議村級財務監管模式的變遷

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現階段財務管理是我國村務管理的主要內容。村級財務監管效率及其組織、制度安排是我國村務管理中極具增長潛力的一項價值工程。近十多年來，走在前列的我國部分省的農村地區進行了一系列與村級財務緊密聯系的村務監管組織與制度變革。本文在回顧村務管理研究現狀和總結我國村級財務管理歷史沿革的基礎上，以財務學、制度變遷理論為主要分析工具，對村務（財務）監管模式的變遷進行了分析，最后得出分析結論。

一、引言

現階段，我國的村務監管是以村集體資產為主要內容的財務性監管。現行村務監管的價值較大程度上取決于村級財務的監管價值。和諧與小康農村建設、農村“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、管理民主”都有賴于村級財務的監管成效。本文所提及的模式是指一個系統運行所需的各組成要素間相互聯系的方法方式、作用機理、制度安排、工作機構與人員配置的總和。鑒此，本文提及的村級財務監管模式是指確保村集體財務監督與管理工作所需的組織機構、制度安排、運作機理、設施與人員配置。

村級財務作為村集體經濟組織的“大管家”，其對“三農”的影響層面與深度都是巨大的。如今，農村干群關系、村集體資產的管理矛盾、村民上訪事件的背后都牽涉到村級財務問題。就現實考察，現階段村務管理是以財務管理為主要價值取向的，村務管理的政治、經濟與社會價值的一個重要源泉是財務監管。村級財務監管模式是一個多因素組合的完整系統，這個系統的對外貢獻主要由它自身的產出價值來體現。因此，從這個角度看，村級財務監管模式自身就是一個多元組合的價值工程，是現階段與今后一段時期村務管理中最具價值增長潛力的一極。

現今及以后相當長的一段時期，我國農村將處于建設社會主義新農村、根本性解決“三農”問題的新時代。可以說，我國農村正處于一場新的偉大變革時期。這場變革的愿望源自民間“農民困難、農業低效、農村落后”的“三農”困境，其推動力源于倡導全面小康與和諧社會建設的執政黨和人民政府。

梳理當今農村存在的諸多矛盾，抓住基礎性、全局性、根本性的問題先行突破，就可以抓住解決問題的切入點或關鍵點。所謂“突破一點，解決一片。”那么解決“三農”問題的一個可能切入點在哪里？經過近些年對農村經濟、農村財務、農村基層政治組織建設狀況的觀察發現：農村經濟發展、和諧農村建設、農村干群關系取向、農民上訪意愿表達等事件的背后都與農村財務有著深層聯系。農村集體經濟組織的財務監管失序和低效是產生現今農村諸多問題的一個癥結。財務問題是如今農村矛盾的重點、農民上訪的熱點和干群關系的焦點。而農村財務管理的效性取決于農村財務監管模式的效性。鑒于此，可以得出結論：農村財務監管模式問題是現階段我國農村的一個基礎性、全局性、關鍵性問題。

二、村務（財務）監管模式變遷及比較分析

（一）村務（財務）監管模式的漸進式變遷路徑

梳理解放以來我國村務與財務監管組織與制度的變遷脈絡，我們發現，我國的村務（財務）監管模式基本上是與黨和政府對農村的方針政策、農村經濟的發展階段以及農民群體的民主參與意識覺醒度有著密切聯系的。基本上呈現出從帶著深刻行政計劃烙印的模式向自主、開放、民主的監管模式，從單一的政黨主導監管到黨、政、民多維監管，從行政附屬的、停留于法規文本的形式性監管到組織化、制度化、獨立的實質性監督的演變路徑。歸納起來大致可分為以下演變階段：

1、從20世紀50年代建立的村級財務集體化社隊管理，到60年代初的“三級所有、隊為基礎”管理模式。

2、從20世紀70年代末80年代初期家庭聯產承包責任制建立、村大隊與生產小隊消亡后的村級財務“空殼期”，到80年代中后期家庭聯產承包責任制改革完成、《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》出臺之后的村委會主導下的村級財務管理體制。

