制度安排績效論文

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一、制度安排的實施機制與制度績效的關系

新制度經濟學認為，制度是一系列管束人們最大化行為的游戲規則的總和。制度體系由制度環境、具體制度安排和實施機制構成。

制度環境“是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會、法律基礎規則”。（注：轉引自樊綱：《漸進式改革的政治經濟學分析》，27、28、16頁，上海，上海遠東出版社，1996。）例如，支配選舉、產權和契約權利的規則就屬于社會制度環境的范疇。制度環境一般體現在一國的憲法當中（所以也被稱為憲政秩序），并且一般不易被改變。特別是在一個既定的社會形態內，它作為實現一定的政治理想的工具，一般不易發生激變而只能發生曠日持久的漸變（革命引起的制度環境改變除外）。因此，新制度經濟學一般把制度環境視為制度變遷模型的外生變量（我們今天所說的改革或制度創新，實際上也是把社會制度或憲政秩序作為外生變量）?？傊爸贫拳h境可以說是對于可供人們選擇的制度安排的范圍，設置了一個基本的界限，從而使人們通過選擇制度安排來追求自身利益的增進受到特定的限制”。（注：轉引自樊綱：《漸進式改革的政治經濟學分析》，27、28、16頁，上海，上海遠東出版社，1996。）

制度安排，在最抽象的意義上講，是指支配經濟單位之間和經濟單位內部可能合作與競爭的方式的一種安排。例如，市場制度、公司制度、計劃體制、用工合同制，經營承包制、各種行業自律制度、各種工作規章制度以及其他各種具體的獎勤（優）罰懶（劣）的規定等等，都可以說是一定制度環境（基本經濟制度）約束下的制度安排。制度安排可以是正式的、也可以是非正式的，可以是暫時的，也可以是長期的，可以是由社會全體決定或國家規定的、也可以是由少數人決定的或私人商定的。制度安排是新制度經濟學使用“制度”一詞最通常的含義，制度安排的創新及其變遷機制與制度安排的功能及其績效是新制度經濟學研究制度變遷的重點。一項新的制度安排的功能與作用在于：給制度內部成員提供一種在制度安排外部不可獲得的利益，防上外部成員對制度安排內部成員的侵害并協調社會組織之間的利益沖突，防止組織內部成員的機會主義行為或“搭便車”行為，為使內部成員形成穩定的制度預期和提供一個持續的激勵機制創造條件，并在上述這些因素的基礎上降低組織內部和組織之間的交易費用（如組織內耗和組織之間的扯皮等）?？梢姡贫劝才诺墓δ芎妥饔弥饕羌钆c約束；而約束機制不過是激勵機制的背面（反向激勵），因此可以認為制度安排的主要功能是提供一種激勵機制（如物質獎勵、職位升遷、社會聲譽等）。

實施機制是指有一種社會組織或機構對違反制度（規則）的人作出相應懲罰或獎勵，從而使這些約束或激勵得以實施的條件和手段的總稱。實施機制對于制度功能與績效的發揮是至關重要的。對于一個社會或組織系統來講，盡管有規則（制度）比沒有規則（制度）好，但有規則而不實施，即“有法可依”而“有法不依”往往會更糟。這是因為如果制度得不到實施，不僅會影響制度的穩定性和權威性。從而使制度形同虛設而不起作用；而且還會使人們產生對制度的不正常的預期或使人們產生蔑視制度的文化心理，從而使目無法紀的行為暢通無阻并愈演愈烈。這樣，一方面國家或微觀組織為制度設計、創新和演進支付了大量的經常的成本，另一方面官員，民眾甚至執法者可以視制度為未然而滋生大量制度外行為，從而既支付了大量的制度成本又不能獲得應該獲得的制度績效（既定制度得以實施應有的績效）。長此以往，一國獲得進入有法律約束或制度化社會的機會的可能性將越來越小，從而該國經濟效率不斷提升的可能性也越來越小。正因為制度的實施機制對制度的功能與績效的發揮具有至關重要的作用，所以斯特考爾認為“制度是能夠自行實行或由某種外在權威施行的行為規范”（注：轉引自樊綱：《漸進式改革的政治經濟學分析》，27、28、16頁，上海，上海遠東出版社，1996。）。換言之，制度或制度化應該內含著實施機制，沒有實施機制的政治制度、法律條文和（掛在墻上的）規章制度只能是制度的紙制復本，它們不可能對社會效率與公平的提高發揮真正的作用。

