深圳行政管理制度革新思考

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一、深圳過去八輪機構改革：國家經濟管理從微觀到宏觀

改革開放三十年來，作為社會主義市場經濟建設的“排頭兵”和“試驗場”，深圳在積極進行經濟體制改革的同時，大膽打破計劃經濟下的傳統行政管理體制，歷經八次機構改革，初步建立了適應深圳市經濟社會發展需要的行政管理體制，實現政府對經濟管理從微觀到宏觀的轉變。

1.第一次機構改革：主要圍繞簡政放權和政企分開，擴大了企業自主權。

深圳特區建立的初期，就已經倍感舊體制對經濟發展的羈絆，因此，1981年8月開始進行了首次機構改革，主要圍繞簡政放權和政企分離展開，重點是撤銷、合并職能重疊、交叉的專業主管局（辦），經過改革，深圳市政府工作機構由原來的53個減少為18個，深圳市委工作機構為8個，群團機構7個。撤銷專業經濟管理部門，改為企業公司，建立了包括深圳特區發展公司、深圳特區建設公司、深圳市物資供應公司、深圳市航運公司、深圳市對外貿易公司、深圳市商業貿易公司、深圳市旅游公司等為主的數十家企業公司。初步調整政府職能，對經濟由微觀管理轉向宏觀調控。這輪改革，到1982年5月才告一段落。通過改革，初步解決了精簡政務、黨政分開、政企分開等問題，擴大企業自主權，調動了企業積極性。

2.第二次機構改革：主要圍繞加強政府在市場經濟下的宏觀調控職能、改善宏觀調控機制和轉變政府職能展開。

深圳特區進入了大規?；窘ㄔO階段后，外向型經濟特征日益明顯，機構設置已不能與之相適應，1983年底，深圳市委和市政府決定進行第二次機構改革。這次改革，主要圍繞加強政府在市場經濟下的宏觀調控職能、改善宏觀調控機制和轉變政府職能展開。重點繼續簡政放權以外，主要是加強政府的宏觀調控職能，完善宏觀調控機制，同時加強決策、咨詢部門。具體做法是在政府行政體系中建立“三委五辦”：將深圳市計劃委員會改為深圳社會經濟發展委員會，增設工業發展委員會、城市規劃委員會、進出口委員會；同時成立特區咨詢委員會，作為深圳市委、市政府的智囊機構；在市長、副市長直接領導下，分設基建、財貿、交通、農牧、文教等五個精干的辦公室，作為協助市長工作的辦事機構。這次改革，持續到1985年5月才告一段落。這次改革，增強了政府制定和實施社會經濟發展規劃、掌握經濟信息和科學化民主化決策的職能，強化了間接調控的職能和手段。

3.第三次機構改革：重點強化特區政府的決策體系和監督職能，政府進一步撤離微觀經濟領域。

1986年以后，深圳特區的工作重點已從前幾年的打基礎、鋪攤子，轉到抓生產、上水平、求效益上來。1986年9月，深圳市委和市政府決定進行第三次機構改革，重點是精減政府管理層次，強化政府監督職能，完善咨詢和決策體系。具體方面，設立委員會或領導小組，加強重點工作領導。分別在計劃、工業、進出口、城市規劃和基建、城管、引進外資、機構編制、經濟體制改革等九個方面設立了委員會或領導小組作為決策審議、咨詢和協調機構，對有關方面的重大問題進行咨詢、審議和協調；下設辦公室（局）作為辦事機構，同時又是政府的職能部門。撤并和增設部分機構。增設貿易發展局、引進外資辦公室，作為深圳市政府主管進出口貿易、引進外資工作的職能機構；為了加強與內地企業聯系，在政府辦公廳增設正處級經濟協作辦公室等。這次改革持續到1987年8月。這次改革，強化特區政府的決策體系和監督職能，加強決策、咨詢機構的作用，政府進一步撤離微觀經濟領域。

