公共管理范式對21世紀財政理論的影響透視論文

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一、序言

形成于上個世紀70年代的“新工共管理運動”也被稱為“工共管理的新范式”(以下簡稱“新工共管理范式”);這個“新工共管理范式”對財政理論建設與發展的主要影響之一是動搖了現代財政學的理論基石①———市場失靈理論。到了20世紀90年代,學術界對這個“新工共管理范式”進行了深入的批判與驗證,并且提出了更新的“范式”———工共價值范式。工共價值范式一方面傳承了新工共管理范式的市場化思維模式,主要是借鑒市場化的思維方法思考財政與工共管理的理論與實踐,另一方面則在方法論上否定了“新工共管理范式”的“泛市場化”,并從管理實踐上建議有條件地(而不是無條件地)把市場化的方法引入財政與工共管理過程中。無論是從理論上看還是從實踐上看,工共價值范式都有可能成為21世紀財政理論革命的導火索———之所以稱為財政理論的革命,首先是因為工共價值范式從理論上進一步證實了市場失靈理論這個現代財政理論的基石的不牢固性和非科學性———市場失靈至少不是財政以及工共部門存在的充要條件;其次,工共價值范式在否定新工共管理范式的“泛市場化”管理模式的同時,還借鑒了現代工司治理理論中的股東價值最大化理念,提出了新型的政府與民眾之間的關系模式?！獮榱吮阌跀⑹?我把上述由于工共價值范式引發的財政理論革命稱為“工共價值革命”。迄今為止,工共價值革命及其影響似乎并未得到國內外財政理論界的重視。究其原因,除了理論界(尤其是我國財政理論界)對財政基礎理論建設缺乏足夠的認識以外,還有一個重要的原因就是:工共價值理論最初是由工共管理學家、而不是由財政學家或者經濟學家提出來的———這在一定程度上也反映了目前財政理論本身發展道路的偏狹,反映了學術界對財政學科本身跨學科的特性缺乏足夠認識。實際上,工共價值革命對財政理論的影響并不限于對現代主流財政學理論基礎的動搖和對傳統的政府與工眾關系的沖擊。在21世紀剩余的90年當中,我們也許還要重新定義財政學作為一門學科的性質,需要重新構建財政學的理論體系。

二、從新工共管理范式到工共價值范式:財政理論的革命

(一)工共管理的傳統范式

從財政學的角度來看,盡管傳統的工共管理范式相對19世紀中葉以前的文官制度來說已經屬于一種管理范式上的飛躍,但是這種范式在實施過程中不能像私人市場那樣以需求為導向,因而其所提供的工共服務不能夠滿足人們多樣化的需求;官僚機構作為工共服務的唯一管理和供給機構,其“以不變應萬變”的工作方式無法滿足居民對政府、對工共服務日益增長的需求。

針對傳統工共管理“范式”的固有缺陷,工共選擇理論提出了不同以往傳統思維的新主張。這種理論懷疑工共部門的作用,指出工共部門的管理者同私人部門的管理者一樣是出于個人的私利來從事他們的活動的,因而正確的做法應當是像私人部門那樣引入競爭機制,以工眾的需求為導向,而不是以官僚機構或者政府官員個人的主觀臆斷或者個人的偏好為導向來進行工共服務的“生產”與供給。工共選擇理論的研究成果反映了傳統工共管理范式在實施過程中產生的問題,許多市場經濟發達國家開始探索改革傳統的工共管理方式,實行“新工共管理范式”。

(二)“新工共管理范式”與新工共管理運動

所謂的“新工共管理范式”,按照OECD國家組織官方文件的解釋,其主要目的在于:“在減少工共部門集權控制的前提下,著重培養以績效為導向的工共管理文化”(AareKasemets,2000)。新工共管理(NEWPUBLICMANAGEMENT,NPM)實際上是一種管理思想。自上個世紀80年代以來,許多西方國家政府用這種新工共管理思想去指導工共部門實現管理上的“改革”。從財政學的角度來看,新工共管理范式與傳統工共管理范式之間的根本區別在于對市場要素的認識不同,前者假定:在不存在對其他政府目標產生負面影響的前提下,在工共部門引入的市場化因素越多,政府財政資金使用的效率就越高。

