經濟結構失衡的成因與策略透析

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十四大后加快構建社會主義市場經濟體制以來，結構性矛盾一度緩解。但加入WTO后，我國在全球化沖擊下，以內外需失衡為代表的經濟結構問題再次凸現?？梢姡Y構失衡作為我國經濟發展中的頑癥之一，必須從體制機制上研究治本之策?；仡櫧▏?0年來經濟發展的道路，屢屢受到結構失衡的困擾，調整經濟結構多次被列為經濟工作的重要任務。1958年開始的“”，期間的“抓革命促生產”，70年代后期的“洋躍進”，80和90年代經濟過熱中，都伴隨嚴重的結構失衡問題，經濟運行難以為繼，不得不開展調整或整頓。

一、當前我國經濟結構失衡的基本特征

結構失衡與結構矮化是我國經濟60年的常態。當前的經濟結構失衡，帶有進入全球化時代的特征：在國內生產能力總量過剩的情況下，內需不足，外需下滑。既有工業內部的失衡，也有產品結構的失衡；既有存量失衡，也有區域間的失衡。

1、低水平產能過剩與高技術產品短缺并存

目前，我國一些行業產能過剩，并可能導致基礎設施部分能力閑置。不僅鋼鐵、水泥等產能過剩的傳統產業仍在盲目擴張，風電、多晶硅等新興產業也出現重復建設傾向。2009年6月，鋼鐵行業過剩產能達到1.6億噸，生產能力利用率僅為73.1%。但一批鋼鐵項目未批先建或違規建設。中央電視臺2009年9月6日《經濟半小時》報道，上半年全國多晶硅生產線總建設規模已逾17萬噸，總投資超過1000億元。倘若這些產能全部實現，相當于全球多晶硅年需求量的兩倍以上。與此同時，我國每年需要進口大量特種鋼材；多晶硅核心技術依然掌握在國外大企業手中，在整個光伏產業鏈中，國內企業扮演的僅僅是賺取“加工費”的角色。

2、資源不足與廉價使用并存

人均份額少是中國資源的基本國情。截止2005年，我國人均水平與世界人均水平相比，人均耕地為世界人均水平的43%，淡水為27%，森林為14%，草地為32%，石油、天然氣探明儲量為11%、4.5%，鐵、銅、鋁等重要礦產資源的儲量僅相當于世界人均水平的1/6、1/6、1/9。但在我國資源遭粗放使用很嚴重，長期依靠生產要素投入量的擴張來實現經濟的快速增長，有相當部分GDP以資源過度使用為代價而取得。資源價格不能反映其稀缺程度，資源開發使用中造成的外部負效用不能被補償。土地、水資源被廉價甚至無償使用，地下水被過度開采，煤炭被濫采濫挖，稀土金屬被無序肆意開采。

3、環境容量超限與“兩高一資”項目增加并存

人口密度大、環境承載力弱對我國發展形成嚴重制約。目前，我國GDP占全世界的4%～5%左右，但原煤、鋼材、水泥的消耗量分別占全世界消耗量的31％、30％和40％，石油、鐵礦石的進口依存度分別達到40%、60%以上，主要污染物排放量已經超出環境容量。在全球144個國家和地區“環境可持續指數”排名中，中國位居第133位。根據國家環?？偩趾蛧医y計局2006年9月的《中國綠色國民經濟核算研究報告》，2004年全國因環境污染造成的經濟損失為5118億元，占GDP的比重為3.05%。實行積極財政政策過程中，水泥、鋼鐵等“高耗能、高污染、資源型”重化工項目借機出籠。

4、政府大量投資與民間資金蟄伏并存

我國固定資產投資占GDP的比重超過40％，大大高于多數國家20％左右的水平。即使東亞一些國家和地區在戰后依靠投資拉動經濟實現快速增長的時期，其投資率也遠沒有達到中國目前的水平。如日本在20世紀60年代經濟高速增長時期，其固定資產投資比重的峰值也從未超過GDP的34％。2009年上半年，為刺激經濟增長，政府投資增速長25%，全年將增長32%以上。同時，約46萬億民間資金處于觀望狀態。其中浙江民間資金僅增長8%。

