地方公共消費與就業工作綜述

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關鍵詞：公共消費，地方就業，轉變發展方式，整體關聯性

摘要：本文討論了地方公共消費與就業的國際經驗，由我國地方公共領域消費和就業偏低等認為我國進入公共服務擴張時期。最后提出了充分認識轉變經濟發展方式的整體關聯性等政策與建議。研究發現，轉變經濟發展方式中的許多重大問題都和地方公共消費與就業有關。轉變經濟發展方式應把地方公共消費與就業作為著力點。

研究發現，轉變經濟發展方式中的許多重大問題都和地方公共消費與就業有關。以大學生就業為例，基層對人才有強烈需求，但真正想下基層的大學生卻很少：在社會的一端，公共服務亟需大量人才；而另一端，大中城市有成千上萬大學生在找工作，甚至出現了“蟻族”?；鶎庸操Y源不足，導致就業崗位結構性短缺，居民公共需求難以滿足。轉變經濟發展方式應把地方公共消費與就業作為著力點。

一、地方公共消費與就業：國際經驗

（一）城市化是地方公共消費和就業擴張過程。

一是在英國，地方政府城市化之前的職能主要是治安，后來又增加了濟貧。隨著城市化加速，出現了警務、治安、供水、照明和養路等。1835年英國設機構管理地方事務，產生了多職能地方政府。二是20世紀初，西歐國家公共財政的50%-85%用在國家職能上，20世紀后25年，60%-75%花銷在地方服務上。美國近60%的公務員，約900萬人，由地方政府雇傭。1970年以來，美國地方政府工作人員的數量增加了40%以上，主要原因是小學入學率提高、監獄人口以及兒童和老人服務增加。三是與中央或聯邦政府相比，地方政府在掌握服務對象信息方面具有更大便利性?！稓W洲地方自治政府章程》主張，公共職責最好由那些最接近居民的政府實施。

（二）公共服務具有吸納勞動力密集型的特征。

一是與公共產品比較，公共服務更具勞動密集型特征，它高度依賴于服務人員與服務對象之間的人際關系質量。老年護理原則上不能采用技術密集型或資金密集型，必須是勞動力密集型。地方政府職能運轉需要工作人員承擔巨大的義務，包括時間、勞動、忠心、力量和才能。二是在丹麥，地方政府雇員的絕大多數實際上是在學校、托兒所、醫院、養老院和圖書館等領域工作。醫院體系雇員占郡政府雇員的57%以上。在英國，地方政府雇員包括行政管理者、特別咨詢專家、清潔工作人員、學校廚師和教師、社會服務人員。議會中雇員最多的項目是教育和社會服務，英國34個郡中，這兩個服務領域的雇員幾乎占地方政府全部雇員的三分之一。在加拿大，聯邦政府確保加拿大居民享有教育、衛生醫療和社會服務的權利，并通過行政和人事制度確保其均等化。在德國，地方政府雇員的15%從事行政性工作，其他從事社會服務、教育、衛生健康、公共秩序和經濟促進工作。城市和縣政府雇傭了40%的雇員。

（三）公共部門的成長幾乎是地方（社區）行政管理的成長。

一是從歷史上看，社會救濟、社會保險、公共教育、公共衛生等在城市化階段成為公共政策重點，以此確保人口遷移和新就業人口的公共服務供給。日本經濟從起飛到高速增長發生在20世紀50-70年代，適應經濟起飛階段的人力資源需求，政府的主要投入是教育等。20世紀70年代開始，日本政府財政支出由對教育的大規模投入轉向主要對社會保障費用投入，原因之一是人口老齡化；二是當政府支出主要投向基礎設施時，政府主要面對的是市場和企業。隨著政府轉向人力資本投資，政府主要面向公共服務機構和社會組織。前者是市場領域擴張，后者是公共領域擴張。

二、我國進入公共服務擴張時期

（一）我國地方公共領域消費和就業偏低。

一是我國2007年，教育、醫療和社會保障三項公共服務支出占政府總支出的比重合計只有29.2%，與人均GDP3000美元以下國家和人均GDP3000-6000美元國家相比，分別低13.5和24.8個百分點。公共支出不足，居民不得不用自己的收入來滿足快速增長的公共服務需求，擠占了居民的私人消費。二是2002年我國公共部門就業人員占整個就業人口的5.59%，其中，黨政機關和社會團體的就業人員占整個就業人口的1.46%。2008年，我國就業人口7.74億人，其中在公共部門工作的4071萬人，占全部就業人口的5.26%，社會服務業就業人口占1.48%，遠遠低于發達國家公共部門的就業人口比例。

（二）當前我國經濟總量上出現了前所未有的擴張，結構上進入調整時期；公共服務上出現了前所未有的需求，社會體制上進入創新階段。

一是按照福利經濟學原理，國民收入總量愈大，社會經濟福利就愈大。從1978年至今我國人均國內生產總值幾乎翻了60倍，國家的財政收入幾乎翻了54倍。2009年我國國內生產總值達到33.5萬億元。二是發達國家公共服務擴張大約發生20世紀的中后期，其人均GDP大約在4000-10000美元之間。如果以2009年人民幣對美元6.8310的平均匯率計算，我國人均GDP接近4000美元。三是就消費而言，發展公共部門可以降低儲蓄率，拉動需求。根據國際經驗，中國公共部門消費和就業隱含巨大空間，是轉變經濟發展方式的著力點。經合組織認為，中國若要發展服務導向型經濟，必須擴大社會保障、教育、衛生等社會部門。只有提高社會支出，才能降低儲蓄率，拉動內需。