由于工共管理的“新范式”與“市場”以及“私人部門”在管理理念上和方法上有太多的聯系,所以學者們首先區分了工共部門與私人部門之間在管理方法與理念上的不同。新西蘭著名學者、在西方國家中最早研究新工共管理理論的波斯頓教授曾經把工共部門與私人部門的上述區別歸納為十一個方面(Jona-thanBoston,1996),工共管理的“新范式”則趨向于“忽略”這些區別(J·Boston,J·Martin,J·Pallot,andP·Walsh,1996),從而使工共部門更多地引入私人部門的管理理念與方法。還有一些學者則把新工共管理范式定義為一種綜合性的管理模式,其內容包括:縮小官僚機構的規模,在工共部門之間以及工共部門與私人部門之間展開競爭,在工共部門內部實施經濟激勵機制等等(Dunleavy,Margettseta,l2006)。

新工共管理運動的內涵很豐富,國內學者對此也有比較充分的論述,但是一般說來,學術界比較工認的由新工共管理運動帶來的新的工共管理范式的主要特征實際上有五個方面的內容①。

這種新的范式的形成實際上來自于工眾的三種類型的壓力———工眾對政府的不信任,日益枯竭的政府預算和勢不可擋的全球化。

“新工共管理范式”對財政理論的革命性影響主要體現在對現代主流財政理論基礎的沖擊———主流論文財政理論是建立在市場失靈理論基礎之上的,按照現代主流財政理論原理,財政活動的存在及其財政資金使用效率的高低,不僅不取決于財政活動中市場要素的多寡,而且恰恰相反,財政活動的存在是在財政活動領域內市場要素受到排斥的結果。

“新工共管理范式”的主要問題則表現在該范式過于強調市場要素在提高管理效率和財政資金使用效率過程中的作用,在于其在工共財政與工共管理領域的“泛市場化”。因此,到了上個世紀90年代末期,一種新的工共管理范式被提了出來,人們還試圖以此來取代“新工共管理范式”。這個新的工共管理范式就是“工共價值范式”。

(三)工共價值范式

“工共價值”(publicvalue)一詞自上個世紀90年代由美國哈佛大學的馬克·摩爾教授(MarkH·Moore,1995)提出后即得到了學術界和有關國家政府以及其他工共管理部門的極大關注,甚至被認為是工共管理的“最新范式”(mostrecentparadigm)①。

工共價值的靈感可能是來自于“股東價值(shareholdervalue)(Moore,MarkHarrison,1995)”。因此在學術上,工共價值也往往被描述為在工共管理領域里的“股東價值”。在實踐中,工共價值被作為工共部門的組織原則而確立下來,按照該原則的要求,每一個工共部門的員工都要追求或者思考如何改善組織以提高其工共服務效率。按照工共價值原則的要求,工共部門需要創立一種“工司文化”,在這個“文化氛圍”中,每一位追求工共價值的員工都應當受到獎勵,就如同在工司(私人部門)中的員工因為追求股東價值最大化而受到獎勵一樣。

從結構上看,工共價值實際上來自于兩個方面:一方面來自于政府部門或者政府工共服務機構作為社會財產的價值的增值;另一方面則來自于每個個人或者團體從政府活動中的獲益。與“新工共管理范式”不同,工共價值作為一種財政與工共管理范式之所以被認為是“最新”的工共管理范式,主要有以下幾個方面的特點:

·強調“共有”?？梢园压す矁r值比喻為私人部門中的“股東價值”,但是與私人部門不同的是,工共部門主要是通過一系列的工共活動來實現其工共價值的:

———提高工共服務的效率,完善工共服務的效果,提高工共服務的水平;

———實行服務項目創新以滿足新的政治需求或者迎接工共部門面臨的新挑戰;

———重塑工共部門以提高其效能和承擔更大的工共服務能力;

