環境治理制度管理論文

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摘要當前，我國經濟社會的發展正處于關鍵時期，但同時也面臨著前所未有的環境壓力。從制度的角度審視這一問題便可發現環境資源的產權制度、市場交易制度、基本控制制度等方面的制度缺陷或制度供給不足是造成我國環境狀況惡化的重要癥結之所在。因此，進行制度創新不失為實現環境資源與經濟社會協調可持續發展的正確選擇。

關鍵詞環境資源產權制度市場交易制度基本控制制度制度創新

可持續發展是科學發展觀的重要組成部分。在經濟社會發展進程中，我國政府在治理污染、環境保護方面己經做了大量工作，但我國環境狀況繼續惡化的趨勢卻并未能從根本上得以扭轉。因此，探尋我國經濟發展進程中環境惡化的深層次原因，提出相應的環境改進策略，是促進經濟、社會、環境資源協調可持續發展的必然選擇與內在要求。

1制度約束是環境資源問題產生的根源

環境治理與經濟發展總是在特定的制度框架下進行。由于環境資源的公共屬性和“外部效應”，市場機制無法在環境資源保護方面實現資源的最優配置，即所謂“市場失靈”，從而為政府干預即通過制度創設和供給降低交易費用提供了理論依據。對于市場機制不能有效提供良好環境這一公共物品，政府應承擔義不容辭的責任；對于由負外部效應引起的環境污染、資源耗損等，由政府運用法律、經濟手段加以矯正，以控制經濟運行軌跡趨于正常狀態，同時也為市場機制功能的有效發揮提供良好的平臺。因此，要實現環境資源與經濟發展共生必須具備明晰的環境資源產權制度、健全的市場交易制度、公開透明的信息披露制度、有效地基本控制制度。然而，我國在上述制度方面均存在一定的缺陷或不足。

1.1環境資源產權制度虛設

我國憲法規定，資源屬于國家所有，但在經濟管理體制中卻沒有明確指出誰代表國家統一行使所有權，這樣的產權設置致使所有權的責權利無人監督落實，所有權事實上已被使用權所替代，由此不可避免地造成自然資源的過度開發和嚴重浪費，環境污染也因此得不到有效控制；同時由于環境資源產權不明確，還使環境資源難以進行有效的管理，因為當各方面利益發生沖突時，所有權往往從屬于經濟管理和行政職能，產權所有者利益不能實現，難以調動積極性，造成資源的浪費與破壞。所以，要建立與市場經濟相適應的環境資源管理體制，使資源的開發與利用滿足經濟可持續發展的需要，必須建立與市場經濟和環境資源可持續利用相適應的產權制度。

1.2環境資源市場交易制度不健全

在環境資源保護中，市場機制的作用通過正確反映環境資源稀缺程度的價格機制和優勝劣汰的競爭機制，消除環境資源利用方式的不合理和企業內部效率低下引起的社會成本問題。市場機制上述作用的有效性以市場完善、產權明晰為前提，以交易收益大于交易成本為原則。但事實上，我國不僅環境資源產權不明晰，而且市場交易制度不完善。首先，許多環境資源（如大氣資源）不存在市場，這些資源的價格為零，無償使用這些資源己成為一種社會習慣。資源無價，使得資源耗竭速度和稀缺程度也就不能用價格信號準確地反映出來，政府難以用經濟手段加強對資源的管理和保護，助長了資源開發的無責任化傾向，資源日益稀缺也就成為必然結果。其次，有些資源（如水資源）雖然存在市場，但價格偏低，只反映了勞動成本，資源成本在開發總成本中往往被忽略，國家作為資源所有者的正常積累被削弱，使資源與開發者利益不是一種相容的關系，從而強化了經濟主體的個人利益，助長了短期行為。最后，有些資源（如能源）市場存在壟斷。由于規模經濟、法律政治因素導致的進入障礙、高信息成本等原因，使一些資源產業的市場形成壟斷，壟斷定價不是按邊際成本制定價格，因此帕累托最優條件遭到破壞，不可能實現資源有效配置。