新制度經濟學還把制度從形式上劃分為正式約束和非正式約束兩種類型。其中，憲法、法律、規章、契約等屬于有形的（成文的）并在國家或組織強制力作用下實施的正式制度；而價值觀念、倫理秩序、道德規范、風俗習慣和意識形態等屬于非正式的（不成文的或無形的）并主要在社會輿論和社會成員自律等非強制力或“軟約束”作用下實施的制度。我們通常所說的制度（包括制度環境和制度安排），主要是指正式制度（而不是非正式制度）。非正式制度由于下列幾個原因，可以看作是正式制度的實施機制的一個組成部分：（1）非正式制度（如道德規范）由于本身缺乏有約束力的實施機制（如在現實生活中并不存在著一個所謂的“道德法庭”），因此它本身并不構成一個獨立的能真正發揮其效能的制度形態；相反，只有借助于正式制度（如贍養法），它才能真正像一個“制度”那樣發揮其效能并使之變成可預期性的行為準則。（2）與制度環境和制度安徘不一致的非正式制度（如滯后的意識形態），還會阻礙新制度的貫徹實施，增大制度創新和制度實施的阻力和成本。（3）非正式制度（如信仰體系）只是個人認知體系用以解釋外部社會（制度）環境的內部表象，沒有良好的制度環境便沒法形成穩定的制度文化（或者說是先有制度結構而后有制度觀念而不是相反）；而人們之所以自覺形成和強化一定的制度觀念，是因為外部制度環境決定他不這樣做就會受損的反向激勵的結果。（4）與正式制度相一致的非正式制度（一致性意識形態）有助于降低正式制度的運行成本（交易費用），或者國家對道德教育投資的目的不過是為了減少或替資于法治（國家機器等）的國家治理成本（注：王建國：《國家的治理成本》，載《經濟學消息報》，總第368期。）；因此，非正式制度只有與正式制度相一致或成為正式制度的一個補充（替代）因素才能發揮作用?？傊捎诜钦街贫热狈嵤C制而始終是一種“軟約束”，或者只有具有制度化（法律化）傾向的道德觀念和意識形態才具有約束力；也由于只有與正式制度一致性、反映性和內生性的非正式制度才能為社會的“制度秩序”作出應有的貢獻，因此與其把非正式制度看成一種“制度”、不如把它看成是正式制度演進和實施的手段與工具（即實施機制）。

總結上文，我們認為：正式制度中的制度安排的變遷（即制度安排是如何被創新的以及如何從舊的制度安排向新的制度安排轉變的）是新制度經濟學研究的重點，而實施機制是制度安排功效得以實現的關鍵。至于非正式制度（主要是廣義的意識形態）則可看成是正式制度安排的實施機制的一個組成部分。在此，我們假設一項新的制度安排已經被創新（或被供給），并且如果得到有效實施就能發揮良好的制度績效；那么如何排除阻滯其實施的一切不利因素以達到其應有的績效，就是我們在本文中真正要關注的問題。

二、影響制度安排實施的主要因素

在現實生活中，我們發覺任何國家或社會組織都是有法可依和有章可循的。問題是一個人治國家或家長制的微觀組織，往往是權大于法或者存在超法律和規章的特權。從我國的現實來講，我們出臺了許多法律，但是由于法律未得到有效的實施，使得我們離法治國家的目標模式相去甚遠。因此，加強對法律制度安排的實施機制研究，就成為我國法律化、制度化過程中繞不過去的難題?，F僅就影響一項制度安排得以實施的制約因素作出分析。這包括：

