論經濟欠發達地區小城鎮產業失衡調控對策

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【摘要】一些經濟落后縣市近年在小城鎮建設過程中盲目蠻干，結果忽視產業互動和產業結構調整，致使當地產業結構失衡，嚴重影響后繼發展。整個進程分為四階段，但起主導作用的則是單一注重房地產的地方政策。小城鎮建設過程中存在著四大矛盾，尤以地方經濟單薄與城建資金矛盾貫穿始終，處理不當均可導致地方政策失誤。在治理上必須針對資源、權力、生產要素和執政觀念等影響因素采取綜合措施，從而活化本地資源。從社會學角度看，發掘、保護和營造有序化程度高的本地社會資源，所需投入最少而作用最大。

【關鍵詞】小城鎮建設；產業結構；失衡；矛盾；資源

小城鎮建設具有促進農村現代化、完善縣域經濟、建立現代化城鄉社會結構的戰略意義，是衡量一個地區進步水平的重要標志。進入2l世紀，我國中西部出現小城鎮建設高潮。但在實際過程中，一些地方單一產業模式特征突出，僅以建筑業及房地產業為依托，忽視其他產業發展所需條件、產業間良性互動關系等因素，反致本地產業結構失衡，背離小城鎮建設初衷。本文結合基層調查討論小城鎮建設中的產業結構失衡問題，歡迎商榷。

一、短視行為導致地方產業結構失衡

小城鎮建設過程中條件不斷變化。無視條件變化便把握不住小城鎮建設的未來演變趨勢。回頭看，凡發生產業結構失衡的經濟落后縣市，當初都曾出現過短視、蠻干的行政行為和明顯失誤的地方政策。整個演化進程分四階段。

早期，城建攤子多半鋪得太大，建筑業和房地產業超常規擴張。從縣域經濟層面考察，這些地方的財政收入已高度依賴于建筑業和房地產業，于是陷入兩大窘境：一是為獲得更多財政收入直接介入房地產，前期協從房地產商低價征用民房搞舊城改造，后期則為房地產炒作推波助瀾，民怨不小；二是當地一些實權官員直接干預或間接參與房地產開發，獲利不小，更讓社會上貧富懸殊差距轉化成黨群、干群間緊張關系。中西部縣市過去經濟多半薄弱，啟動小城鎮建設?？客恋嘏馁u，后來又人為助長房地產炒作，拆遷范圍內百姓們花掉幾十年積蓄才能適應。民間資金大多沉淀在房子上面，當地個體私營經濟遭遇寒流，過去刻意打造的“食府一條街”、“娛樂一條街”等純消費店面陸續歇業，很能說明問題。

隨之，當地勞動力市場受影響。以前，經濟落后縣市的國有企業差不多“放”完了，絕大部分城鎮勞動力和農村剩余勞動力靠個體私營企業消化。當地居民現在購置新房后卻面臨個體私營經濟寒流，勞動力只能外出沿海和經濟發達地區尋業，本地勞動力反而匱乏，嚴重時新引進的勞動力密集型企業無法招滿合格工人，當地個體私營經濟進一步萎縮，完全出乎外來老板原先所料。問題還有，因勞力外出的勞務收入高于本地，不僅給本地更多的勞動力外出起示范效應，且因其帶回資金增量短期內還達不到個體投資辦企業的數量，只能偏向于投入家人生活消費，從而慢慢提高了本地的生活資料價格。筆者看到，那些縣市的日常生活用品和服務價格就時常高于當地中心城市甚至省城。

繼而，當地財政對房地產業和建筑業的依賴性進一步增大。由于本地勞動力大量外出，產業格局失衡，本地工薪階層收入長年不得提高，其生活水平漸漸落后于其他居民，勞動力外出家庭大多剩下老弱婦孺和在讀學生，造成本地的生活資料消費萎縮；而本地的廉價勞動力潛在優勢喪失，又使得外地資金投資本地的難度陡升；結果是本地農業產品多以低價位的原材料形式進入外地市場，外地工業產品和農業加工產品多以高價位進入本地市場，本地貿易出現逆差，再加上前幾年農村稅費改革和今年取消農業稅，當地財政收入吃緊，迫使政府更投入地“促進”房地產業和建筑業。有的地方完成舊城區改造后又立即搞新一輪城區擴建，于是出現已建房入住率低、新城區半拉子工程的尷尬情景。