5、行業壟斷與過度競爭并存

電力、石化、民航、鐵路等傳統基礎行業被國有資本壟斷，近年的新興產業如證券、通訊等產業民間資金也很難進入，國有資本利用在這些行業的壟斷地位取得高利潤和高收入，發展活力不足，嚴重損害了競爭積極性，損害了消費者利益。而紡織、鋼鐵、奶業等又因規劃偏遲偏弱難以正常引導，過度競爭，造成資源浪費，產業升級緩慢。

6、自主創新不足與科研經費低效使用并存

我國的科技水平和發達國家相比，還存在著巨大差距，自主創新能力低下，是“制造大國”而不是“創造大國”，科技進步對經濟增長與結構升級缺乏支撐能力。但在我國科研經費有限的情況下，卻同時存在經費使用低效的現象。我國科研體制基本上沿用計劃經濟下的模式，科研主體和大部分的人力、物力集中在國立研究機構和高校等事業單位，主要由國家財政支持；而企業對技術開發的投入比例小，就職于企業從事研發工作的高級科研人員不足，導致絕大部分企業的研發能力不強。

二、經濟結構長期失衡的深層次原因

我國經濟長期存在失衡問題，有發展戰略方面的原因，但根本在于傳統體制引起。短期的供給過剩是市場機制“試錯”的客觀要求，否則就沒有優勝劣汰，就沒有技術進步與發明創造，而3年以上的失衡，尤其是60年的失衡，與計劃體制和經濟轉軌未完成密切相關。

1、經濟發展戰略調整滯后，是結構失衡的首要原因

（1）長期實行趕超發展戰略的負面效應

作為發展中大國，趕超世界先進水平作為國家發展戰略具有歷史必然性，實行趕超發展戰略在干部群眾中具有深厚的思想基礎。我國建國后不久提出“超英趕美”，“跑步進入共產主義”；改革開放以來，“大跨越”，“跳躍式發展”等詞匯經常成為地方政府文件中的高頻關鍵詞。實行投資導向型經濟增長方式，重投資、輕消費，重總量、輕結構，重規模、輕升級，實行生產要素低價格政策，低工資、低利率和低資源成本。趕超發展戰略長期運行的結果，累積了產能過剩、消費需求不足等結構失衡問題，至今依然存在巨大慣性。

（2）不均衡發展戰略的配套政策不完善

產業發展中，計劃經濟體制下我國曾經實施“以鋼為綱”、“以糧為綱”的發展戰略，人為造成農、輕、重之間及其內部結構的失衡。近年來，第二產業生產能力提升很快，我國成為制造大國，同時，第三產業的發展相對滯后。在區域發展中，改革開放以來，我國采取了由沿海到內地梯級遞進的開放步驟，又分階段采取了西部大開發、東北振興、中部崛起等區域不平衡發展戰略。這些發展戰略的實施，促進了地區間你追我趕的發展競爭，加快了我國的經濟增長。但由于均等化公共服務的配套政策措施沒跟上，在累積了巨大的地區經濟發展水平差距的同時，也擴大了區域間基本公共服務差距，進而造成地區間的發展能力差異過大，引發國內需求的結構性失衡。

（3）出口導向發展戰略調整滯后

我國出口導向政策實施30年來，通過壓匯率、出口補貼和退稅政策，刺激出口，換取急需的技術裝備，提高了我國的產品競爭能力，發揮了后發優勢。但在2001年加入WTO后，我國全球化進程明顯加速，順差增長迅速，匯率調整緩慢引發升值壓力，熱錢大量涌入，外匯儲備大量增加。由于過分重視出口對就業的促進作用，出口導向政策調整比較緩慢，導致外匯儲備的大量累積。大量外匯投資于美國國債市場，等于大量資源供美國廉價使用，面臨美元不斷貶值的風險，不利于產業升級，加重了內外經濟結構失衡。

2、市場機制發揮資源配置作用不充分

我國大部分產品價格已經由市場決定，但一部分重要生產要素的價格還被政府控制，不能反映其稀缺程度。如政府仍控制著利率、匯率、自然資源等生產要素價格的形成，一方面資本、土地、水資源等被廉價開采和使用，另一方面污染排放權等未能通過競爭方式形成價格，市場通過價格競爭配置資源的能力受到制約。從市場運行的法治環境看，社會保障的城鄉差異，內外資優惠政策不一致，地方保護主義，城鄉同命不同價，司法部門給予本地企業更多保護，資源在國際流動比國內流動更容易等，都不利于市場功能的發揮。