4.第四次機構改革：重點調整政府經濟口和建設口的機構，實現政府行政管理和資產管理職能分開。

黨的十三大以后，深圳市委和市政府于1988年2月開始進行第四次機構改革，重點調整了政府經濟口和建設口的機構。將工業辦公室、貿易發展局、引進外資辦公室三個單位合并為經濟發展局，對全市工業、貿易和外資引進工作實行統一領導；撤銷基本建設領導小組、深圳市人民政府基礎設施建設辦公室、國土資源局、規劃局，重組為建設局和建筑工程局，建筑工程局、房產管理局、環境保護局由建設局歸口管理；物價局并入工商行政管理局（加掛物價局牌子）；成立了深圳市投資管理公司，負責國有企業的資產管理。這次改革到當年9月才告一段落。這次改革，將政府行政管理和資產管理職能分開，建立了國有資產管理新機制。

5.第五次機構改革：全面取消企業的行政主管部門，一些政府職能轉移到社會中介組織。

1991年2月至1993年9月期間，深圳進行了第五次機構改革時期，之后的幾年，又對一部分機構進行調整。這次改革重點是三個方面：一是切斷政府與企業的行政隸屬關系，明確政府與國營企業的資產管理關系，設立了國有資產管理委員會，進一步明確了國資辦——資產經營機構——企業三個層次的國有資產經營管理關系。二是調整了貿易、房地產市場、建筑市場等經濟管理部門的機構設置；調整了工商行政管理體制和質量技術監督管理體制，兩個領域機構實行垂直管理，實現相關領域的全市統一管理。。三是進一步發展社會中介組織，完善社會自我管理機制。把一些屬于社會性、群眾、公益性的事務，從政府的職能中轉移出去，發揮行業協會、會計師事務所、律師事務所、公證處等社會中介組織在政府與企業之間的橋梁紐帶作用。此后的一段時間，深圳又陸續對政府機構及職能進行一些調整。進一步理順對能源、社保、稅務、招商等政府管理職能，這次改革，全面取消企業的行政主管部門，減少對企業的干預，徹底實現政企分開，加強宏觀調控。

6.第六次機構改革：探索大系統大行業管理，加強政府宏觀調節能力。

21世紀初，深圳特區社會主義市場經濟體制初步框架已建立。為適應社會主義市場經濟發展的需要，進一步轉變政府職能，2000年3月至2001年7月，深圳展開了第六次機構改革。改革的突出特點是，按照職能上下對口以及“一件事由一個部門主管”、相同或相近的職能由一個部門承擔的原則，通過大系統大行業配置政府各部門的職能，理順了30個單位22項職能交叉問題；在機構設置上，將港務局與運輸局合并，組建交通局，建立大交通運輸體系；繼續完善大城建、大農業、大文化管理機構；將三個保稅區管理機構予以合并，設立一個綜合的管理機構等，進一步鞏固和完善了深圳市原有大系統、大行業管理體制。組建經濟貿易局，承擔原經濟發展局、貿易發展局和勞動局的部分職能，深圳市安全生產委員會辦公室設在該局。組建對外貿易經濟合作局，原貿易發展局、經濟發展局和外商投資局的部分職能劃入該局。組建信息化辦公室，作為政府的主管信息化建設的部門。從產業發展需要，單設旅游局和駐深工委。2003年7月，為推進深圳市金融發展工作，單設深圳市人民政府金融發展服務辦公室。改革之后，政府的宏觀調控能力大為加強。