最后，產業格局嚴重失衡成定局，財政收入萎縮。由于經濟落后縣市多處于交通和資源條件均較差的邊遠山區，本地經濟難以催生資本大戶，故小城鎮建設所需的巨大啟動資金主要來自銀行貸款和房地產商；城建新房陸續出售時期，當地民間資金開始向房地產商手中聚集，但因本地產業結構仍然落后、利潤回報率低且不穩定，所以他們并不把積聚的資金投入本地其他產業，而是外投其他地區，致使本地資金外流。這個階段，有些地方的銀行儲蓄顯著增大，來源主要是房地產商，其他產業的增量資金則開始減小。硬著頭皮走下去房屋空閑率陡然上升，房地產商隨之淡出，倚重房地產業和建筑業的財政收入萎縮。

單一依賴于房地產的小城鎮建設政策取向，前期導致其他產業增量資金漸漸不足，后期導致當地整個產業結構動態調整滯后，前期條件變化成為后期條件變化的前提。由此可見，小城鎮建設在此所涉及的已不只是單純的城建學、經濟學問題，而是涉及到經濟與社會協調發展目標的系統問題。

二、導致地方政策失誤的四大矛盾

單一依賴房地產業小城鎮建設策略，無疑是多重矛盾的作用結果。新的小城鎮建設怎樣選擇正確發展方向，已陷產業結構失衡的經濟落后縣市怎樣擺脫困境，不能不面對這些矛盾深加思考。本文歸納四大矛盾。

第一，地方經濟實力單薄與城鎮建設所需資金缺口之間的矛盾。單靠政府財政，多數經濟落后縣市小城鎮建設資金不足；故很多地方派員外出尋經，引進利用民間閑散資金的辦法，其中兩個辦法即是：低價格征收老城區民房、高標準規劃民間新建房。據此，貧窮縣市小城鎮建設愈超前，一時內財政增收幅度愈大；但由于原來本地經濟資源形態低級、內生性儲蓄低、社會閑散資金存量小，結果隨之民間資金消耗愈大，其他產業發展所受影響亦愈大。此矛盾的內在固有因素是資源。欲化解這個矛盾，當從活化資源著手，化本地天然資源為可市場交換的商品資源、貨幣資源。

第二，行政權力不斷擴張與社會公眾權益弱化之間的矛盾。為了低價征收老城區民房，這些經濟落后縣市往往成立含有土地、城建、公安等部門的“拆遷辦”，強制居民拆房遷居；為了高價賣出房地產，當地的城建、土地部門往往聯手策劃炒作，導致房地產價格扶搖直上。賤征貴賣損害百姓利益，已引起中央政府高度重視且出臺一系列文件規定嚴加制止。此矛盾的內在固有因素是權力，其發生前提是公共權力的賦予、監督機制不完善。與其他經濟發達地區相比，中西部不少縣市之所以經濟落后，并非單純的自然因素使然，而常伴有市場秩序欠佳、社會環境欠理想等綜合因素作用，尤其表現為行政權力異常擴張。故當小城鎮建設規劃超越當地經濟實力時，便要倚仗不當行政輔佐。欲化解此矛盾，只能經由建立和完善民本政府予以完成，也就是讓普通百姓的意見、要求和評議進入公共權力的賦予和監督環節。

