產品的價格、質量決策的直接參與，如自然壟斷部門的國有企業在公司制的條件下，應該有來自社會各種階層、集團的代表擔任董事、監事，使公眾能夠直接、積極地對自然壟斷部門的國有企業及其規制當局展開“呼吁”，捍衛自身的合法權益，維護公共利益。另外，已經開始實施的價格聽證會制度應該進一步制度化、規范化、法制化，在聽證會舉行前提供充分信息，使參會的有關各方有充分的時間研究，不能搞突然襲擊。公共企業應著手編制市民手冊，使消費者對企業的生產、管理、收費、質量等問題有所了解，使信息對稱起來。在大眾傳媒中，應該有專門關注公共生產和公共消費問題的、獨立的機構，為公眾和企業提供論壇。

針對自然壟斷部門的國有企業，構建起公眾廣泛參與的機制，賦予消費者以“呼吁”、訴求的順暢通道，對于解決該領域國有經濟改革和發展所面臨的一系列難題具有重要意義：

第一，是國有經濟在自然壟斷部門的有效實現形式。在我國社會主義市場經濟條件下，國有經濟除了具有市場經濟國家國有經濟的一般屬性外，還表現為是我國現階段全民所有制的實現形式。按照社會主義市場經濟體制改革的目標，這種公有制形式不僅要在重要的競爭性領域及其重要企業中以新的實現形式體現自身的存在，更為主要的是要在自然壟斷部門和公共產品供給行業體現其獨特的價值，即在商品生產和商品交換的基礎上提供公共產品和公共服務，為經濟社會發展創造共同條件，為國民創造更好的生存、享受和發展的條件。全民所有制，說到底是國民所有制；全民所有制的國有形式只有在國民的廣泛參與中才能得到落實。就自然壟斷部門的國有經濟而言，其龐大的國有資本存量和資本增量嚴格地說都是納稅人財產積聚的結果。國有企業供給的產品和服務又是對每一個國民來說都不可或缺的、直接影響福祉水平的公共產品（特別是準公共產品）。所以，國民或公眾應該有充分的權利直接或間接地對自然壟斷部門國有企業供給產品和服務的質量、價格等表達自己的意志。使消費者擁有順暢的“呼吁”、訴求通道，應該是國有經濟在自然壟斷及公共產品供給部門得以實現并有效發揮作用的重要途徑。

第二，是超越自然壟斷部門所有者與經營者、規制者與被規制者暖昧關系的重要因素。在我國自然壟斷部門的國有經濟中，廣泛存在著兩個方面的互相糾纏在一起的關系：一是自然壟斷部門國有資本的所有者與國有企業之間的委托——關系；二是政府對自然壟斷部門的規制機構與作為規制對象的國有企業之間的關系。目前，由于“政企不分、政資不分”的矛盾仍處于解決的過程中，我國自然壟斷部門中國有資本所有者（或國有資本所有者的代表）與國有企業、國有資本所有者與國有企業規制機構之間并沒有真正分開，國有資本所有者的職能與規制機構的職能是混淆的：一方面，政府作為國有企業的所有者要解決如何刺激國有企業按照所有者的利益采取行動，實現所有者利益的最大化的問題；另一方面，政府作為規制者要求自然壟斷部門的國有企業服務于公共利益最大化的目標。在自然壟斷部門由私人資本支配的情況下，政府規制機構的目標與所有者及企業的目標是沖突的。鑒于對私人壟斷資本進行規制在信息的獲得方面成本也比較高，所以在西方發達國家也曾經采取在自然壟斷部門普遍建立國有企業的辦法來解決對私人壟斷資本進行規制過程中遇到的一系列難題，通過國有企業把政府規制機構的目標與國有企業的目標進行調和。20世紀70年代以后，西方國家對自然壟斷部門的國有企業采取了民營化的策略，相應地，政府規制機構也從政府系列中獨立出來發揮職能作用。西方的實踐對我國自然壟斷部門國有經濟的改革與發展是有啟發意義的。我國是社會主義國家，國家投資于自然壟斷部門的企業除了應該以收入補償支出、獲得正常利潤外，還主要服務其它社會目標。利潤目標只是國有企業多元目標中的一個相對次要的目標。從這個意義上講，所有者目標、企業目標與規制當局的目標是一致的。但由于國有企業改革的最終目標是成為法人主體和市場競爭主體，有自己獨立的經濟利益。但過去的體制又是典型的政企合一式的管理，如電力工業局，公眾的利益很容易受到忽視。在這種情況下，使公眾廣泛參與公共事物就等與在沒有一個超然的規制當局的條件下，替代公共規制的部分職能，防止沆瀣一氣。

第三，是防范政府規制機構被“俘虜”（注：參見Stigler，G.J.，1971，TheTheoryofEconomicRegula-tion，BellJournalofEconomics，Vol，2，PP.3-21.）的一種外部力量。政府規制俘虜理論為我們提供了一個很重要的分析框架。在市場經濟條件下，由于公共企業規模巨大，在與政府規制當局進行談判的過程中，會處于比較有利的地位。消費者由于相對分散，如果缺少團體化的組織，自然會處于弱勢的地位。政府規制的制定和實施可能為企業所左右的判斷決不是危言聳聽。在西方，這一理論也是有很多證據支持的。問題是在我國現階段，由于計劃經濟體制下形成的自然壟斷部門管理體制還沒有從根本上改變，政企合一的供給與管理辦法只是進行了微調，許多自然壟斷部門中的企業實際上是由過去的政企合一的機構演變來的“翻牌公司”，實現政企分開的企業，企業與主管部門也有著千絲萬縷的聯系，同時，獨立的政府規制機構并不存在，政府主管部門的職能與政府規制的職能是重合的。在這種情況下，規制政策的制定和實施過程對于公眾來說就存在一個很大的盲區，政府規制機構就可能會是一個不用被“俘虜”而自己送上門來的“俘虜”。在政企不分、政府主管部門與政府規制機構職能沒有理順的條件下，包括自然壟斷部門在內的公共事務的治理邏輯即“治道”（Governance）將是混亂的，甚至出現“治道危機”。在我國自然壟斷部門這一問題沒有很好地解決之前，構建起一個制度化的公眾廣泛參與機制，賦予消費者以“呼吁”、訴求的順暢通道，無疑于在部門利益、官商勾結中打進一個“楔子”，所以可能是一個預防或弱化政府被“俘虜”弊病的辦法。