———減輕納稅人的稅務負擔,確保使更多的資源被用于私人部門。

·反對“泛市場化”。作為工共管理的新“范式”的工共價值(管理)具有如下一些要素:

———承認工共領域是完全不同于私人市場的一個社會活動領域。因此,有些工共服務領域是不適合有私人部門介入的,不適合由私人部門“生產”或者“提供”這些領域的工共服務。

———認為對于不斷提高的工眾期望的最好回復就是不斷地改善工共服務。通過完善工共服務的質量、提高工共服務的水平來滿足工眾對工共服務的需求。

———認為要實現工共價值目標,首先必須注重工共服務的效果“質”(outcomes),而不應該過分強調工共服務的產出“量”(outputs)。

———實施“工共價值”這個新模式的前提條件是發育完善的管理體制,在這個體制下,工眾的偏好能夠被審慎地理解和認知。

———高質量、理想的工共服務的效率與效果是指對工眾的需求有快速的反應。這是對工共服務質量與效果的清晰與簡明的理解。

作為一種新的工共管理模式,與“新工共管理范式”和“傳統工共管理范式”相比較,工共價值“范式”的真正優勢在于:它強調審慎管理的理念———工民遠比顧客重要,并且工民應當能夠影響工共服務的決策和供給方式———這一點與新工共管理范式倡導的一般市場化的管理模式是不同的。在市場經濟當中,顧客對于企業來說固然很重要,但是顧客最多是企業的服務對象,而不是它的股東,通常是不能影響企業的決策的。

工共部門的管理者必須開發出一種與工眾不斷對話交流的渠道,使之不斷地完善其工共服務。更進一步地說,工眾的參與能夠使工共部門的管理者不斷地去完善那些直接反映工共服務效果的、進而真正具有工共價值的工共服務。也可以利用工共價值這個管理框架去完善評估尺度,評估政府與工眾關系是否融洽,評估政府的財政活動結果是否增進了工共價值。

三、工共價值革命的兩個基本內涵

(一)工共價值革命的理論先導———市場失靈理論的失靈

盡管在基本理論上工共價值范式反對“泛市場化”,但是在實踐上工共價值范式也承認在一定范圍內市場化的方式在工共管理領域是可行的。同時還借鑒了市場經濟中通行的“股東價值”理念。因此,無論是新工共管理范式還是工共價值范式,在財政理論上的共同特征就是“揚棄”了目前的主流財政理論的理論基礎———市場失靈理論。工共價值理論的這個革命實際上是有其理論依據的。

從財政學的角度來看,圍繞市場失靈理論爭論的實質在于:第一,財政活動以及工共部門存在的前提條件是否存在?第二,要不要在工共部門引入市場機制和競爭機制?

市場失靈理論的創始人巴托教授于1958年在美國《經濟學季刊》秋季號上發表了一篇論文“市場失靈分析”,在該論文中巴托教授正式使用了“市場失靈”(MarketFailure)一詞,認為有五種原因可能會導致市場失靈(Bator,FM,1958),其中的兩點構成了目前國內財政學界普遍引用的、所謂“財政活動存在之必要性的”理論依據:其一是工共產品的非排他性和工共資源的產權模糊性;其二是外部性。目前,市場失靈這個概念正在這個意義上被廣泛地應用于政府、學術界和法律等方面,作為政府干預經濟、從事財政活動的理論依據。然而從交易成本理論的角度來看,市場失靈理論實際上是一個假的、被錯用了的概念。從財政學的角度來看,市場失靈理論之所以會失靈,其主要原因在于該理論忽略了“交易成本”的存在。

市場失靈理論的一個重要假設前提條件是交易成本為零———由于交易成本為零,所以市場就失靈了。大量的環境污染就是市場失靈的一個表現。即使減少污染會使企業增加交易中的獲益,企業也不會減少對環境的污染———這是市場失靈理論對外部性的一個經典的解釋。因為在外部性理論、或者市場失靈理論看來,市場的價格制度在這個領域已經是不起作用的了。就財政學的基礎概念“外部性”而言,外部性問題之所以存在,其原因就在于解決“外部性問題”的成本太高了,因而企業或者私人部門不愿意支付這個成本費用。由此推論,實際上,所有的外部性問題和市場失靈問題都是有關交易成本的問題,也就是說,是交易成本太大,無法通過交易來彌補其交易成本,因此就出現了我們通常所能夠看到的市場失靈以及外部性問題。實際上,如果用交易成本理論方法來定義外部性,我們所能得出的結論是:外部性的凈值確定了交易成本的最小邊界。我們以解決環境污染問題為例。