第三，地方財稅收入增加與稅源縮小之間的矛盾。低價征收舊房地產和高價出售土地使用權，形成巨大的價差，加上房地產業膨脹，政府獲得可觀的稅費收入，迅速扭轉了經濟落后縣市以往財政上捉襟見肘的被動狀況；然而，大量民間資金沉淀于房地產，其他產業的“資金——商品——資金”循環周期延長，產業稅源范圍反而縮小。房產業過度膨脹本身意味著經濟泡沫，政府主導型的房產業過度膨脹更將直接導致當地整個產業結構嚴重失衡。該矛盾中，生產要素是其內在固有因素。雖然各地均有種類數量迥異的天然資源。但只有經過有效的開發利用，先行投入資金、技術和設備等，方可將本地天然資源轉化成更具經濟價值的可市場化的物質形態，換取更多生產要素。強硬推行超常規小城鎮建設方案，使本地生產要素高度聚集于房地產業而減少其他產業所獲份額，近乎殺雞取卵。欲化解此矛盾，唯有破除不合科學發展觀的“捷徑”思想，按經濟規律辦事，再造衡穩型產業結構。第四，地方黨政領導政績標準與和諧社會全面發展需要之間的矛盾。城鎮建設多被當作最能體現領導政績的“形象”工程；相比之下，要實現和諧社會的全面發展，則需更多地做些前提性、過渡性或掃尾性工作，隱而不彰，卻要花大力氣且講求實效?，F在各界一致認同新的科學發展觀政績觀念，但與此相符的領導政績考核、評判方法還很不成熟，以前的單純財稅工程、形象工程、政績工程影響力還很大，經濟落后地區的黨政領導仍難免看齊經濟發達地區的政績標準，故一廂情愿地搞超常規小城鎮建設也就順理成章了。這個矛盾中的內在固有因素是執政觀念。欲化解此矛盾，必須牢牢樹立“以民為本”、“執政為民”理念，規范“權為民所用、利為民所謀”的權力行為準則。

小城鎮建設中，四大矛盾所處階段及其作用各不同，但彼此關聯。規劃方案一旦超過地方經濟實力的承載力，通常先遇行政權力不當擴張與社會公眾權益弱化的矛盾，繼而遭遇地方財稅收入增加與稅源縮小的矛盾；這兩個矛盾則常由地方黨政領導政績標準與和諧社會全面發展需要的矛盾引發，于此凸顯決策的重要性，落實科學發展觀確實具有廣泛的現實意義。但在中西部經濟落后縣市地方經濟實力薄弱與城鎮建設巨大資金缺口的矛盾貫穿全過程。

四大矛盾分別圍繞本地資源、公共權力、生產要素和執政觀念等深層影響因素展開。緊扣深層因素化解矛盾，是那些縣市在小城鎮建設中成功規避產業結構失衡的先決條件。

三、采取綜合措施走出誤區

基于前述分析，陷入產業結構失衡的經濟落后縣市若要快步走出困境，必須有針對性地采取綜合性治理措施。在小城鎮建設的不同階段上，均應正視所遇矛盾，從長遠考慮。

前期規劃階段，應當緊扣地方領導執政觀念因素，端正小城鎮建設的目的，樹立經濟社會協調可持續發展的政績觀念，著重規避不合實際的政績標準與和諧社會全面發展需要的矛盾，嚴把立項關。措施上既要加強領導干部自律、完善素質修養、強化親民意識，也要加強上級黨委政府指導監督力度、探索新的政績指標系統、增加基層民主評議。

中期實施階段，應緊扣公共權力因素，完善權力監督和約束機制，及時糾正、制止和杜絕侵犯群眾利益行為，規避行政權力不當擴張與社會公眾權益弱化的矛盾，嚴格依法行政。屬地最高權力機構人大宜增加相關工作內容，取消多職能部門聯合組建的“拆遷辦”，將合法強制拆遷事權交還城建和司法部門，堅持按市場公平原則協商處理非強制性拆遷。

