就業政策作為宏觀政策取向論文

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編者按：本文主要從我國當前就業形勢嚴峻；影響勞動力就業的因素分析；實施以就業為中心經濟發展戰略的必要性與措施進行論述。其中，主要包括：我國目前勞動力市場供大于求的總量矛盾呈進一步擴大之勢、就業問題之嚴峻,不僅因為總量,還存在著結構性就業矛盾、產業結構調整、農業產業化、政府政策的消極影響、中小企業發展面臨的諸多難題、實行城鄉社會統籌,建立全國統一的勞動力市場體系、通過一系列綜合措施,促進中小企業、鄉鎮企業和服務業的發展、加速城市化進程、解決農村剩余勞動力的最終途徑、開放勞動力市場和建立全國統一的勞動力市場等，具體請詳見。

多年來,我們一直將經濟發展視為頭等大事,這似乎是無可厚非的。但隨著我國就業形勢的日趨嚴峻,人們不得不反思這樣的問題:經濟發展的終極目標是什么?如果一邊是令人興奮的經濟增長率,一邊又是大量存在的失業人口,這能是我們所期望的嗎?現在有一個比較流行的說法,就是經濟發展了,一切都會好起來的,就業問題也不例外。經濟發展與勞動力就業二者是否必然呈現水漲船高的關系呢?本文擬就二者關系及經濟發展的健康模式進行初步探討。

一、我國當前就業形勢嚴峻

總的說來,我國目前勞動力市場供大于求的總量矛盾呈進一步擴大之勢。勞動與社會保障部部長張左已指出,在九五期間遺留下來的失業人口有595萬人,再加上再就業中心的失業人口和“十五”期間每年新增的勞動人口,這樣“十五”期間勞動力供給總量將達到5,200萬人。社會實際提供的就業崗位有4,000余萬個,上述數字還要再加上加入WTO初期由于市場開放每年新增加的500萬失業人口,這樣失業人口總數將達到1,700萬人以上,從而使業已相當嚴重的勞動力供大于求的矛盾進一步擴大。中國的失業率有可能超過國際警戒線12%,接近于14%。這在新中國歷史上是前所未有的,必須引起我們的高度重視。

就業問題之嚴峻,不僅因為總量,還存在著結構性就業矛盾。在城市,下崗失業人員由于受文化素質、職業技能的制約,再就業已越來越困難,下崗職工的再就業率越來越低,失業人員的失業周期也越來越長,逐漸形成一批基本生活難保、再就業十分困難的弱勢群體。

經濟增長速度應該與勞動力就業率提高呈正相關。這一說法無可置疑地成為我國制定社會經濟發展規劃的眾多假設之一。國家主要關注的是經濟的增長,要求人均國民生產總值翻兩番、再翻二番,達到3,000美元的中等收入國家水平。從理論上講,如果經濟持續增長過程,就業前景一般隨之看好。自1978年開始改革開放以來,我國國內生產毛額一直呈較高的增長勢頭。與此相應的是,就業人口不斷攀升。隨著經濟增量的不斷放大,國民經濟吸納就業人口的能力不斷提高。這似乎進一步驗證了我們提出的經濟增長速度與勞動力就業率呈正相關的假設。但是,我們不能不注意到,伴隨著經濟的不斷增長,雖然就業人口絕對數量有所增加,但這個數量的增加是有前提的,那就是失業人口以更快的速度增加。但是,經濟增長率和人口就業率并沒有同步增長。這一點在近幾年表現得特別突出。另外,我們也不得不說,現在的經濟增長對就業率的貢獻呈現出一種明顯的不足。

二、影響勞動力就業的因素分析

1、產業結構調整。從上個世紀九十年代上半期開始,我國進入歷史上空前的大規模的產業結構調整。一方面是一些新興產業、或者采用新技術的領域和新的經濟成分不斷創造新的工作崗位;另一方面是一些傳統產業、采用落后技術的領域被逐步淘汰,造成結構性失業。這種情形在發達國家也曾出現過,但沒有像我國這樣大的規模和速度。由于我國現在的產業結構仍然不盡合理,還要進行調整,所以這個過程還會持續相當長的時間,這種調整所帶來的振動波還會繼續發生作用,并且可能產生更加強烈的振蕩。原因在于我國加入世界貿易組織后,一大批效益較差的弱質企業會由于技術、管理方面的滯后,產品競爭力不強,將在劇烈的市場競爭中被無情淘汰——或者破產、關閉,或者被兼并,導致大批職工失業,造成相當數量的就業機會的喪失。