3、從20世紀90年代鄉村企業發展時期的村企合作共管，到20世紀末期的村賬鄉代管、會計集中辦公和會計監理制。

4、從21世紀初葉的會計制、會計委派制，到今天新農村建設時期涌現的村務（財務）監督委員會、村務管理典章制、村務（財務）決策聽證制、村務（財務）民主議事會和村干部民事賠償制。

從政治與經濟的另一個側面考察，解放以來我國的村級財務監管模式經歷了：從強調行政命令主導下的計劃性與集體性管理，過渡到生產模式轉型期的財務監管中斷，再到與農村經濟發展緊密聯系的鄉村企業參與，最后到專門的代表民意、表達民主的財務監管組織制度出現。一句話，我國村務與財務監管模式在半個世紀中經歷了由行政主導型向民主型的漸進式演變。

（二）現行村務（財務）監管模式及其比較

綜上可知，現行的村務（財務）監管模式是從過去的監管組織制度發展沿革而來的，是隨著農村經濟的發展、農村資產規模的擴大、村民財務監管意識的增強和國家與地方村務（財務）監管法律文件的相繼出臺，在全國特別是浙江那些富有“浙江精神”特質的農村地區涌現出的富有創新性的村務（財務）監管組織與制度安排。這些新生的村務監管模式對于和諧農村建設、農村經濟發展、新農村目標實現和農村小康建設起到了巨大的推進作用。下文以浙江為例，對現行一些村務（財務）監管典型模式進行分析與比較。

1、村干部過錯行為民事賠償制——財務違法成本屏障。以往，村民對一些村干部在財務管理方面存在的問題頻頻上訪。由于村委會的自治性質，其成員職務行為造成的集體經濟損失，最嚴厲的處罰不過免職，啟動司法救濟程序往往缺乏法律依據?；谶@種情形，我國部分鄉村通過制定《村民自治章程》、《村財務管理制度》等制度文本，規定村委會及其成員在村集體資產使用與處置、建設資金的籌集與使用、土地征用款的分配與使用等村務的決策與執行過程中存在主觀過錯，造成集體經濟損失的，將以責任人的財產予以民事賠償。這些規定以簽訂承諾協議形式固定下來，對過錯賠償的認定、裁量與處罰進行界定。實踐表明，在以協議形式建立了“村干部過錯行為民事賠償制”后，村級財務管理獲得了經濟與社會雙重的優良績效。

2、村民主議事制度——“股東會”失靈情況下的財務監管權力救濟。村民主議事制度內核是由群眾提出村務及財務的熱點、難點問題，然后召開由村委、鄉鎮政府、村民代表參加的村民主議事會議進行表決，從中形成代表多數民意的決議，最后在鄉鎮政府監督和推動下付諸實施。議事的內容包括：村財務收支和集體資金的安排使用等村務（財務）重大問題。民主議事制發揮了村民、村民代表以及鄉鎮政府對村委決策與執行的雙重監督。議論事件具有代表性，議題源于“民意”，決策動用“民智”，實現了過程監督，但民主議事會組織工作的財務成本較高。在村務（財務）治理結構中，村民會議或村民代表會議擔任著類似于“股東會”的職能，是村治中的最高權力機關。而村委會具有“董事會”性質，執行“股東會”決議，只對“股東會”負責。村民以村集體資產所有者的身份參與決策、管理與監督。民主議事制得以施行并取得成效，主要原因是在“股東會”不能正常發揮村務決策與監督職能時，一種凌駕于“股東會”之上的權力集團——鄉鎮政府，越過“股東會”，對村委會實施了控制與監督。實質是一種“股東會”失靈狀態下的財務權力救濟。

3、村級財務會計委托制——分離式財務監管模式。20世紀90年代以來，浙江省與山東、甘肅、遼寧等省份相繼在保證“四個不變”（所有權、使用權、審批權、監督權）與“五個統一”（統一財務制度、統一票據、統一審核、統一公開）的前提下采取了村級會計鄉鎮制度。村級會計委托制以村經濟合作社或村集體經濟組織為委托人，以鄉鎮會計服務中心為受托人，經村民會議或村民代表會議同意，簽訂財務會計契約，其實質是一種通過財務業務取得財務監督效能的監管形式，是一種異地的、與財務活動主體單位分離的監管模式。實踐證明，實行村級會計委托制是規范村級財務管理的治本之策，是提高村務財務公開水平的有效載體，也是改善農村黨群干群關系的重要舉措。實行村級會計委托制，對于推進農村基層民主政治建設，維護農村集體和廣大群眾利益，從源頭控制財務違法行為，控制村集體的非生產性開支都具有重大作用。