三、塑造自然壟斷領域國有企業的新形象

在我國，與傳統計劃經濟體制的制度安排有關，不論是競爭性領域，還是自然壟斷部門及其它公共生產和服務部門，曾經都是國有經濟一統天下的格局。在計劃經濟條件下和經濟體制轉軌時期，從社會公眾或消費者的角度觀察到的自然壟斷部門的國有企業，就是典型的“話難聽、臉難看、事難辦”，也就有了諸如“鐵老大”、“電老虎”、“水霸”等戲謔和無奈。盡管如此，由于國家實行嚴格的計劃管理，自然壟斷部門的國有企業仍然以較低的價格（個別行業曾經出現價格畸高現象），為社會生產和人民生活創造了基本條件。我國明確經濟體制改革的市場經濟取向以后，自然壟斷及公共部門的企業對塑造自身的新形象做了很多努力，同時由于國家對國有經濟控制自然壟斷及公共生產和服務部門態度明確，到現在為止，非國有經濟和境外資本的進入問題從總體上說是處于理論研究和政策探討階段，再加上由于改革開放以來非國有經濟種種不盡如人意的“表演”造成的中國消費者在公共產品和公共服務供給方面對非國有經濟有著本能的不信賴，消費者對自然壟斷部門的國有企業確實還存在著某種信賴或“忠誠”。雖然中立的規制部門還不存在，但人們至少相信國有企業畢竟不是以利潤最大化為唯一目標，虧了有國家補貼，不至于利用企業的特殊市場地位，把消費者當作可以任意宰割的“羔羊”。正是因為包括自然壟斷部門在內的公共性很強的一系列產業部門仍由龐大的國有經濟來控制，才在很大程度上舒緩了由于體制轉型、巨大的社會變動給公眾心理造成的“不安”和惶惑；從這個意義上講，中國消費者對于自然壟斷及其它公共生產和服務部門中的國有企業的“忠誠”似乎有某種“愚忠”的性質，或者說是一種無奈的“忠誠”。

這種“忠誠”對于自然壟斷及其它公共部門的國有企業來說，顯然是一種有價值的稀缺資源。自然壟斷領域既存國有企業當然也就可以有兩種截然相反的配置“忠誠資源”的方式：一是“宰你沒商量”，因為至少到目前為止，對于絕大多數地區的城鎮住民來說，畢竟還沒有替代的產品或服務可以選擇；二是珍惜消費者的可貴的“忠誠”或者說“愚忠”，抓緊重塑企業的公共形象，配合國有經濟的戰略性調整，扮演好特殊領域國有企業的新形象。

前一種利用方式在計劃經濟時代是可能的；在市場經濟條件下則是不可能的。因為隨著技術進步加快，市場規模和范圍急劇擴張，許多過去自然壟斷行業及其自然壟斷業務正在失去合理性。特別是加入WTO以后，境內外資本進入公共生產和服務部門在體制上已經沒有絕對障礙，不是能不能進入，而只是進入的方式、規模問題。完全維系自然壟斷對國有企業來說將越來越困難。

事實上，國有企業不一定就會滿足公共利益，非國有經濟也不一定就違背改革利益，關鍵在于政府如何進行規制。人們一方面相信在現代市場經濟條件下，“如果不承認一套超越眾多特殊利益的理性秩序及其共同法則，就根本無法管理一個龐大的多元社會?！保ㄗⅲ豪钇章?公共哲學的復興[M].公共論叢：市場邏輯與國家觀念，生活·讀書·新知三聯書店，1995，26.）因此，必須對經濟社會中的“公事”與“私事”進行區分，而國有經濟應該而且能夠把“公事”做得更好。但另一方面，如果國有經濟做不好，就必須加以替代。人們就會去尋找讓非國有經濟把事情做好的辦法。

后一種利用方式是目前自然壟斷部門國有企業改革與發展面臨的更為現實的選擇：要善用中國消費者對公共部門國有經濟的有限“忠誠”而不是濫用這種“忠誠”，全面塑造充滿親和力的企業形象，使消費者信賴、安心，這才算是扮演好了自然壟斷部門國有經濟應盡的角色，否則所謂的“控制”之說是不堪一擊的。

自然壟斷領域國有企業重塑形象的目標應該在建立現代企業制度的基礎上，在政府規制、適度的市場競爭壓力和公眾的廣泛參與下實現，但最關鍵地還在于自然壟斷領域國有企業的領導人和廣大職工對內外環境變化的“自覺”和適應性調整。從這個意義上講，“三個代表”的重要思想就不僅僅是對執政黨的規范，對公共生產和服務領域的原國有企業而言也不是空洞的政治口號。它至少意味著：如果自然壟斷領域既存國有企業不能高質量地滿足公眾不斷增長的公共產品（準公共產品）的需求，不能很好地實現公共利益，就將逐步為消費者所拋棄。政府規制當局也將通過對境內外民間資本的準入限制的放松或解除，尋求公共產品及服務供給方面的替代。最終是自然壟斷領域國有企業不得不蒙受巨大的利益損失。

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