（三）轉變經濟發展方式的實質是經濟發展由物質資本投入轉向人力資本投入。

一是提升服務業比重必須加大公共服務投入力度。據2009年世界統計年鑒，按產業類型劃分的就業構成，2005年我國第三產業為16.1%，在世界主要國家中處于最低水平，一些發展中國家也高于我國同期產業類型劃分的就業構成。加快發展服務業離不開對勞動力的投入。二是2006年我國勞動力參與率高于世界平均水平10個百分點以上，低收入國家8個百分點，中等收入國家10.6個百分點，高收入國家9個百分點。參與率高和收入水平低，反映了人力資本投入不足。三是推進城市化，讓有條件的農民落戶城鎮，必須讓他們受教育、能就業、有住房、有社保。

（四）以基本公共服務均等化為目標的財政體制改革，必將推動公共領域發展。

根據經濟學原理，國民收入分配愈是均等化，社會福利就愈大。從1994年實施分稅制至今，我國人均國內生產總值翻了5.6倍，國家財政收入翻了11.75倍?；竟卜站然瘧鹇缘膶嵤⒋蟠蠹铀傥覈卜盏陌l展進程。

（五）政府自身的改革和創新在轉變經濟發展方式中提上議程。

一是居民對公共服務的需求不斷增長要求政府在轉變發展方式中職能有增有減。有增有減的前提是滿足人民群眾日益擴張的公共服務需求。二是發揮政府調控在公共領域配置資源的基礎性作用，就像在私人領域發揮市場配置資源的基礎性作用一樣。政府遵循公平公正原則來配置公共資源，社會按照志愿原則來動員社會資源。

（六）我國公共領域發展的新動向。

一是完善基層公共服務和社會管理體系出現新特點。2009年初北京市確定600個社區開展社區規范化建設試點工作，直接受益人群達40多萬人，包括近2600名選聘大學畢業生、38000名社區工作者、37萬社區志愿者。二是推進社會創新和擴大社會就業出現新趨勢。2008年，上海市建立了“浦東公益服務園區”，把具有代表性的社會組織聚集到一起，實現社會管理和社會創新。目前，聚集在“浦東公益服務園區”有幾十家社會組織，數百位年輕人。三是擴大文化需求和培植專業隊伍出現跡象。廈門為滿足農民文化需求，在全市培育村級文化協管員296人，費用由財政負擔。

三、對策與建議

（一）充分認識轉變經濟發展方式的整體關聯性。

一是轉變經濟發展方式是結構性調整，牽一發而動全身，必須考慮轉變過程的整體關聯性。國際上普遍認為，中國的各種事物，由于悠久的歷史而調和和適合，使中國的社會變動，必須在整體變動下進行，單一因素的變動會引起一系列的不協調。二是把轉變經濟發展方式與公共部門發展和社會體制創新有機結合起來。當前中國經濟發展方式的轉變是其經濟社會發展的階段性使然。三是公共領域的制度、體制都有與之相適應的理念、觀念和價值體系。發展公共領域消費和就業必須考慮公共價值。

（二）妥善處理物質資本投入與人力資本投入的關系。

一是使物質資本與人力資本在效率與公平以及可持續原則基礎上完美結合。既要考慮物質資本和人力資本的收益最大化，又要考慮人力資本公平使用和可持續利用。二是就業問題既要考慮部門布局，又要考慮空間布局。物質資本與人力資本的有機結合既要堅持市場配置資源的原則，又要堅持政府調控的原則，在效益與公平基礎上把二者結合起來。三是加速人事體制改革。把人才建設，尤其是基層的人才建設放在首位。其一，結合就業，尤其是大學生就業，借鑒發達國家經驗，給在基層從事公共服務工作的人員更加具有吸引力的待遇、培訓和職業前景。其二，逐步打破財政全額撥款與自收自支事業單位的界限，逐步建立同等類型、同等崗位、同等績效的身份人員，享受同等水平的績效工資。其三，允許社會組織，尤其是從事社會服務的社會組織把獲得的政府資助或企業自助以及慈善捐贈的一部分用于員工工資福利及培訓，以養人實現養事。其四，把社區工作人員身份定位提到議事議程上來，確保在社區工作的各類人員體面的生活待遇、光明的職業發展前景。

（三）加大公共領域的資源配置力度。

一是大力發展社會服務業。開發不同類型的社會服務項目，完善支持勞動力，尤其是大學生參與社會服務就業的政策和法規，使這個領域的社會需求得到滿足。二是鼓勵社會企業家進行社會創新，開發居民需求的社會服務項目。三是把公益崗位由服務于弱勢群體的就業和救助逐步轉變為面向全社會的職業化崗位。

（四）建立與服務型政府相適應的地方公共服務體系。

一是從滿足居民需求出發加強基層的公共服務機構建設，不搞上下一般粗的管理體制。提高基層公共服務能力，必須解決地方財力不足問題。二是把社會創新孵化器從目前對社會組織的能力建設和項目開發拓展到依托科研人員、社會企業家和社會工作者共同研究和解決當前經濟社會發展領域面臨的新問題。要從土地使用、稅收減免、財政補貼等方面支持社會創新。三是培育社會企業家，創造社會企業家成長和創新的社會環境。

（五）從基本公共服務均等化入手配置人力資源。

一是從基本公共服務均等化原則出發考慮各地基本公共服務供給過程中的人力資源配置，通過轉移支付實現基本公共服務領域中各類人員的福利待遇、教育培訓和職業前景均等化。二是改革現行公務員和事業單位編制管理體制，把涉及基本公共服務的全國各類人員納入中央預算，尤其要是把欠發達地區的公共服務領域人員納入中央財政預算管理。

（六）改革現有的統計系統。

逐步建立適應公共部門，特別是地方公共部門發展要求的統計體系。把公共部門，包括政府行政、社會組織、政府外包、企業社會責任等領域的活動納入到公共部門統計范疇。