7.第七次機構改革：進一步理順政府部門間職能，強化政府公共服務能力。

2001年11月至2004年5月期間，結合深圳市提高國際競爭力，建設國際化城市發展目標，深圳進行了第七次機構改革，提出了建立政府公共行政管理體制的目標。這次改革，一是突出政府的社會管理和公共服務機構。設立勞動和社會保障局、組建社會保險基金管理中心，提升政府對居民就業、失業、社會保險方面的服務水平，加強勞動力市場監管和依法處理勞動關系力度。將安全生產監督管理局由副局級升格為正局級，強化安全生產的監督管理力度，確保人民群眾的生產生活安全。強化政府對企業的服務機構，設立中小企業服務中心和金融發展服務辦公室，進一步構建和完善社會服務體系和金融服務平臺。設立行業協會服務署，以培育、發展、規范行業協會。同時，進一步充實和加強政府社會管理和公共服務部門力量，加強和改善社會治安管理。二是加強市場監管機構。組建食品藥品監督管理局，加強政府對食品安全的協調管理職能以及對保健品、化妝品的監管力度。將知識產權局改為市政府直屬的行政機構，單獨設置，對專利和版權實行統一管理和執法。三是強化宏觀調控和綜合管理機構。借鑒“大部制”經驗，綜合設置機構，進一步完善大系統、大行業管理。組建發展和改革局，強化政府對國民經濟和社會發展的戰略研究和宏觀調控能力，統籌改革和發展規劃，體現以改革促發展、在發展中深化改革的思想。組建貿易工業局，統一管理全市工業、國內外貿易和招商引資工作，強化政府對產業發展的支持。組建科技和信息局，統籌科技發展和信息化建設，減少職能交叉重疊。設立國有資產監督管理委員會，作為政府特設機構，履行出資人職責，實現管資產、管人和管事相結合。四是加強城市規劃、建設、管理和環境資源保護機構。通過改革進一步理順市政府部門間職能，特別是經濟管理方面職能和市場監管方面職能。

8.最近一次機構改革：全面實行“大部制”，提高政府統籌協調能力。

2009年，深圳啟動了新一輪政府機構改革，與全國其他地方一樣，重點是“大部制”改革，所不同的是，深圳本輪改革之前已與其他地方在“大部制”改革后的機構設置基本差不多，當時深圳市人民政府機構總數只有46個。深圳的“大部制”是進一步深入推進，改革后，深圳的政府機構縮減為31個。這次改革的突出特點是，打破現有政府行政架構的局、辦的部門模式，按照政府決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，完善行政運行機制。市政府各機構將統稱工作部門，根據部門的職能定位作出區分，其中主要承擔制定政策、規劃、標準等職能，并監督執行的大部門稱為“委”；主要承擔執行和監管職能的機構稱為“局”；主要協助市長辦理專門事項，不具有獨立行使行政管理職能的機構稱為“辦”。各委、局對市政府負責。一部分主要承擔執行和監管職能的局，由主要承擔制定政策、規劃、標準等職能的委歸口聯系。改革后，按照大行業，整合決策、規劃職能設立七個委員會，包括發展和改革委員會、科技工貿和信息化委員會、財政委員會、規劃與國土資源委員會、交通運輸管理委員會、衛生和人口計劃生育委員會、人居環境委員會。整合原有的人事局與勞動和社會保障局成立人力資源和社會保障局，整合原文化、旅游、體育局為文體旅游局。成立新的市場監督管理局，將原工商行政管理局、質量技術監督局、知識產權局的職責，以及衛生局飲食環節的食品監管職責整合劃入市場監督管理局。深圳政府原有直屬機構中只有公安局、教育局、民政局、司法局、審計局、口岸辦、臺辦共7個機構暫不作調整。與此同時，文化產業服務辦公室、金融產業服務辦公室、保稅區管理局等從事經濟服務的行政管理類事業單位得以保留。通過機構和職能整合，將能夠實現從全局上避免政府決策中的部門利益偏好，能夠讓決策在全市統籌的平臺上通盤考慮，這將極大地提高政府的行政運行效率。以產業管理為例，原來涉及產業管理的部門多達5個，現在全部職能整合入科工貿信息委員會，從產業準入審批、項目引進、資金扶持、配套服務等方面工作由一個機構負責；在市場監管領域，以前工商、質監、衛生、知識產權等部門按生產、流通、消費等環節進行分工,導致市場監管職責不清、執法資源分散,食品安全、無牌無證、制假造假等現象屢禁不止，現在這些機構和職能全部整合到市場監管局，實現對市場的統一監管。改革后，政府的統籌協調能力和服務功能大大增強，市場監管體制得到理順。