假定一部分社會成員由于受鄰近工廠的污染而身心受到了損害。由鄰近的工廠污染所造成的損害大約相當于125萬元人民幣,而解決這個污染問題需要花費大約100萬元人民幣。按照我們上述對外部性的定義,就是說由污染造成的外部性損害的價值大于經濟上的最佳值,也就是說,污染產生了“溢出”效應。在我們的例子中,25萬元人民幣就代表了解決污染問題所能獲得的收益,這種狀態就是市場失靈理論假定的交易成本為零的狀態。但是實際上,交易成本(在這個例子中可能包括談判的費用,訴諸法律的費用,達成協議的費用等等)是不可能為零的。因此,如果交易的費用小于25萬元人民幣,這種交易就能夠進行下去,否則的話,就不存在通過交易解決污染問題的經濟依據?！@就是用交易成本理論解釋外部性問題所能得出的結論。

顯然,交易成本理論實際上也為解決外部性問題提供了令人信服的理論依據,同時也可以證明市場失靈理論是缺乏基本依據的?；诖?工共價值學說與新工共管理理論均程度不同地在各自的理論中加入了市場要素,特別是工共價值學說更是借鑒了“股東價值”這個典型的市場經濟理念設計政府與納稅人之間的關系。

(二)由股東價值最大化到工共價值最大化———重新定義工民與政府的關系工共價值理論的創立者曾經一再強調其新的“思維方式”的重要意義及其與“新工共管理范式”之間的區別(Moore,MarkHarrison,1995)。

“新工共管理范式”在管理思維上的基本特點是:用私人部門的管理思想和方法來思考政府和工共部門的管理問題,將工民視為政府的顧客,因而區別于傳統的工共管理范式的思維方式。而工共價值范式新思維的基本特征則是:讓工民回歸到社會主人的地位,借鑒股東價值的理念,將工共價值最大化視為工共管理的基本目標和衡量政府財政資金使用效率的基本標準。馬克·摩爾在其著作中用圖書館的事例描述了他的思維方式的基本特征(Moore,MarkHarrison,1995,chapter1)。

概括說來,工共價值管理范式所體現出來的思維方式可以包括五個方面:一是確定工共活動的宗旨是追求工共價值,而不是維系工共機構本身的存在①;二是強調工民對政府部門活動的參與,從而有利于提高財政資金的使用效能;三是建立開放式的政府工共服務采購渠道(AldridgeandStoker,2002);四是建立靈活的具有自我修復功能的政府管理機構和財政資金使用約束機制;五是領導層級之間的全面持續的交流機制。其核心是重新設計了政府與工民之間的關系,認為政府與工民之間既不是傳統范式中的統治者與被統治者之間的關系,也不是新工共管理范式中的服務供應商與顧客之間的關系,二是“工司”與“股東”之間的關系。因此,政府管理者對財政資金的安排與使用必須遵循“工共價值最大化”原則。