1.制度安排的設計是否合理。制度安排的設計必須與制度環境（憲政秩序），生產力水平、人性假設、人們的道德水準、社會文化心理等基本國情相匹配，否則就會流于空想。例如，發展非公有制經濟是我們20年前制定的政策，但只有到了修憲以后才取得“合法”身份并構成社會經濟成分結構的一個內在的組成部分：我們曾經刮共產風，搞“公共食堂”式的“免費的午餐”，但事實證明再好的制度如果脫離生產力水平都會帶來災難性的后果；制度的設計也不能建立在人性利他或人性善的假說的基礎之上（盡管我們不否認人類行為存在著非自利性動機），因為這樣不僅會違反人性或脫離人的道德水準，而且會給那些奸佞自私之徒提供不勞而獲和以權謀私的可乘之機；而在我們這樣一個人口眾多，平均主義思想比較嚴重的國家，收入差距過分懸殊的制度安排會缺乏普遍的社會文化心理基礎（認同感）而遭遇社會公眾的普遍不滿。因此，要使制度安排得以實施，首先就要使制度設計與社會存在（國情）相適應。

2.制度安排的供給是否體現社會公眾的利益或是否是社會成員（組織）公共選擇的結果。任何社會制度在本質上是利益制度，是利益維護、激勵、約束、協調與整合的產物。而一項制度安排的選擇及供給，只有體現了社會絕大成員的共同利益，才能最終得以認可和實拖。因此，制度安排的創新越是具有廣泛的民主性、代表性，也即是社會公眾公共選擇的結果，新的制度安排就越容易得以實施。例如，農村家庭承包責任制，既尊重了農民的自主權和切身利益，又能增加城市農產品的供給而不損害市民的利益，還能增加農業的剩余和國家（政（論文庫）府）的稅收，是對各利益集團都有利的事情，因而能得以迅速而有效的貫徹實施。相反，有些改革措施要么損害了許多強勢利益集團的利益，要么少數利益集團壟斷改革收益而由社會公眾來支付改革成本，因而受到了強烈的阻滯和引起了社會公眾的強烈不滿（即難以實施）。

3.制度運行的交易成本的高低。按照科斯的說法，制度運行是有交易成本的（一個相對于生產成本而言的具有普遍性的概念），它包括制度實施過程中的維持組織和機構的費用、強制成本、信息成本、監督費用等等。某些有效制度（存在潛在利潤的制度）之所以不能被供給和實施，是因為制度運行的交易成本太高，以致使人們得不償失。例如，由于訴訟成本太高，執行難等因素的綜合影響，使得人們求助于法律權威的成本太高而收不抵支，因而有可能轉而求助于其他不具有合法性的權威（如黑社會性質的暴力）的保護，以致于使法律的尊嚴和可信度下降、并產生了更大的不公平性。因此，降低司法成本和嚴肅執法，就是法律制度安排得以實施的先決條件之一。在此值得指出的，有些法律活動盡管從單個的成本—收益上是不經濟的，但從維護社會公正、法律尊嚴和降低法治的長期成本及提升法治的總體效率上看，仍然是得大于失的。例如，假如一個罪犯攜100萬贓款逃到國外，而執法部門需要支付100萬以上的成本才能將他繩之以法（甚至抓到他時他已經將贓款揮霍待盡），這看起來是“不經濟”的。但從長期來講是有效率的。它可以看作是一個社會進入法制文明的必要的喪失或代價。

4.信息機制的有效性。在縱向一體化的制度安排中，信息的相對充分性、對稱性、可識別性和連續性，以及信息主體與信息接受主體的利益一致性或信息兼容性，也是制度安排得以實施的一個重要的前提條件。例如，計劃體制由于內生性存在政（論文庫）府不能獲取完全信息的事實、存在下級和微觀單位與中央的信息不對稱性、存在政策多變而信息缺乏相對穩定性和可識別性、存在地區和企業對中央指令（信息）的不兼容性或自利性篩選，因而最終導致了計劃體制的效率低下和破產。