后期定型階段，應當緊扣生產要素因素，著重解決好城鎮建設已獲成果與非房地產業資源開發利用之間的銜接，規避財稅收入增加與稅源縮小的矛盾。分時分區開展小城鎮建設，及時恢復生產要素的合理配置，糾正明顯的產業結構失衡，給本地產業優化重組提供必要時間。已陷入小城鎮建設異常軌道的經濟落后縣市，要擺脫倚重單一房地產業稅源的局面很不容易，但長遠發展決定了必須這樣做。

地方經濟實力單薄與城鎮建設所需資金缺口的矛盾，是一個需長期面對的矛盾。該矛盾之所以具長期性，是因為城鎮建設首先應滿足人們聚集居住的條件需求；居住條件檔次并不依循城鎮大小截然不同，加上城鎮其他功能需求，如區域性商貿、信息、文教科衛中心的功能，較長時期內小城鎮建設所需單位投資量總要超過當地經濟的承載能力。承認該矛盾的長期性，不是否定經濟落后縣市小城鎮建設的現實必要性和可行性，而是為了更精確地把握、遵循小城鎮建設的內在規律?；馄渌齻€矛盾的同時也成功地化解此貫穿全程的矛盾，就能在推進小城鎮建設中維持合理的產業結構。

成功化解該矛盾的前提，在于正確制定中長期社會發展戰略目標，正確實施適宜的產業經濟政策，促進生產要素合理配置，創造產業發展新機遇。這是一項系統工程，主要目標是要活化本地資源，也就是挖掘本地天然資源的相對比較優勢，使之轉化為新穎的可市場化形態。經濟落后縣市過去在開發本地資源方面也做過大量工作，但隨著小城鎮建設進程中漸漸單一依賴房地產業，又更容易忽視本地資源的開發利用，活化本地資源的工作也就漸漸不能到位了。

理論上，中西部落后地區天然資源固然廣袤，但從品位、聚集度、交通、技術、開發或加工成本等方面與經濟發達地區相比，又缺乏明顯的可市場化優勢，故長期閑置。但不能不好好思考：如果你那里真沒一點資源優勢，域外資金、技術和人才怎么會來呢?

從社會學角度看，一個地區的天然資源不僅是自然資源，還包括了社會資源。社會資源是歷史人化自然和現實人文環境的總和，是漫長歷史中人們不斷創造、積累的結果，其范圍涵蓋“硬”性的古代遺跡、傳統景觀、各類博物館以及“軟”性的體現于今人身上的衣食住行、民風民俗、道德準則、社會風氣、制度構架、語言和藝術、生存安全度、交往信任度等等。有序化程度高的社會資源與優質自然資源同樣重要。

現實中，經濟落后縣市往往忽視自身社會資源，尤其是忽視體現于今人身上的“軟”性社會資源。一些地方在小城鎮建設過程中同時破壞本地有序化社會資源，譬如拆除數百年歷史的商貿閣樓街，強拆民宅時出動警察甚至雇傭打手，慫恿各方哄抬房地產價格等等。保護有序化社會資源不夠，合理開發利用空間縮減，可衍生的產業發展機遇也就沒有了。公務員之家

用創新精神來保護、開發和利用本地有序化程度高的社會資源，活化本地資源的路子就寬廣起來了。枚舉三條：(1)保護或恢復原有社會資源的有序化部分，如維持、恢復社會正常秩序和良好互信，能夠增強人們定居和投資意念，提高已有房產利用率，拓延小城鎮建設的邊際效應。(2)開發利用現有社會資源的有序化部分，如扶持管理規范的旅行社、增加本地旅游項目的宣傳，能夠促進旅店、交通等配套工程，增強小城鎮建設的特定功能。(3)創新有序化社會資源，如將民俗風情、戲曲雜耍與旅游業、商貿業聯袂登上一個獨具色彩的信息平臺，能夠拓展本地農漁產品、食譜服裝和歷史人文景觀的知名度，觸發產業新機。

總之，小鎮建設必須以促進本地產業發展為前提，發掘、保護和營造本地有序化程度高的社會資源，乃是活化本地資源的一種高檔次手段。