1.3環境信息披露制度透明度低

由于環境資源領域也存在著不確定性，各種經濟行為主體所掌握的信息是不完全的，就可能出現一些經濟主體擁有其他經濟主體所不擁有的信息的情況，即信息不對稱。這樣，在現實中污染者就可以利用人們環保知識的匱乏排放污染物或轉嫁污染，并且出于各種原因特別是效益方面的考慮封鎖污染信息。另外，地方政府出于對當地政治、經濟影響的考慮采取弱化的態度，導致對環境信息掌握和披露的局限性以及對污染現象發現的事后性和解決的滯后性。

1.4基本控制制度的監控不力

在許可證制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、企業環?？己酥贫?、環境影響評價制度、環境監測和環境統計等方面存在諸多問題。

（1）排污收費制度雖然在控制污染和籌集環保資金方面取得了一定成績，但從排污收費政策的效應來看，存在著以下突出問題：首先，收費制度不能保證收入來源的穩定性、可靠性。環保收入的主要來源——排污費屬于預算外資金，沒有納入預算內統一管理。在我國預算外資金管理體制不健全的情況下，時常發生擠占、挪用、拖欠、積壓排污費的現象。其次，由于收費面不全，收費標準偏低，致使企業寧愿交排污費也不愿治理污染。最后，污染治理資金使用效益低下?，F行政策規定排污費只能用于工業污染的末端治理，不能用于清潔生產和集中控制設施，治標不治本，從而影響排污費資金的投資效果。

（2）缺乏企業環?？己酥贫?。長期以來，GDP是衡量我國經濟發展水平和居民生活質量的重要指標之一。GDP數值越大，綜合國力越強，人民生活水平就越高。因此，對高質量生活水平的追求就表現為對GDP增長速度的片面追求。但這一原理是建立在環境資源無限的前提條件之下，而未考慮把環境污染帶來的負影響作為成本之一計算到GDP中去，這種收入與成本的不對稱核算方式必將導致資源枯竭、環境污染、生態破壞。在現實中，人們逐漸發現生活質量并不是與GDP增長同步提高的，其原因在于惡劣環境、生態失衡減少了社會福利。

（3）環境主體在環護方面的有限理性。從本質上看，環境問題產生的根源在于人類的經濟活動。長期以來，人們一直受自然資源取之不盡、用之不竭、可以無償使用等傳統觀念左右，采取各種手段無節制地開發自然，造成對環境的污染和破壞，出現了許多不可逆轉的環境變異。又因為環境是公共物品，經濟主體只愿享受環保所帶來的社會福利，卻不愿為治理污染付出任何代價，甚至形成了“治理環境污染是政府的行為”的觀點和習慣。在這些思想的影響之下，包括法人和自然人在內的環境主體不管在決策還是行為方面，都將環境保護排除在經濟、社會發展之外，長此以往，經濟發展與環境發展的不和諧便形成了。所以，環境問題是經濟發展直接或間接的后果，環境問題的治理和控制在很大程度上取決于人們的省悟和良知。因此，進一步加強環境文化教育，增強人們的環保意識，己成為當務之急。

2制度創新是實現環境資源與經濟共生的必然選擇

要真正實現環境與經濟的協調可持續發展，促使外部成本內在化，就必須以改變現有制度的缺陷或不足為切入點。目前，我國各項改革己經進入突破性進展的階段，應當抓住這一有利時機，努力進行有利于環境保護的制度創新。

2.1產權制度創新

按照責權利相統一原則，改造傳統產權制度，進行產權制度的創新。

（1）環境資源產權制度創新。其實質是明確產權主體并使其利益得到實現，即保證國家的資源所有權在經濟上得以實現。要加強環境資源有效性評估，完善環境資源產權的交易轉讓市場，建立健全環境資源市場化機制。具體來說，包括資源核算制度、資源產權管理制度、資源有償使用和有償轉讓制度、資源補償制度等一系列制度創新。

（2）企業產權制度創新。其實質是強化財產內在約束，按照權利和責任義務對等原則來構造產權主體。企業是經濟運行的基本單位，只有使企業真正成為獨立的產權主體、投資主體和法人實體，企業才可能真正獨立承擔投資風險，承擔環境損失費用，實現外部成本內部化。這樣，企業才能在市場競爭壓力和利潤最大化目標動力下重視環境問題，把環境損失納入成本核算，促進技術創新大幅度提高環境資源要素效率，實現經濟增長方式的根本改變。

2.2建全市場交易制度

（1）逐步完善和培育環境資源市場，為環境資源的合理開發和配置創造條件。市場通過引進規范、有序的競爭機制和健全、高效的價格機制保證了資源配置的高效率性，從而有助于環境資源資產化，以及共享資源的產權轉化。