通過上述八次機構改革，深圳政府逐漸從微觀領域退出，宏觀調控和市場監管能力不斷增強，經濟效率、市場公平、可持續發展等經濟法的基本原則在這一過程中逐漸得到實現。可以說，機構改革過程也是經濟法理想的實現過程。

二、深圳審批制度改革：國家經濟管理方式從直接到間接

除機構改革外，深圳還在全國率先啟動行政審批制度改革。長期以來，行政審批被作為政府管理的重要手段，是國家經濟管理的重要方式。這種以行政手段直接干預具體經濟行為的經濟管理方式在全國至今仍普遍存在，羈絆著經濟的發展。處于改革開放前沿的深圳較早體會到認識到這一點，從1997年深圳率先在全國進行行政審批制度改革開始，歷經四輪行政審批制度改革，目前審批制度改革還在進行中。

1.第一輪審批制度改革：實現審批項目設定法定化

在啟動首輪行政審批制度之前，深圳在轉變政府職能方面先后有過5次大的改革，但這些改革解決了職能劃分問題，卻沒有解決管理方式問題，行政管制、行政審批仍是政府管理經濟和社會的主要手段，重審批輕監管、重收費輕服務是普遍現象，成為經濟社會發展的障礙。1997年，市政府有關部門和單位有審批737項，核準371項，幾乎涉及所有的行業和主要的社會經濟活動。在少數部門和行業，甚至到了事無巨細都要審批的程度，從企業設立到具體項目投資，都要經過多道審批手續，企業沒有多大的自主權。1997年，深圳市委市政府開始對審批制度改革進行調研，清理重定行政審批項目。1999年3月，深圳市政府審批制度改革正式實施。這次改革對審批項目的取舍主要依據三條原則：一是以國家、省、市有關法律、法規、規章文件為標準。二是以鄧小平“三個有利于”為標準，符合的保留，不符合的堅決取消。三是按市場經濟體制的要求來界定，看是不是有利于解放和發展生產力。通過改革，政府審批事項由723項減至305項，減少418項，減幅57%，核準事項由368項減至323項，減幅12%。在完全取消的263項審批和核準事項中，有203項涉及到企業的經營行為，極大放松了對企業的管制。改革中，制定了《深圳市政府審批制度改革若干規定》，明確規定以后要增加新的審批項目必須經過立法程序。改革使政府從繁忙的審批業務中解脫出來，轉到依法加強宏觀調控，制定市場規劃，實施監督管理，強化社會服務上來。

2.第二輪審批制度改革：政府從微觀經濟活動中退出

2001年開始的第二輪行政審批制度改革，基本上與第六輪機構改革同步進行。改革是在第一輪的基礎上，再取消277項審批事項，減幅41.2%；同時規范審批程序，縮短審批時限，改革后，審批時限平均縮短30%左右。這輪審批制度改革成果在第六輪機構改革中一一落實到部門“三定”方案中，有效推進政府職能的轉變。這兩輪改革共減少審批（核準）事項740項，其中大部分放開由市場調節；對12項經營性指標、配額和經營權等，實行公開招標、拍賣。通過兩輪行政審批制度改革，深圳政府對微觀經濟直接干預降到了較低程度。

3.第三輪審批制度改革：清理規范行政許可審批

《行政許可法》頒布實施前后，深圳市又進行了第三次審批制度改革。這次改革也被稱為“清規”工作。這次改革，2003年1月開始項目清理，2004年4月就有了清理的初步結果，全市當時有行政審批事項701項，其中作為行政許可保留的239項，取消265項，作為其他非行政許可保留的197項。較之于國內其他大中城市，深圳保留的行政許可項目最少。這次改革的另外一個成果是，特別對入世承諾的行政許可進行了改革，徹底清除了地方性法規設立的違反WTO規則的審批項目，并把清理行政審批作為一項經常性工作，把審批事項集中清理變成經常性的改革，成熟一項清理一項。