4、村務監督委員會——村級財務的“監事會”。村務監督委員會對全體村民或村民代表會議負責，按《村務監督制度》，在村集體資產管理、集體土地征用費分配與使用、集體項目收益和分配等方面對村委會工作實施監督?，F實中，我國的許多農村民主理財小組由村委會主任或其成員擔任組長，民主理財小組實際成了村委會轄下的一個分支機構。所謂的村務與財務監督，實質是“自己”監督“自己”，沒有形成決策-執行-監督三維權力制衡的回路系統。《村務監督制度》規定，村監會可對村委會不按村務管理制度規定做出的決定提出廢止建議；根據多數村民和村民代表意見，可對不稱職的村委會成員提出罷免意見，依法啟動罷免程序；可根據多數村民和村民代表的意見，建議村委會進行聽證，村委會拒絕聽證的，監委會有權向街道辦事處或上級主管部門反映申請救濟。村監委會作為村兩委之外與村委并列的權力組織，脫離了與村委間的財權、人事權力依附，從而保證了對村委村務與財務的有效監督。監委會的功能類似于財務管理體制中的監事會。監事會是對執行機構的財務決策與目標實施情況進行控制、評價、建議的組織。監委會權力公授，從而保證了監委會不受制于村兩委而獨立行權，完成了我國現行村治權力結構安排中的一次偉大創新。

三、基本結論

第一，從農村社會經濟的發展階段性與趨向性判斷，在現階段以及今后相當長的一段時期內，我國村務管理都將以村級集體資產的財務管理為主要內容的。村級財務管理已成為村務管理的一

個重要價值取向，村務管理的政治、經濟與社會價值主要取決于村務（財務）監管模式的運作價值。村級財務監管模式因此成了村務管理的一項價值工程，成為村務管理中最具價值增長潛力的一極。

第二，隨著農村經濟的發展、村級集體積累的日益增長、新農村建設步伐的推進和農民民主參政意識的覺醒，在城鎮郊區、農村工業化先行區、農村城市化區域和經濟較發達村莊當中，農村財務監管的政治、經濟與社會價值越來越顯著，農村財務及其監管體制創新已上升為我國農村的一個基礎性、全局性、關鍵性問題。

第三，現今在我國出現的一些村務（村財務）民主監督組織與制度安排主要是在各級政府特別是縣紀委、農經站、農辦、鄉鎮政府推動、主導下催生的。這表明當前的農村基層組織建設離不開政府的有效、適時組織與引導（但不是越位包辦），政府重視就能見成效。但必須尊重“民意”，汲得“民智”，贏得“民心”。

第四，對農村集體積累不多的行政村，在集體經濟相對比較窮困的村莊，村民對財務管理、監管模式變革的愿望并不強烈，而這樣的村莊占到了70%-80%。在這種類型的村莊中，更需要村以上政府力量的介入，確保村新農村建設工程、農村公共品投資、脫貧項目、村莊與農田改造工程等財務監管具有效率。

第五，全國各省份的村務（財務）監管法制建設，必須經歷從粗略到精細，從組織缺乏到組織保障、從民主與公開到與委派，實現了從屬地監管向異地監管、從村委會控制下的被動監管向鄉以上政府主導下的主動監管的轉變。

第六，解放以來我國的村級財務監管體制大致經歷了八個演變階段，在半個世紀中我國村務與財務監管體制實現了由行政主導型向民主型的漸進式演變。

第七，全國特別是江浙卓見成效的村務與村財務監管實踐，大多是通過創新村規典章和監管組織形式出現的，但這種實踐在國家涉農法規中缺乏相應的法律支持。建議修訂《村民委員會組織法》，在村級治理結構安排中新增村務監管組織，并賦予其與村兩委等同的法律地位。