2、農業產業化。在改革的前十幾年里,國家對農業的投入相對較大,特別是在信貸資金方面給予了較大的支持,大量鄉鎮企業得以建立并發展。鄉鎮企業不但為國家提供了大量的稅金,更重要的是吸納了大量的農業剩余勞動力。但是,近些年來,鄉鎮企業發展呈緩慢態勢、吸納就業人口呈顯著萎縮態勢,除了鄉鎮企業自身因素和大的經濟環境因素之外,是資金嚴重匱乏制約了其發展,有些因為資金缺乏被迫縮小規模,更有甚者,只好關門停業。另外,我們不能不注意到,農業因從公社化到聯產計酬責任制的制度變遷所產生的發展動力,已經是強弩之末。農業正在經歷一個從一家一戶的零散經營向集約化、規模化經營的轉變。這個過程將使已經產生大量剩余勞動力的農業,繼續以更快的速度、更大規模的勢頭把剩余勞動力推向社會。

3、政府政策的消極影響。國家在政策制定上存在著相當多的問題。企業審批制就是必須盡快廢除的政策。企業審批制嚴重妨礙了企業的設立。一個公民只要他不違法,他要設立的企業不是從事違法活動的,那么他就有權自由注冊自己的企業、擁有自己的企業。因為這是他個人的權利。但我國現在卻擁有一支龐大的負責企業審批的機構和隊伍,把批準企業成立與否當成了政府壟斷的權利,要蓋十幾個、甚至幾十個章,跑幾個、乃至十幾個部門,據說有因為審批者認為項目可能不會營利而不予以批準的,這在世界上恐怕是少見的。審批制的結果是導致政府對企業隨意干預,資金進入變得繁瑣、困難,不僅無助于就業問題的解決,對建立我國經濟運行的良好環境也是無益的。

4、中小企業發展面臨的諸多難題。中小企業資本有機構成低,多屬勞動密集型和知識密集型,能容納大量的勞動力就業。在經濟發展過程中,由于生活水平的不同,經濟發展的程度越低,勞動力價格越廉價。就發展中國家而言,其發展的中前期在國際市場競爭中,具有階段性的勞動力廉價的競爭優勢。我國正處在工業化的中期階段,若不利用勞動力過剩且廉價這種階段性的資源,就會喪失工業化中前期勞動力廉價這種競爭的比較優勢。并且,改革開放以來,我國小企業發展比較迅速,在保持國民經濟持續快速發展和創造就業機會方面發揮了舉足輕重的作用。特別是進入20世紀九十年代,隨著經濟結構調整和國有企業改革力度的加大,中小企業吸納就業和再就業人員的作用更加明顯。通過發展大量的中小企業來增加就業是較為可行的方法。現在面臨的問題是政府應盡快解決中小企業的信貸問題,變審批制為注冊制,放低進入門檻,從政策上為中小企業發展創造一個好的環境。

三、實施以就業為中心經濟發展戰略的必要性與措施

現在有這樣一種觀點,認為只有經濟發展了,就業問題才能解決。言外之意,就是現在可以對就業問題暫且忽略,等經濟發展起來了,就業也就不是問題了。但是,如果就業問題一旦引發社會動蕩,經濟如何能發展起來?所以,應當抓緊時間對當前的經濟發展模式重新進行評估,進而實行一種新的經濟發展方式,歸納起來,我們稱之為以就業為中心的、兼顧經濟增長的發展模式。

那么,以就業為中心兼顧經濟增長的經濟發展模式的核心內容是什么呢?首要的一點就是由追求速度為主要目標的經濟增長,轉向以創造就業為中心的經濟增長。

1、實行城鄉社會統籌,建立全國統一的勞動力市場體系。建立統一的市場必須有兩個問題首先要解決:一是各地要徹底開放勞動力市場,取消歧視性就業政策;二是要有一個比較準確的全國性就業指數體系,讓老百姓一看就知道什么地方是我能去的地方,什么地方去了也不好找工作。

2、通過一系列綜合措施,促進中小企業、鄉鎮企業和服務業的發展。這三業的綜合發展,加上城市化是我國解決就業問題的根本出路。這里主要涉及幾個問題:一個是融通資金問題,一個是減輕稅負問題,還有一個需要提到的問題,就是給予人民群眾以充分的創業權。把企業注冊的門檻降低。這不僅是公民權利問題,也是一個投資環境問題。

3、加速城市化進程。關于城市化問題,筆者認為這是解決農村剩余勞動力的最終途徑。但城市化應同鄉村稅費制度改革、行政體制改革同步進行,即取消鄉鎮一級政府,以縣作為最基層的行政機構。在現有的縣級城鎮和規模較大、工商業基礎較好的鎮的基礎上,借助于市場的力量來構筑中國城市化的基本框架。這樣做的好處是可以集中資金,避免遍地開花。城市化對我國來講,將是一個漫長的過程。各地必須開放勞動力市場和建立全國統一的勞動力市場,政府不再干預企業用工這樣的企業行為,而是去做自己該做的事。

綜上所述,面對巨大的就業壓力,鑒于中國人多、勞動力資源豐富和資本短缺的基本國情,各級政府應當把創造更多的就業機會和增加就業人口規模作為首要的發展目標。就業政策應該成為我國優先的經濟政策和社會政策,成為宏觀政策的根本取向。

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