5.制度安排是否完善及相關組織或機構是否健全并受到有效制衡。制度與組織不同，制度是社會游戲規則本身，而組織是玩社會游戲規則的角色或以執行游戲規則為目的的權威機構。制度或游戲規則是否完善，是制度得以實施的基本條件。例如，某些法律條款過于籠統或彈性區間較大，是其難以實施和引起不公正的重要原因。因此，制定相關法律的實施細則和減少法律條款的彈性區間（如罰款1～30萬元之類的法律規定）、增加法律條文的客觀性和可識別性，就是使法律制度得以實施的基礎性的工作。制度安排得以實施還需有管理歸口、機構健全和權力制衡的完善的組織機構系統。這其中，如果管轄權不歸口、職責不清，則易出現政出多門、相互扯皮和法制不統一的現象，并滋生執法過程中的地方和部門保護主義，從而使之不能得以普遍而有效的實施；另一方面，如果執行制度或法律的權力不受到制衡，便易滋生任意解讀法律、以情枉法、以法謀私、知法犯法和權大于法的現象，有礙司法公正和法律制度的有效實施。

6.制度安排執行者的綜合素質的高低。制度安排是人創設的，也需要人的實施才能變成現實；離開了人這個制度創新和實施的主體，便不存在任何制度或游戲規則。因此，在某種意義上講，制度安排執行者的素質，就是制度得以有效實施的核心和關鍵，制度安排執行者的素質包括技術性素質和非技術性素質等兩個方面。技術性素質是經過專業性教育培訓的結果，它是使人成為制度安排執行者的先決條件；非技術性素質是指執行者對制度的主觀認識體系的總稱，它包括職業道德、價值觀念、法制觀念、個人品質等許多內容。制度安排執行者的道德素質的提升，一方面有賴于道德教育和自我修為，另一方面有賴于外部的約束（包括外部監督與制衡）以及淘汰機制等）。由于缺少有良好道德約束或一致性意識形態的制度運行的交易成本是相當高的（甚至可能使有效制度沒法實施），因此非正式制度對正式制度安排的實施是十分必要的。只是與制度安排相一致的意識形態（取其廣義）是與制度約束相伴而生，所以絕不要指望沒有制度化的設施而形成制度文化觀念。例如，納稅人觀念是與為納稅人服務的制度安排結構相伴而生的，我們絕不能指望在一個缺乏為納稅人服務的制度的國度，會產生普遍的強烈的納稅人意識。

7.違約成本的高低。檢驗一國的制度實施機制是否有效，主要要看其違約成本的高低。“強有力的實施機制將使違法成本極高，從而使任何違約行為都變得不劃算，即違約成本大于違約收益”。（注：盧現祥：《西方新制度經濟學》，29頁，北京，中國發展出版社，1996。）否則，如果違約違規行為實際收益大于可能的違約成本，便會產生大量的違約違規行為。例如，我國對假冒偽劣行為的處罰太輕和打擊不力，以致造假售假的收益大大超過法律可能制裁的成本。就是（盡管相關法律較多）其違法犯罪行為泛濫成災的根本原因。

8.是否存在對制度安排的執行者的獎勵機制。一項合理的有效率的正式規則不能實施，往往與對執行者缺乏有效的獎勵機制（利益激勵機制）有關。如果嚴格執法、秉公辦事、堅持原則者得不到獎勵，而貪贓枉法者卻可以在私下中飽私囊，那么作為有自利傾向的執法者的行為取向就可想而知。有人講，秉公執法本應是執法者份內之事，因而對其獎勵純屬畫蛇添足。但是，在從人治向法治社會轉型的過程中以及司法公正尚無有效機制得以實現的情況下，對合格的執行者的獎勵就是十分必要的，也會最終有助于依法辦事的風氣的形成。

9.是否存在正確的社會評價機制。一項具體的激勵制度安排（評獎、晉職，升遷、收入分配等），還與社會評價體系的科學性、客觀性、普適性，具體評價過程的公平性、公開性和公正性，評價主體的外生性（與被評價主體沒有利益沖突或親疏關系）、權威性（專業性），評價標準的相對穩定性和可預期性有關。例如，職稱制度是一種典型的激勵制度安排，如果對專業技術職稱缺乏科學而客觀的評價體系，或者不能保證評價主體（如評委）的權威性，專業性和公正性，或者不能做到評價過程的公平、公開和公正這“三公”中的任何一項，就難以達到職稱制度的有效激勵作用，甚至會形成反向激勵，人為增加職稱評審過程中的矛盾和交易費用。在現實生活，諸如此類由于缺乏科學而客觀的社會評價機制而使激勵制度安排失效甚至成為不良之徒以權謀私的手段的現象，可以說是比比皆是。