4.第四輪審批制度改革：非行政許可審批制度改革

在第三輪行政審批制度改革剛結束的時候，深圳已經開始醞釀第四輪行政審批制度改革，對非行政許可審批和登記事項進行全面清理和逐項規范。當時，通過第三次行政審批制度改革保留下來的行政審批項目中，非行政許可審批和登記約占45%。由于非行政許可審批不受國家《行政許可法》調整，在實踐中不受嚴格監管，存在許多不規范現象，而且有些部門將一些本屬于行政許可的事項轉變為非行政許可審批和登記的事項，逃避監督。這一問題嚴重影響到行政機關整體的行政效率。為了使非行政許可審批與行政許可審批改革配套,完善行政審批制度改革,深圳市委、市政府于2006年6月開展第四輪的非行政許可審批制度改革。由深圳市委市政府頒布施行了《深圳市非行政許可審批和登記若干規定》?！兑幎ā窂娬{:凡涉及公共資源配置的審批事項和有營利性指標及額度限制的審批事項,必須改為實行公開招投標、拍賣和抽簽等依托市場化辦法進行；凡涉及幾個部門審批和管理的審批事項應改為由一個部門為主負責審批和管理；市政府及各部門通過規范性文件設定的審批項目、部門無法實施有效監管的審批事項,原則上一律取消；除法律、行政法規明確規定需年檢、年審的資質、資格外,其他年檢、年審一律取消或實行備案制管理。到2008年3月清理工作基本完成，當時全市697項非行政許可項目，保留348項，取消98項，認定不屬非行政許可登記的其他類項目251項，使全市的行政審批徹底、完整地規范化和法定化，并全部納入電子監察系統予以監察。

5.新一輪審批制度改革：與機構改革配套進行

在2009年深圳政府機構改革同時，將轉變政府職能作為這次機構改革的核心。調整后的政府部門共取消、調整、轉移284項職責和行政審批事項。其中，取消和調整行政審批事項194項（其中涉及經濟類的有129項），占當時全市審批項目的31%。

通過多輪審批制度改革，深圳政府職能發生四個方面重大轉變。一是從直接干預微觀經濟向加強宏觀調控轉變，通過削減企業經營事項的行政審批項目，還權于企業和個人，增強企業的經營自主權，政府則集中精力于宏觀調控；二是從直接配置資源向由市場配置資源轉變，通過削減資源配置方面的審批項目，并在土地使用、工程建設等領域實行招投標制度，引入市場機制，實現市場配置資源；三是從政府作為利益共同體向還利于企業和社會轉變，通過削減項目立項、配額分配、進出口管理、定價和收費等方面的重復審批和交叉審批事項，使政府從利益共同體中退位，還利于企業和社會；從政府直接進行行業管理向由中介組織和行業協會管理轉變，通過削減資格審查、資質等級評定、行業管理方面的行政審批項目，推動政府從具體的行業管理中退位，還職能予中介組織與行業協會，向小政府大社會的管理體制邁進，實現政府間接管理。

三、深圳行政管理體制改革的未來走向：國家經濟管理從管制到治理和服務

經歷了多次機構改革和行政審批制度改革，深圳市政府職能和管理方式已經實現較大轉變。但是管制型政府的特征并未完全褪去，政府對經濟的干預在各領域仍不同程度存在，特別是審批制度仍較多用于經濟管理；社會組織，特別是行業協會在經濟管理中的作用還未充分發揮。為此，深圳市正在進一步推進改革，一方面進一步清理行政審批項目，規范行政審批程序，減少政府對微觀經濟的直接干預；另一方面，加大社會組織培育的力度，重視發揮行業協會在行業發展和市場監管中的作用，努力使國家經濟管理從管制邁向治理和服務。