3、市場主體建設滯后

市場主體間的充分平等競爭，是實現經濟均衡的基礎性條件。我國政府擁有大量居壟斷地位的國有企業，一部分國有企業雖經過股份制改造，但“一股獨大”使其治理結構不完善。政府控制著國有企業領導的任命，給予特殊關照，控制著相關行業的進入門檻，客觀上使其可以不注重科技進步、產品創新而求發展，甚至通過浪費資源、低水平建設擠壓民營活力和空間。近年來，證券等新興產業出現大量新的政府控股企業，一些競爭性行業“國進民退”，國資背景的企業容易得到更多的政策支持。市場主體地位的差異，成為結構失衡的基礎性原因。

4、現有科技體制不能充分助力產業升級

政府支持科技研發，促進產業升級，是解決結構失衡和提升國家競爭力的重要手段。多年來我國強調科技是第一生產力，進行了大量投入，但科技管理體制與市場競爭過程脫節的問題比較突出。在科研項目立項、評估中由少數人、少數單位說了算的情況突出，科研方向和科研成果與生產脫節。部分科研項目的審批、研究、評獎、結項在行政部門和教育、科研機構循環，脫離生產環節，耗費大量經費的科技成果市場應用價值低，專利產品轉化率低。

5、經濟政策碎片化

計劃體制下，經濟干預微觀化，計劃審批是配置資源的主要方式。在向市場體制轉型過程中，政府對土地、資源、利率、匯率等價格的形成具有主導作用，對產業準入等有大量的管制措施。但政府規劃約束力弱，我國產業結構現狀與“十一五”規劃的預期目標存在較大差距，“寫得科學，干得不科學”。從國家宏觀戰略規劃到主要產業規劃，執行主體責任不夠明確，檢查督辦制度約束力不強。某些經濟政策執行中流于碎片化，脫離原來的政策目標，甚至受強勢利益集團左右。如中央早就對地方政府建設廉租房問題提出明確要求，但地方在落實政策時進展緩慢，甚至借機發展高檔房地產，或為本部門牟利。

三、落實科學發展觀，防止結構失衡，實現可持續協調發展

防止結構失衡是一項系統工程，需要從經濟發展戰略調整、政府效能提高、市場運行優化、科技體制改善等方面入手，全面落實科學發展觀，促進國民經濟可持續協調發展。

1、調整經濟發展戰略指導思想

（1）變趕超戰略為要素稟賦優勢發展戰略

在趕超戰略下，容易走向不顧當地條件、不惜代價的增長方式，在實現部分發展目標的同時，帶來資源的浪費，持續發展的條件遭到破壞。實行要素稟賦優勢發展戰略，緊密結合各地發展基礎和條件，充分運用市場價格競爭機制配置資源，通過主體功能區建設，發揮不同地區的要素稟賦優勢，實現又好又快可持續發展。

（2）變不平衡發展戰略為和諧發展戰略

改變過分片面強調增加生產能力的發展方式，促進三個產業協調發展。改革開放之初的經濟調整中，通過政策刺激改善了農、輕、重的比例關系。1979年和1980年，國家陸續提高了農副產品的收購價格。如糧食統購價格平均提高20%，超購部分再加價50%。全國農副產品收購價格總指數，這兩年分別提高了22.1%、71%。當前我國實行的“家電下鄉”、“汽車下鄉”政策，通過財政補貼政策提高農民消費能力，推動農村商業網絡體系建設，提升了農村第三產業的發展水平。我國區域差異較大，在完善公平競爭市場機制的同時，建立基本公共服務均等化保障機制，保持各地具有參與競爭與持續發展的基本能力，是防止結構失衡的重要基礎。

（3）變出口導向型發展戰略為國際收支平衡發展戰略

我國實行出口導向型發展方式，重視取得順差，是特定歷史發展階段的需要。作為一個發展中大國，發展水平一旦達到較高水平，出口導向政策將不具有可持續性。我國應逐步調整出口導向型發展戰略，增加匯率和退稅政策靈活性，減少順差和外匯儲備增加的壓力。實行國際收支平衡發展戰略，可能給部分企業增加生產經營壓力，同時也促使企業加快技術進步，增加技術創新投入，提高核心競爭力，延長產業鏈條，帶動研發、設計等服務產業的發展，促進高校畢業生的就業，促進產業升級。對農民工就業的沖擊，應通過提高人力資本和社會保障政策解決更為合理。