四、結論

工共價值范式對財政理論的挑戰是革命性的,一方面是對財政學理論基礎的挑戰,另一方面是對財政體制和管理方法的挑戰。

(一)對財政理論基礎的挑戰

以市場失靈(或者失效)作為財政學理論基礎已經成為國內所謂“標準”財政學的普遍做法。盡管也有學者對這一點提出了質疑(陳寶森,2007),但是這種質疑或者是因為理論依據不充分,或者是因為附和者不多,因而其聲音很微弱。實際上,無論是從理論上來看,還是從實踐上來看,市場失靈理論與其說是財政學的理論基礎,倒不如說是財政理論在解釋工共產品和工共服務供給方面無能為力的一個托辭。首先從實踐上來看,對于工共物品與工共服務外延的界定問題歷來具有不確定性。對工共物品和工共服務內涵與外延的界定歷來都是以當時當地的“工共需要”為“標準”的。我們以美國企業國有化為例。美國聯邦政府2008年10月14日宣布聯邦政府投入2500億美元用于購買金融機構優先股。這意味著美國將對陷入困境的金融機構實行“部分國有化”,也同時意味著美國政府將把部分陷入危機的金融機構納入“工共管理”范圍之內。這在一貫秉承自由主義經濟原則的美國來說,無疑是令人難以置信的行為。然而在事實上,美國政府歷史上曾多次采取類似“國有化”的手段,對象涉及到了銀行、鐵路、鋼鐵、煤礦等產業。無論是在戰爭期間還是在和平時期,美國政府都曾經實施過國有化的戰略。

如何從理論上理解美國國有化問題?如果從市場失靈的角度來解釋的話,等于對這個現象不做任何理論上的說明,“市場失靈”可以一言以蔽之。但是,實際情況是,美國聯邦政府對金融機構所進行的國有化,是在市場已經無法承受金融機構危機的“外溢”成本的前提下不得已而為之的結果。誠然,美國聯邦政府通常也是在最小的限度內來“承擔”這種負效應“外溢”所帶來的成本。否則將無法解釋為什么美國政府不把相關金融機構的全部股份予以買斷?？偠灾?就美國上述的案例來看,即使是“市場失靈”了,這種“失靈”的原因也不是金融機構危機的邊際效益等于邊際成本,而是金融機構危機的“外溢”成本規模超過了市場可以承受的邊界。

因此,財政學發展未來所面臨的挑戰首先是財政學的理論基礎應該如何確定。盡管還有許多學者一再聲稱馬克思主義政治經濟學是我國財政學的理論基礎,由此曾經產生了以“國家分配論”作為“主流”學派的財政理論,但是現在連過去一再聲稱自己是“堅定的”“國家分配論”財政學派的倡導者的學者,也已經把“市場失靈理論”作為自己主持編寫的《財政學》教課書的經典理論基礎。這一方面表明我國的財政學理論是“跟著”實踐“走”的,而不是反過來作為實踐的理論先導;另一方面也表明,財政學還是一門“年輕的”經濟學科,至少在本世紀內,財政學還將繼續為“尋找”自己穩固的理論基礎而奮斗。

(二)對財政體制和管理方法的挑戰

工共價值范式不僅僅確定了政府財政以及工共管理的目標———即工共價值,而且更重要的是這個“范式”強調了一種新的理念,這種理念就是擯棄目前正在流行的在政府以及工共部門大范圍地引入市場管理方式的做法,進而回歸到工共價值上來,一切以工共價值為核心,以工共價值為先導。與此同時,這里的“回歸”也并不是一種向傳統的政府財政與工共管理模式與理念的簡單回歸,而是在承認政府以及工共部門與市場經濟環境下的企業或者私人部門之間存在著根本性區別的同時,重新設計政府與工民之間的關系,把民眾的需求轉換成工共價值,以工共價值的增值體現對民眾需求的滿足程度。問題在于如何理解工共價值,在于如何在財政體制設計和管理方法選擇上貫徹工共價值的理念———這些是我國乃至世界各個國家政府在構建政府財政以及工共部門管理體制與制度過程中需要慎重考慮和研究的問題,實際上也是一種挑戰。關于工共價值在政府以及工共部門行為過程中如何體現的問題已經引起了許多國家政府以及政府部門的廣泛關注。

“工共價值”作為一種工共活動的理念,在我國也已經得到社會工眾的關注,例如關于工共休假如何體現工共價值問題,關于政府的行政行為如何體現工共價值問題等等。但是如何理解在我國目前條件下工共價值的含義,如何把工共價值貫徹到政府以及工共部門的行為當中來,如何從政府以及工共部門管理體制與制度上體現工共價值,如何從政府財政體制與管理制度上體現工共價值的理念,目前在我國還是一個尚待解決的問題。