（2）建立有效的價格機制，控制環境污染。取消不合理的財政補貼，建立以市場為基礎的資源價格機制，使環境資源價格反映真實的全部社會成本。環境成本內化能夠有效地調整能源產業結構，刺激企業改進技術，達標排放污染物，有助于消除不利于環境保護的因素。目前急需對環境資源的自然價格進行合理的評估，為實現環境資源的有償使用和資產化管理提供基礎條件，實現環境資源的有效配置。

2.3完善環境信息公告制度

為了彌補環境信息不對稱引起的市場失靈，政府特別是地方政府應建立起環境信息公告制度、環境聽證會制度并及時向公眾提供各種環境信息，讓公眾在知情的情況下，積極參與環境保護活動，監督企業排污情況，促進企業改革生產工藝，積極防治污染，實現環境保護與經濟建設協調發展。

2.4基本制度創新

在繼續貫徹執行“三同時”制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、環境監測制度的基礎上，當前急需進行以下幾方面制度創新：

（1）建立規范、高效的排污收費制度。在沒有征收環境保護稅之前，改革現行的排污收費制度，提高收費標準，收費標準要等于或略高于污染治理費用，變超標收費制度為達標收費制；超標排污加倍收費并予以處罰。同時，各級財政應加強對排污收費制度的管理，改變環保收費機構坐收坐支的財政狀況，實行收支兩條線，列入各級財政預算綜合管理，并保證財政資金的有效使用，避免所收取的環保資金無效使用或挪作他用。與此相應，按照“誰受益、誰付費”的原則，在可實施情況下，各環境主體應有償使用或購買環境公共物品或服務設施。

（2）構建完整的環境稅制體系，矯正負外部效應。首先，將排污費改為環境保護稅，以可持續發展為目標設計稅收制度。其次，完善資源稅。擴大資源稅的征收范圍，將森林、草原、淡水、海洋等資源納入征收范圍，把各類資源性收費并入資源稅。鑒于土地也是一種資源，應將與土地相關的一些稅種如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅并入資源稅中。不管是城市還是農村，只要是采伐、墾荒、興建工程、生活設施建設用地等，都應根據土地的地理位置、開發用途、使用期限等征收資源稅。再次，運用稅收支出，誘導社會資金投入環保，促進環境產業的發展。最后，應將“可持續發展”貫徹于中國21世紀稅制改革。其他對資源、環境有直接或間接影響的稅種，均應通過稅收減免的方式有效保護綠色產業的建立與發展，鼓勵企業引進環保技術進行清潔生產、消費者進行綠色消費。

（3）實施許可證制度，對環境資源實行資產化管理。環境資源的開發和利用帶來了巨額的收益、財富，因此不管是國有還是非國有的環境資源均屬于資產，均應作為資產來管理。在實行資源所有權與經營權分離的基礎上，應對環境資源實行有償開發利用、有償使用制度。目前我國采用的主要方法是實行許可證制度，它包括開采或使用許可證和排污許可證。對于前者，必須根據環境資源的再生性和不可再生性確定其開采或使用的最高限額和利用方式，而且從環境資源的經濟特性看，這些限額必須是可以轉讓的，以實現資源優化配置。對于后者，環境監測部門制定排污總量上限，按此上限發放排污許可證，許可證可以在市場上交易。排污許可證側重于總量控制，美國等國的實踐證明排污權交易制度是一種有效的經濟手段。它以最小的社會成本，實現了環境的目標管理。同時，環境資源管理部門應該有效地代表國家行使管理國有資源資產的權利，有權對環境資源的經營者征收環境保護稅和資源稅，以體現資源的價值和實現資源所有者的經濟效益。

2.5重視環境文化創新

環境問題實質上是由人類的思維、決策和行為造成的，所以，要想從根本上解決環境問題，獲得人與自然的和諧發展，必須強化人們的環保意識、加大輿論宣傳，進行環境文化制度的創新。只有全面認識人與自然的關系，我們對自然環境的認識和把握上升到一個新的境界，才能夠客觀地評價人類活動對自然環境可能造成的各種影響，并能自覺承擔自己對環境應盡的責任和義務，從而有利于把保護環境由強制行為變為自覺行動，這是環境質量得以長久維持的內在因素。

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