（2）深化價格形成機制改革，使價格反映資源稀缺程度

逐步放松政府對金融資源、土地資源的管制和壟斷，改革利率、匯率、土地、水、能源、礦產價格形成機制，將資源破壞和環境污染的治理成本納入資源性產品價格中，將礦業權無償和有償取得的“雙軌制”統一改為有償取得；深化資源稅和環境稅改革，將目前的礦產資源生產和銷售過程中過低的費稅標準調整到合理水平。創造優良的制度環境，鼓勵和支持民間金融機構加快發展，進一步深化土地流轉制度改革，使土地的價值更多地體現在農村居民收入的提高上。建立礦業企業礦區環境治理、生態恢復責任機制和治理環境污染，補償環境治理成本。

3、深化國有企業改革，為民營企業創造平等競爭環境

在加快推進國有企業改革的同時，打破行業壟斷，對民營企業實行全方位開放政策，從財稅政策、資本市場、法制環境等全方位為民營企業的發展提供優質高效的服務，逐步壯大能夠真正以市場信號為導向的市場投資、生產主體。由于目前我國的民營企業大多是中小企業，以勞動密集型為主，承擔不起股票、債券的發行費用，更不易取得公開發行上市的資格，因而一般不依賴直接融資。發展中小銀行可以優化中小企業的融資環境。中小銀行因為資金規模小，無力經營大的項目，只好以中小企業為主要服務對象。而且由于中小銀行與中小企業一樣，分散在各地，對當地的中小企業資信和經營情況比較了解，信息費用不高，因而中小銀行也愿意為中小企業服務。中小企業規模不大，治理結構不規范，抵御風險能力較低，存在較大的信用風險，因此應通過政府建立個人和企業的信用體系，給缺乏抵押品的中小企業貸款提供擔保服務，降低金融機構搜集個人和企業信用的成本。

4、轉變政府職能，提高行政效率

市場效率依賴于政府有效管制下提高經濟自由度。政府應通過行政管理改革，大幅度降低行政管理費用，提高行政效率。在對地方政府和官員的考核中，不僅應重視經濟增長指標，而且應重視社會發展指標、綠色GDP指標、人類發展指標等的實現情況，注重發展的可持續性，杜絕“造福當代，禍留子孫”的短期行為。應將政府投資重點放在戰略性、先導性產業的支持當中，切實引導民間資金的活躍和投入。政府應將對競爭性項目的審批重點放在環評等具有外部性影響的領域，讓市場充分發揮自組織功能，促進優勝劣汰，產業升級。政府對所有企業履行一視同仁的公共責任，加強對公共風險的監管，優化競爭環境，擴大市場準入，鼓勵有序競爭。

5、深化科技體制改革，為產業升級創造條件

在硬預算約束的市場體制條件下，供求關系引致的價格調整，逼迫供給者不斷創新產品和生產方式。在需求驅動下，經過“過?！墶龠^?！偕墶保袌鰪姶蟮淖哉{節功能使經濟結構趨于均衡，并在這個過程中使經濟結構不斷升級，而科學技術是結構調整和升級的重要引擎。我國要防止結構失衡，提升創新能力是必由之路。深化科技體制改革，在項目招標中引入市場競爭因素，促進產學研結合，強化科研成果轉化為生產力的能力，更加注重對生產第一線科研活動及基礎性研究的支持。國家財政資助的項目主要應集中在前瞻性、基礎性、社會公益性研究以及對國家安全和國民經濟發展有重大影響的戰略性高技術項目上。大力發展各類民間科研基金會，促進投入主體多元化。建立規范的評審機制和程序，落實和完善科學技術評價方法。綜合運用財稅、風險投資等政策手段，突破制約產業轉型升級的關鍵技術，促進戰略性新興產業加快發展，重點支持新能源、新材料、生物醫藥、第三代移動通信、三網融合等產業的技術研發和產業化，加快發展低碳經濟、綠色經濟，努力占領國際產業競爭的制高點。同時加快運用高新技術和先進適用技術改造傳統產業，大幅提升農業、制造業和傳統服務業的現代化水平。