1.新一輪行政審批改革：從行政審批到行政服務

在2009年政府機構改革中，深圳對行政審批進行了大幅精簡，但由于時間匆忙，存在一些問題。2010年初開始，為配合“大部制”改革后機構職能的正常運行，達到增效目的，深圳市進行了新一輪全市規模的行政審批清理和規范工作。目前這項工作正在推進中，少數之前保留下來的行政審批項目被取消，同時之前有些被取消的項目受國家整體經濟管理方式的限制，可能要恢復。這次審批項目清理規范還有一項重要工作是對工商注冊前置審批項目進行清理，計劃取消一批不必要的前置審批項目，從而降低市場準入門檻。

行政審批項目清理完成后，將對保留的行政審批項目進行規范，明確審批的條件、程序，并進入深圳市的電子監察系統，由電子監察系統監督審批過程，確保行政審批的規范化和效率性。值得一提的是，在本次行政審批制度改革過程中，深圳創造性的提出了“行政服務”的概念。所謂的行政服務，是指在經濟社會生活中，行政機關在法定職責范圍內，根據公民、法人或者其他組織的要求，提供幫助或者辦理有關事務的行為。一些取消的行政審批事項，轉變為行政服務項目。2010年3月，深圳市制定了《深圳市行政服務管理規定》，規范行政服務的設定和提供。明確規定除非國家法律法規有規定，否則可以設定為行政審批也可以設定為行政服務的事項，應當設定為行政服務。依照法定程序取消的行政審批，根據社會的需要，可以設定為行政服務。行政機關提供行政服務應當簡化辦事程序，不得作為行政審批事項辦理，對符合規定的行政服務要求，應當予以提供。目前各部門上報的行政服務項目有三百多項。深圳還將就每一項行政服務制定服務標準，行政服務同樣將進入電子監察系統進行監督。深圳本次行政審批制度改革的目標是，減少行政審批，增加行政服務，實現由審批到服務的轉變。

2.政府經濟管理職能轉移：一些經濟管理職能轉移到社會組織

近年來，深圳高度重視發展社會組織，在政策上方便社會組織的成立，并逐步將一些經濟社會管理職能和為企業社會提供服務職能轉移到社會組織，2007年，成立了行業協會服務署，2009年機構改革時，又將行業協會服務署與民政局社會組織處整合成立了民間組織管理局，統一行使對社會組織的登記和管理。目前各種社會組織、行業協會在經濟社會發展和管理中逐漸開始發揮作用，越來越多原來由行政機構承擔的事務下放到行業協會和相關機構，經濟領域的公共治理格局，已經初現端倪。

當然，政府對經濟的管制不是一朝一夕就能完全消除，社會公共治理也不是短期內能夠實現，而且改革中間會有一些反復，在GDP至上的發展模式下，政府直接干預微觀經濟的企圖常常出現。但是，不可否認，正是深圳政府經濟管理理念和管理方式的這種變化，創造了較為公平的市場發展環境，寬松的企業發展環境，經濟社會快速發展，在短短的三十年時間里，人均GDP達到13000多美元，相當于中等發達國家水平，深圳也因此多年連續蟬聯中國大陸最具競爭力城市。深圳政府在努力通過轉變政府職能，進行機構改革和審批制度改革，從宏觀上厘清政府、市場、社會的邊界，又從微觀上改革現行審批制度，突出服務型政府這個特點。市場經濟的規制、國家投資經營、宏觀調控引導等的具體方式都在發生改變。

四、結語

深圳政府機構設置變化和行政審批制度改革，透視出國家經濟管理理念和管理方式的深刻變化。這種變化首先發生在深圳絕非偶然。深圳經濟特區成立三十年來，經濟改革一直走在全國前列，正是市場經濟的率先建立推動行政管理體制改革方面先行先試。事實上，行政管理體制改革與經濟改革是互為推進的，行政管理體制改革在特區成立前二十年基本上是經濟體制改革的一部分。直到本世紀，行政管理體制改革中增強社會管理和公共服務的元素才逐漸增多，但調整政府管理經濟的職能，仍是行政管理體制改革的重要內容。因此，未來一段時間，深圳仍將擔負行政管理體制改革先行先試的重任，不斷調整經濟管理理念和管理方式，為市場經濟健康發展提供保障。