三、完善制度安排的實施機制和提升制度安排績效的政策建議

有效制度安排及其實施，可以充分發揮其激勵功能、約束人們的最大化行為（即把它引致到生產性活動中去）、減少社會的無序現象和利益沖突，降低整個社會制度運行的交易費用。因此，與技術創新及其應用會帶來技術性效率一樣，合理的制度安排及其有效的實施機制也會帶來制度效率或制度績效。然而，在現實生活中，許多在實質內容上有效率的制度安排，由于缺乏配套的有效的實施機制，使制度安排要么形同虛設、要么并未使其效率得以充分發揮；甚至走向反而，造成負面激勵，增加社會矛盾，以致成為某些人以權謀私（或鉆制度的空子）的工具。因此，尋求完善制度安排的實施機制和提升制度安排的績效的對策。就成為國家制度化發展過程中繞不過去的重大課程。下面就此問題談談我個人的看法和建議。

1.努力提升制度安排的決策水平。使之具有客觀性、廣泛性、公平性、效率性、完備性，科學性和可操作性。（1）提升制度安排的設計水平。任何制度安排必須考慮到人們的道德水平、生產力水平、技術條件、社會文化心理、公眾態度和實施成本等基本環境約束條件或前提條件。同時，應充分考慮規則或制度安排設計的完備性、可識別性和（技術上的）可操性。（2）提升制度安排供給的決策水平。制度安排的方案選擇（即決策），必須充分聽取專家、社會公眾的意見，并建立在程序化和制度化的基礎之上。同時，制度安排的決策，必須考慮技術、信息，人員素質、管理水平、機構設置、實施細則、監督機制等相關實施條件的可能性和相關實施手段的創設與配套，以便盡量減少無效制度安排或缺乏可行性的制度安排的供給。只有在制度設計上做到客觀性、公正性、效率性、完備性和可操作性，并在制度供給決策上做到科學化、民主化、公開化和制度化。才能最大限度地保證有效制度的供給與貫徹執行。

2.努力提升制度安排的執行水平和執行力度。首先，要健全制度安排執行的組織機構，做到職責明確、管理歸口。其次，要加大對執行機構經費投入的力度，使其有足夠的經費和人員來保證制度安排的有效實施。第三，要加強對制度安排執行者的資格認證制度、監督制度、錯誤追究制度和獎勵制度等相關制度建設，確保他們能忠實有效地履行職責。第四，要加強對制度安排執行者的專業技術教育和職業道德教育，提升他們對有關制度的社會科學知識水平、認同感和使命感。以在全社會形成按制度辦事、不循私情的良好風尚。第五.任何制度安排的執行，必須堅持一視同仁和公平、公正、公開的原則，使相關條款和信息透明和公開，并要接受群眾的監督和受到相關機構稽查，以維護制度執行的公正性、普適性，充分發揮制度的可預期性功能。最后，要加大對制度安排的執行力度。一方面，對違規違約者的懲罰規定要從嚴，以充分發揮制度或法律的震懾作用，使違約成本低于違約收益而誘致的違法違規行為降低到最低限度。另一方面，要加大對已經認定的違法違規行為（如已經審結的案件）的執行力度。并努力降低執行的成本（如對經濟案件中的受害者的討償成本），以維護制度和法律的尊嚴并增強社會公眾對制度和法律的信心?？傊挥胁粩嗵嵘贫劝才诺膱绦兴胶蛨绦辛Χ?。才能保證有效制度安排的實施和制度安排績效的發揮，并因此在全社會形成崇尚制度、照章辦事的普遍的制度文化。這件事本身就是制度化的一個核心內容，也只有主要通過相關制度的創設才能達到理想的效果。